理念认同与共生互赖：大湾区跨境公共服务中的合作治理——基于香港大学深圳医院的分析

肖棣文 廖 了 王 琳

【政策之窗】

• 推进粤港澳大湾区中的跨境合作，应充分利用“一国两制”的治理优势。

• 在合作中，各方需要强化国家认同与尊重制度差异并行，通过持续互动来增进双方的认识、而非互相干扰，构建并强化共同发展、互相依赖的利益关系。

一、引言

在经济全球化、人口快速流动的背景下，如何实现有效的跨境公共服务供给，确保公民的社会福利权，已成为普遍性的治理难题。公共服务的生产和递送是由专业力量主导、多主体参与的复杂工程。基于跨境、跨体制前提，服务生产递送过程将会因加入制度差异变量而更为复杂。既有研究文献通常聚焦于发达国家间的公共服务跨境供给，对主权国家内部的跨区域实践研究仍较少。民族国家间的跨境合作，多由主权国家议定制度框架、明确合作方案，由专业力量具体执行，政治协商和专业运营相对分离。基于此情景的研究也较少关注专业力量与政治权力的互动，对跨境和跨体制的“政-社”合作则更鲜有涉及。中国“一国两制”背景下的跨境公共服务供给则是一个理想案例，可以为分析发展中国家公共服务供给中的跨境“政-社”合作提供理想场景。

在“跨境不跨国”的制度背景下，外来专业团队在本地公共服务体系中行动，不仅会带来基于自身专业传统的公共服务供给模式，对既定体制形成冲击；同时，专业权力的行使必然会遇到与新体制和谐共处的挑战。如何实现合作治理，保持专业化和政治稳定的平衡，是公共服务组织成功运行、公共服务有效供给的关键。有鉴于此，本文将问题确定为：在“一国两制”背景下，跨境公共服务合作治理如何成型？确保公共服务供给过程中各主体持续合作、推动医疗卫生体制创新的核心因素是什么？

本文以粤港澳大湾区跨境医疗合作先行实践“香港大学深圳医院的建设和发展”为例，基于合作治理视角，展示在“一国两制”背景下深港双方开展跨境医疗服务、推动医疗改革的过程。研究将集中分析地方政府、党组织与专业群体的多轮互动，提炼影响跨境合作创新平稳运行的因素和作用机制。本文结构如下：引言之后，第二部分将围绕公共服务合作治理进行文献综述，指出既有研究的不足，提出本研究的设计。本文第三部分将聚焦香港大学深圳医院，展示在过去8年中由香港医疗团队主导，在中国医疗卫生体系下开展“港式”专业化医院管理，提供医疗卫生服务、并推动医疗改革的过程。第四部分则基于合作治理理论进行案例分析，归纳影响跨境合作创新的主要因素，展示其作用机制。第五部分进一步总结提炼行动者的互动关系，并揭示其理论意义。最后，本文还对研究方法进行反思，并提出未来的研究方向。

二、文献评述与研究设计

(一)公共服务供给中的合作治理：既有的研究积累和不足

传统上，政府是公共服务主要提供者。20世纪80年代兴起的新公共管理运动带来改变，服务供给主体多元化：私人部门、社会组织在一些服务领域成为主力；多方进行服务合作供给日益普遍。20世纪90年代至今的公共服务供给模式在不同制度背景下产生更大变革，发展出更多研究议题，理论视野得到拓展。

1.合作治理：多元参与和协作互补

合作治理是治理理论的分支，强调公众参与、权力相互依存和行为自主性。在“合作治理”理念下，多元主体参与是治理的重要特征，政府不再是唯一行动者。政府与非政府组织在公共服务供给中相互支持、相互依赖，建立良好的伙伴关系。这对提高治理体系解决问题的能力、效率效果显著(Howlett，2014；Doberstein，2016)，是实现现代社会有效治理的前提(王华，2003)。跨域合作治理作为一种新模式，更是强调打破行政区划界限，在政府、企业、非政府组织和公民社会之间形成网络化互动模式(张成福等，2012)。总体而言，合作治理体现了一种共同管理的制度状态(欧纯智、贾康，2018)。这种制度既具有府际关系、部门关系和空间资源整合等结构性要素(Ansell & Toring，2015)，也具有规则、规范等功能性特质。

2.跨越边界的合作治理：研究议题与影响因素

中国的合作治理研究在20世纪末兴起，跨越行政边界的合作治理是其中重要分支。部分学者敏锐地发现，中国社会、经济转型引发了公共治理框架从府际关系到区域公共治理的变化(张紧跟，2009；陈瑞莲、杨爱平，2012)，并认为要解决区域公共问题，公共管理制度创新势在必行(张紧跟，2010)。后续研究指出，应基于跨界治理思维，有效整合区域内多主体之间的关系，通过优化权力结构、完善合作机制、增强区域监管以实现协作共治或者整体性治理(高建华，2010；陶希东，2011；崔晶，2015)。尤其是将上级政府的纵向介入与地方政府的横向协调相结合(邢华，2014)、将数字技术作为驱动力(锁利铭，2019)等策略对化解行动者之间的合作困境有积极作用。

空气污染、流域治理、区域经济发展等议题跨域性明显，是合作治理实证研究的焦点。在中国内部的跨域治理实践中，因为目标难达成一致、权力共享困难、正式规范缺乏等问题，通过合作解决问题并不容易(周伟，2018)。基于发生在不同区域的治理实践，研究者们识别出地方政府偏好、财政实力、合作规则约束力对区域环境治理影响巨大(宋妍等，2020)。对此，研究者很早就呼吁，应出台国家层级的协调战略、建立区域性协调机构，促使治理主体跨出行政边界，建立多方政府联动、多元主体参与的跨域合作治理架构(张紧跟、唐玉亮，2007；汪伟全，2014)，形成复杂、网络化的治理体系(锁利铭等，2013)。研究发现，不同行政层级、跨区划和跨部门的多元主体在区域治理中能协同共事，灵活而富有弹性的合作治理格局是可欲可行的(申剑敏、陈周旺，2016)，地方政府之间若根据公共政策问题持续地开展调适性互动，便能通过修正治理模式、调整治理机制实现合作共赢(文宏等，2019)。

既有研究为理解跨域公共治理提供了系统的认识，但也存在不足。这些研究在强调合作治理重要的同时，识别出众多影响质量的因素，为进一步研究打下基础。值得注意的是，这些关注制度分析的研究文献，要么聚焦于宏观层面的分析，提出应然式的政策建议，要么是以描述为主的实证研究，对主体间的互动模式及其对治理质量的影响机制并不深入探讨。而且，既有文献通常将政府行动者作为分析焦点，对非政府主体的关注和探讨并不多见(王佃利、杨妮，2014)。围绕政府与专业团体如何共同推动合作治理讨论也比较缺乏。

(二)案例选择与研究方法

论文采用案例分析法，聚焦作为粤港澳大湾区跨境治理先行实践的香港大学深圳医院，通过分析其在过去8年开展跨境医疗合作的具体过程，来回应本研究的困惑。推进粤港澳大湾区建设，需要面临跨境协调、要素流通、社会融合等深层次体制机制问题，难以有效整合成一个有机整体(郑华峰，2010)。如何进行合作治理与湾区建设关系密切(Chan，2020)。粤港澳大湾区在合作治理框架尚不明晰的情形下，已经发展出一批跨境合作提供公共服务创新实践。香港大学与深圳市政府共建的“香港大学深圳医院”就是其一，是地方政府与境外专业力量合作治理的典型。分析两者如何在跨境公共服务供给过程中进行合作以实现有效治理，既能为推动中国医疗卫生体制改革提供启示，对深化粤港澳大湾区发展、推进国家治理体系现代化建设也有重要意义。

研究资料为定性材料，来自于：(1)关键人物访谈。研究团队过去3年多次前往深圳调研，对医院中的关键人物、广东省和深圳市医疗卫生系统官员就跨境合作进行多轮访谈，并对访谈内容进行比对。(2)档案资料。研究团队从广东省卫健委、深圳市卫健委和香港大学深圳医院获得一批关于医院运营、发展的内部资料，如：关于港大深圳医院发展的政府文件以及医院的内部报告、自主调查和宣传、总结等文字材料。(3)二手资料。研究团队以关键人物、焦点事件为中心，从粤港两地的传统媒体、网络媒体对应搜集汇总过去8年正式发布的文字、视频和音频纪录。在资料处理方面，本研究采取多方互证的方式来剔除无效信息，尽量完整呈现跨境医疗实践的过程。出于研究伦理考量，论文对访谈对象进行了匿名化处理。

三、跨境公共服务的中国实践：港大深圳医院案例

(一)“一国两制”下的公共服务跨境合作：成立港大深圳医院

港大深圳医院是深圳市与香港大学跨越“一国两制”尝试医疗合作的产物。2011年，在国务院港澳办、卫生部的协调下，香港大学与深圳市政府多轮协商后议定：深圳市政府将全资兴建、原计划自主运营的公立医院“滨海医院”交给香港大学医疗团队负责管理，使其成为香港大学的教学医院，并更名为“香港大学深圳医院”。该医院由此成为深圳市引进国际一流先进医院管理经验和医疗技术，探索医疗卫生体系改革创新的试点。2012年7月，港大深圳医院开始试运营，半年后正式运营。

港大深圳医院自创始起就形成了独特的治理架构，打上多主体“跨境合作治理”烙印。经香港大学与深圳市政府协商谈判，港大深圳医院执行董事会领导下的院长负责制。2011年11月，港大深圳医院成立第一届董事会，成员由深圳市政府联合香港大学推选确定。(1)医院第一届董事会成员 17名。董事长由深圳市副市长吴以环担任，其他董事由深港双方各派任 8 名代表。董事会成员是深圳市管辖该公立医院的相关政府部门负责人和香港大学管理团队的代表。董事会成员是以职位、身份的名义作为代表，并非以个人的名义参与董事会。市政府任命的董事人数过半，主导董事会决策；医院院长则由香港大学推荐，核心管理团队以港籍医生为主。同时，深圳市政府、香港大学相关代表以及医院职工代表大会代表组成监事会，对董事会、医院管理团队进行监督。“三权分立”的法人治理结构由此固定下来。

港大深圳医院是具有实质意义的跨境医疗合作。董事会是最终决策机构，由深港两地成员集体主导，共同决定医院发展的重大事项。作为公立医院，医院管理团队的核心成员以港人为主，独立经营管理，向董事会而非卫健部门负责、汇报。董事会通过目标管理责任书来量化对医院的考核评估。同时，各董事根据职位和社会界别分设12个专业委员会，辅助管理团队优化专业管理。(2)“在我们医院，各个部门与市政府各个机关可以直接有效地对接与沟通，提高了沟通效率。财政部门负责人牵头成立财务委员会，负责对医院的财务运作监督，向董事会提交医院财务收支和收支预算草案审查报告，推进财政补助机制的改革；人事部门则牵头成立人力资源委员会，负责指导医院推进人事分配制度改革等”(香港大学深圳医院行政管理人员2访谈，2019)。监事会也是由深圳市政府、香港大学和医院三方共同实现日常监督。这与中国医疗卫生体系下的其他公立医院显著不同，并在“跨境合作”背景下实现管办分开、政事分开，是公立医院治理体制改革的有效突破(顾昕，2011；李卫平，2012)。

(二)探索医疗融合与推动公立医院改革：港大深圳医院的跨境治理实践

历经8年，港大深圳医院基本实现“港式医院运营模式”与“中式公立医院属性”的融合。香港团队入驻深圳后，并未因“公立”属性改变港式运营传统。在承担香港大学教学、研究医院功能的同时，港籍管理团队坚持港式预约就诊制、引入香港医院中常设的医疗事务关系科，确保诊疗秩序和医患关系平稳。同时，院内所有医生执行年薪制，并不进入事业编制管理体系，打破“铁饭碗”。同时期，医院先后通过澳大利亚医疗服务标准委员会(ACHS)全机构认证(2015年)和中国三级甲等综合医院评审(2017年)，获得国内、国际认可。成立5年后，医院入选广东省首批高水平公立医院建设“登峰计划”，成为重点发展的21家公立医院之一。医院不仅顺利将香港医疗服务模式引入内地，还迅速完成与中国医疗卫生体系的对接。

港籍管理团队还启动了一系列挑战现行公立医院体制的改革举措。首先，医院撤销医院输液中心、成立全科门诊，是深圳首家取消门诊输液的公立医院。这种做法获得深圳市和广东省卫生部门高度认可，被视为解决“过度输液、抗生素滥用”的切实举措。其次，针对“大检查、大处方”问题，医院管理团队推出门诊“打包付费制度”，将病人的初次诊疗、检查和基本药物费用一次打包收取。这使医院有更强的动力提升诊疗水平、节约医疗成本，而不是通过检查、处方赚取利润。此外，医院还在推动团队诊疗、严控药占比等方面进行了诸多探索，让医院切实回归公益性(李玲、江宇，2009)。这些举措直指医改难点，为推动公立医院综合改革提供了不少有益经验，对中国城市医疗卫生体制的完善也给出新的参考(胡善联，2015；杜创、朱恒鹏，2016)。

总体而言，港大深圳医院是“一国两制”背景下的跨境合作治理创新。它在短短8年中融合“两制”优势，持续提供高质量医疗服务，不仅获得国内外专业评价体系的认可，还为推动中国医疗卫生体制改革给出了可参考的经验。接下来，本文将从合作治理角度分析它能持续稳定发展的关键。

四、公共服务供给中的跨境合作治理

公共服务供给通常由专业群体负责，并受既定的制度框架约束。在“一国两制”背景下，港大深圳医院从香港引入专业医疗团队全权负责日常运营，与传统“政府办、政府管”的公立医院显著不同。以香港医疗专家为首的管理团队如何有效融入中国内地的医疗卫生体制，是实现跨境医疗合作的关键。

(一)接纳并包容香港医疗专业群体：自上而下的共识

跨境医疗合作缘于香港医疗团队提出的“北上建院”动议。这是在“一国两制”背景下，香港医疗力量首次跨出“科研合作”模式，走向与内地在医疗服务供给、现场教学和学术科研方面的全方位合作。动议首先在中央政府层面获得支持。深圳市政府也对香港大学的诉求给予积极回应。尽管深圳市卫计委指出“深港医院合作项目具有较高的复杂性和较大难度”(3)深圳市卫计委在一份《关于深圳滨海医院与香港大学合作办医的评估报告》的内部资料中指出：“深圳和香港在医院资产管理、人员聘用、薪酬管理、政府补贴、绩效审计等方面都有较大差距。”，市政府仍然在作为公立医院改革试点城市的压力下决定：选择与香港大学合作，建立一家与其他公立医院“不一样”的港大深圳医院。2011年7月，双方正式签订合作协议。在明确其公立医院属性的同时，深圳市政府还赋予其“借鉴、引进国际一流的先进医院管理经验和医疗技术，探索公立医院管理新模式，为深圳市乃至全国公立医院管理体制机制改革提供有益的经验”的定位。

医院成立后，深圳市政府对香港医疗团队给予相对充分的运营空间。市政府除全资建设医院、给予运营补贴(占运营总费用的10%)外(4)根据香港大学与深圳市政府签署的合作备忘录，医院由深圳市政府出资 35 亿元兴建，同时，深圳市政府还会补助港大深圳医院前5 年的经营开支。补助在开业后逐年递减，医院开业前为100%，医院开业逐年减为 70%、50%、30%。，还通过建立法人治理结构，对医院管理团队放权。董事会有8名香港大学成员，各项决策以配合推进医院工作为主：“董事会参与的事情很少，只有大事项才会决策；至于医院如何发展、业务量如何，院长负责也好其他人负责也好，都是管理团队意愿”(香港大学深圳医院行政管理人员1访谈，2019)。参与董事会的市政府董事则来自与医院管理相关的行政部门，在董事会开会期间协商医院发展规划，节约了沟通成本，帮助其迅速进入稳定运营状态。由于董事会每年开会两次，讨论的议题相对有限，专业团队自主空间很大。市政府对医院的实质影响则通过派驻的常务副院长来实现。不过，政府派驻的常务副院长并非医疗专业出身，主要扮演与卫生部门沟通的角色。这将政府干预度降到最低。

港大深圳医院成立后，深圳市委、市政府并未赋予其“行政级别”、在医院治理架构中加入 “党委架构”，仅有党群工作部一个组织来体现党务“痕迹”。该部门被定义为行政辅助部门。(5)据港大深圳医院工作人员介绍：“党群工作部主要负责党委、纪委、团委、统战、福利管理委员会和计划生育等工作，协助医院工会、妇委开展群团工作，是医院党委、纪检、群团组织的行政办事机构，其目的在于更好地服务医院的发展(香港大学深圳医院行政管理人员3访谈，2019)”。截至2019年底，该部门设高级助理1名，党务、纪检、工会助理各1名。在建院后很长一段时间，院内的党组织、群团组织实行更类似于“俱乐部”的运行模式，对医院日常运营无实质性影响。针对院内党员、团员的组织工作，则被安排在业余时间完成。

(二)跨境医疗服务中的利益契合：推动医改与专业发展并行不悖

香港医疗团队参考香港玛丽医院，将新诊疗理念、运行模式带入深圳。与内地公立医院重视“服务数量、医疗效益和收入绩效”比，香港的医疗模式更注重“医疗质量、服务公平性和以病人为中心”。为确保港式医疗理念得到执行，香港大学不但派出多名资深医师前往港大深圳医院担任科室主管，而且各行政后勤部门也基本由港方主导。管理团队入驻后，推出一系列改革举措：一方面，以岗定薪、全员聘用，工资和绩效核算都显著区别于其他公立医院，切断医生收入与病人收治的关联；另一方面，通过全面预约、诊疗费用打包、控制药占比和购买医护人员保险等举措，在规范就医秩序的同时，将控费增效的压力内化。这对内地公立医院长期存在的“以药养医、过度用药、就医秩序不畅”等痼疾给予了直接回应(范围，2019)。

港式医院管理在推动公立医院改革的同时，也是港大打造合格教学医院的必要步骤。香港大学医学院享誉亚洲，但因香港医疗卫生体制限制没有附属医院开展全面临床实践和科学研究，不利于长远发展。它与深圳市政府合作办院很重要的考量就是打造一家能够承载港大医学院教学功能的医院。“香港大学在香港没有自己的附属医院，对学校的教学、研究都有掣肘，建港大深圳医院有这方面的考量”(香港大学深圳医院行政管理人员2访谈，2019)。有鉴于此，港大对跨境合作十分肯定，在社会争议压力下垫付了医院前期营运的账面亏损，并由校长出面表示：“校委会全体同意继续推动深圳医院项目”(第一财经日报，2014)。港大管理团队也提出“一如既往地坚持绿色医院理念……5年赶上玛丽医院服务80年、10年传承港大医学院教研130年”(深圳市卫计委，2017)。港大医学院学生则被分批派来短期学习，反映港大医学院科研实力的六大卓越中心也先后建立。这为港大医学院的发展带来助力。(6)深度参与深港医疗合作的香港大学医学院院长梁卓伟院士2018年在接受媒体访问时就表示：“病人是不分地区的，香港的医院接诊过不少内地的病人，因此香港的医学院要训练学生看得懂内地的医疗方式。不能同等地治疗来自世界各地的病人，就无法当一个好医生，香港大学深圳医院的建立就是看到了这方面的需求”(澎湃，2018)。

香港医疗管理团队的做法，在推动公立医院改革上与地方政府诉求契合，获得多维度支持。从引入香港团队开始，深圳市政府就期望其发挥“鲶鱼效应”，并积极推动该医院成为深圳公立医院体制改革的样板。医院的做法也获得时任国务院医改办主任孙志刚的肯定：“港大深圳医院在‘办医、管医、行医、就医’ 四方面进行了全新探索，理念先进，成效明显，值得推广”(深圳政府在线，2014)。在改革过程中，深圳市政府通过调整医保支付等方式配合香港团队的改革工作。同时，市政府还将“就诊预约制”“医生年薪制”等写入2015年6月颁布的《深圳市深化公立医院综合改革实施方案》。在外界质疑港大医院运营问题、对其进行批评时，深圳市政府也对其给予积极支持。(7)比如，当港大深圳医院遭到质疑时，深圳市卫计委秘书处(医改办)处长李创做了如下回应：“坦白来讲，大家对港大深圳医院有太深的误解，很多人说政府投入了那么多钱，却没有产生很高的效益。但在我看来，港大深圳医院的用人成本是最低的，效率是最高的。……港大医务人员配置，起码在资源配置上是和医疗需求相匹配的”(中国新闻周刊，2016)。

不过，深圳市政府并未对港大深圳医院给予过分的政策倾斜，大致上将其与其他公立医院同等对待。除“董事会领导下的院长负责制”外，医院面临的外部治理框架与其他公立医院基本一致。在投入和财政补贴方面，深圳市政府并未给予港大深圳医院特殊待遇，同样实施“总额预算、以收定支、逐年递减”的原则进行补助。除在高端医疗服务方面给予其30%(其他医院为10%)占比的倾斜外，并无额外支持(香港大学深圳医院行政管理人员2访谈，2019)。“我们也没有超过10%，这跟其他医院都是一样的，大体上还是做90%的普通运营……北大深圳医院也有国际医疗，每个医院都有，特别深圳这个地方更有需求”(香港大学深圳医院行政管理人员2访谈，2019)。同时，政府并未给予医院在设备、用药方面“特事特办”的权力，将其定位为公立医院中的一员。

(三)跨境医疗合作深化：管理磨合调整，服务完善深化

随时间推移，香港医疗专业团队也注意到内地医疗卫生体系的可取之处，并主动寻求转变和融入。一方面，医疗团队在财政压力和同类医院竞争驱动下，更加注重成本核算和效率。一位医院管理层就曾表示：“香港的公立医院管理者，很少要考虑钱的问题。来内地后，我们得先学会‘精打细算’，得给自己核算成本，也得给患者省钱”(深圳特区报，2013)。另一方面，在内地籍工作人员的游说和安排下，港籍院长、港方董事走访了不少内地城市和地区，对内地的发展和医疗环境的认识显著改观。比如，一位医院行政人员就指出：“院长对贵州能有那么大规模、高水平的医院是非常吃惊的，也更认同内地的医疗水平了，回来后对信息技术在医院的应用也更重视了”(香港大学深圳医院行政管理人员2访谈，2019)。一名港籍董事会成员也表示：“我经常跟同事说，做医疗要善于运用不同的方法，英美走在前沿，但香港还是要回内地多看看，因为内地在某些医疗领域也有更前沿的经验”(澎湃，2018)。

同时，香港医疗管理团队对内地公立医院的制度设置开始习惯并认可。在财务管理上，港籍的院长和财务经理开始适应100万以上的额度就要审批的“一支笔”体制。在市政府的推动下，也积极申请国家公立医院评级，并更加倚重党委在医院中的运作。“一开始，医院领导并不重视这方面工作，只将其作为我们(内地籍员工)的一种信仰”(医院行政管理人员4访谈，2019)。党委在医院中开展工作则以服务医院运作为主。相关活动通知提前发布，党员多能及时调整安排，并不耽误医院工作。这让管理团队逐渐认识到党的思路和他们是一样的，是把同志们团结起来；党委的工作焦点在于推动人才培养和服务水平的提升。这大大改观了管理团队对党的认知，支持党建活动逐渐常态化。

随着地方政府与港大的磨合，两者找到更多利益契合点。首先，在医院发展定位上，双方都将打造“国际一流水平的教学研究医院、区域医疗卫生中心”作为目标。卢宠茂院长就表示：“我们的使命不但是建一所国内一流、国际知名的医院，也不但是全国医疗改革的先锋，而更重要的是成为国际一流的教学医院和医学院，作为深圳乃至全国医疗人才教学、培训和科研基地的模范，以带动全国医疗服务可持续的发展”(深圳市卫健委，2016)。港方董事会代表则期望：“未来香港大学深圳医院可发展为国际水平的教学研究医院”(深圳市卫健委，2016)。深圳市政府表达了同样的愿景：“港大深圳医院的发展目标是国内一流、国际知名……要坚持国际化发展道路，力争将医院到2020年建成代表深圳医疗卫生事业发展水平的区域医疗中心”(深圳市卫健委，2016)。

其次，在国家发展“粤港澳大湾区”的战略规划下，双方都意识到港大深圳医院具备作为湾区深化发展示范的意义。深圳市政府力图将港大深圳医院打造为湾区融合发展的典范。他们在上级视察时、以及多个公共场合中力推香港大学深圳医院经验，并在医院申请“三甲医院评级”、入选“广东省公立医院登峰计划”过程中给予支持。香港医疗团队也意识到作为湾区合作发展先行者的独特性，并基于专业判断主动将内地的医疗卫生经验推向国际。其中，最重要的就是“三甲”标准国际化：

我们医院管理团队在参与“医院三甲评审”的过程中认为，三甲标准比ECH(国际医院标准)认证更广更全。以前他们很怕三甲，觉得三甲是内地的党建体系，ECH是国际化的。他们参与了之后发现不是这样子的。我们的三甲医疗诊疗很规范，但是(三甲标准)有一些在国际上不能认可。三甲的标准要得到标准认证后才能国际化，目前医院的管理团队就是在推这个工作。(香港大学深圳医院行政管理人员2访谈，2019)

双方还在医疗人才培养方面找到新共识。2018年1月，港大深圳医院在市政府支持下，联系香港医学专科学院共同签署“深港专科医师培训项目”，将专科医生培养的香港经验引入。这既帮助深圳市弥补了医疗人才不足的短板(8)深圳市卫生健康委员会主任罗乐宣在深港医学专科培训中心挂牌仪式上的讲话中提到：“深港医学专科培训中心挂牌运行，是深港医疗卫生合作的又一创新，也开启了深圳国际化医学人才培养的新路径”(香港大学深圳医院，2019)。，也再次为港大深圳医院的诊疗模式进行证明。次年，“广东省全科医生师资培训中心(基地)”在港大深圳医院挂牌。这是深圳市探索分级诊疗和全科医生培训上的新举措。同样地，它与港大深圳医院坚持的“先全科后专科”理念契合。这也为香港大学在深圳建医学院打下基础。

(四)跨境医疗合作中的治理结构调整

随着时间推移，跨境医疗合作中的治理架构也出现调整。首先，医院自主性增强，治理结构走向稳定。董事会对医院运营的影响逐渐弱化。尤其是深圳方董事因工作职位变动而退出董事会，并未对医院运营带来显著影响。这意味着医院在日常运营上愈发成熟。在医院管理层面，港方管理团队成员变得相对固定，“留下来参与医院管理医生都是非常认同这套价值理念的”(香港大学深圳医院行政管理人员2访谈，2019)。

其次，党委的角色日益突出，成为医院治理结构中的重要一环。港大深圳医院2014年正式成立党委，但在治理架构中的实质性影响力并不突出：党委书记由常务副院长兼任；党组织内各职务也由各科室、行政机构工作人员兼任，不设专职。2018年8月，党委换届后实现支部进科室，跟业务融合度提高。2019年，港大深圳医院设置专职党委书记并进入董事会。党委建制化趋势越来越明显。香港管理团队对此的态度也逐渐发生转变，对党委认可度逐渐提升。港方对党委的认识加深，提升了其支持、配合运营工作的认可度。党务工作人员就表示：“卢院长虽然不是党员，但对党建工作给予大力支持，特邀在党课上分享自己的从医经历”(香港大学深圳医院党群服务部工作人员访谈，2019)。

五、如何在“一国”中跨越“两制”

成功的跨境医疗合作既呈现为高质量医疗服务持续供给，又体现为服务供给方式创新对医疗改革的有效推动。对港大深圳医院的分析发现：专业力量与地方政府之间认同的一致性是跨境合作的基础；基于“两制”，两者获得发挥各自优势的空间，在保持适当距离的情形下互动频繁而不互相阻碍，双方的积极性和行动力得到很好保护。两者在互动过程中持续调适、加深认识，寻求合作共识，不断强化共生互赖关系，是实现跨境合作的保证。

(一)国家认同：推动跨境合作的基础

香港大学不仅希望在内地建立自己的教学医院，保持其医学研究的国际竞争力，还有很强的国家认同在背后作为支持。尤其是第二任院长更是将回内地发展作为长期的事业梦想。港方医疗团队也具备很强的报效祖国的意识：“他们觉得，自己在香港已经很忙了，我为什么要来深圳出诊？ 香港的名医资源也非常珍贵……现在愿意来港大深圳医院的医生属于 ‘Good Will’ (善意)……他们多数是希望能为这个国家的医疗制度改革尽心尽力，因此一周或者两周来一次深圳”(中国新闻周刊，2016)。(9)一位专于治疗罕见病的医师表示：“可以有机会了解内地的医疗环境，也把国外学习的技术带到内地，服务更多内地病人……很感谢病人，他们提升了我的能力”(香港大学深圳医院，2017b)。港籍医生也表示，他们的作用是扮演深港的桥梁：“我在香港治疗病人、培养医生，在深圳也如此，两座城市，一颗心……我就是深圳医生”(香港大学深圳医院，2017a)。另外，港方也对内地作为未来医学毕业生施展才华的主要平台有很高的认同，这是粤港澳大湾区发展的必然。(10)时任港大深圳医院院长邓惠琼教授表示：“香港很小，医疗资源总有饱和的时候，到那时，一批批毕业医学生不妨把港大深圳医院作为他们来内地的第一块跳板”(中国新闻周刊，2016)。对此，参与跨境合作也成为香港大学未来发展的战略考量。

作为地方政府，深圳市政府是推动“一国两制”深入发展的重要执行者。港大深圳医院则是首个落地深圳的跨境医疗合作项目，深圳市政府对其发展寄予厚望。历届领导人也希望把它打造成对外合作的典范，以及帮助港澳认识内地的窗口。对此，深圳市政府和各级党委对医院发展给予相当的宽容和支持。同时，医院党委也更注重从配合医院业务发展的角度来开展工作，提升香港医疗人员对内地的认同感，增进其对内地医疗卫生体制的了解。

(二) “两制”空间：确保合作各方各展所长

地方政府与专业力量依托“两制”所带来的制度空间，互动频繁而不互相阻碍，并充分发挥各自专长。他们在合作初始阶段就表示对“两制”的充分尊重，划定相对明确的行动界限；在合作深化过程中，两者也保持了审慎的沟通态度，并持续调适确保双方的行动。

党委和政府在医院中开展行动时，注重不逾越专业力量的掌控边界：一方面，董事会对医院发展不指手画脚，而是帮助管理团队实现构想。另一方面，党群工作部甘为辅助，推动管理团队更好经营医院。政府、专业力量和党组织良性互动，形成多元协同的治理格局(顾昕，2017)。医院党委对此认知清晰：

党委起什么作用？我觉得是这样，党委要考虑的是怎么做好你自己的工作。你做得好，配合得好，在这种对外合作的医院中才会发挥作用。你党委做出来的东西(如果)老是跟医院相冲突，你就出现问题了。这个工作我说实在话，我也请教了很多人，做了很多准备。我们作为基层党委，天天组织学习，要学以致用。党领导一切，要把国家建设好、发展好。我的目标很清晰，我带着党工青妇就是围绕医院的业务发展来做，促进医院的健康、快速发展，而不是天天坐在这里念几篇这个文章或者是读几篇东西。那不行!……我们都非常积极推院内的发展。……一定要围绕医院的中心工作。(香港大学深圳医院党委书记的访谈，2019)

专业力量则专注于医疗服务，对党组织建设带来的推动作用积极认可。医疗团队依托于“两制”并恪守分工准则，在将公立医院打上港式专业烙印的同时，也通过积极了解内地的政治经济发展状况而逐步意识到，通过深港融合才能为推进医疗卫生体制改革提供更好的参照：“如果大家要看中港医疗合作，模式就是要参照港深医院的模式，大湾区医疗，一定要走这个方向”(周报，2019)。跨境合作各方正是以“两制”为依托，在政策空间中各展所长，并通过交流互动增进了解，彼此认同度和对合作的重视度都得到提升。

(三)资源依赖：跨越“两制”的保证

“港式医疗模式”进入内地医疗卫生体制必然带来争议，专业力量需要依赖地方政府来应对专业知识应用场景转换带来的压力。港式专业化运营承袭英国传统，医院管理者主要考虑质量问题，对运营效率缺乏关注。他们对药品使用、诊疗方案都有定见。香港医疗团队对内地公立医院所负担社会责任和一系列规制要求的理解，需要时间来建立。医院也需要时间来获得病人和社会舆论的接受。适应内地医疗体制，让作为专业权威的医务团队发挥影响力，需要地方政府(尤其是医疗卫生系统)给予肯定、给予足够空间。

同样地，作为推动跨境合作、意在医疗改革的地方政府，也有赖医疗专业团队的运作来确保行动成功。深圳市是改革开放前沿阵地，受到来自中央、省级政府的持续关注，经常被作为改革探索实验田。长期处于“聚光灯”下的地方政府，对合作办医改革探索的成功与否十分注重。深圳市副市长唐杰在“合作举办香港大学深圳医院签约暨医院揭牌仪式”上就表示：

香港大学深圳医院的挂牌成立，不仅是一项造福于民的民心工程，也是深港合作和改革创新的典范，更是我市公立医院改革重要的突破。……希望在市政府和香港大学的共同努力下，香港大学深圳医院将建成国内一流、国际知名的现代化医院，为深港医疗合作开辟新局面，为深圳乃至全国公立医院管理体制改革提供有益经验。(深圳政府在线，2011)

这一定位促使双方保持协商，政府充分尊重专业管理团队自主性，以避免上级问责。深圳市引入香港大学办医，本身就是一次试验性、且具有高度政治宣言意涵的合作行为。港大深圳医院一位院长级管理者就坦诚：“你知道市长找我去怎么谈的吗？……以前人家上任前都是谈港大深圳医院现代化医院管理如何做好，现在赋予你的使命是如何做好党建。包括卫建委的梁司长讲，我们医院的党建工作，将会成为对外合作医院的一个模版来打造”(香港大学深圳医院行政管理人员2访谈，2019)。(11)国家卫计委原副主任、国务院医改办原主任孙志刚也表示：“我们绝不是要办一所传统的医院，而必须找到新的理念，为国家的医改注入新的活力，带动全社会发生系列变化。希望港大深圳医院坚持自己的理念和模式，毫不动摇地为全国医改探索出一条成功之路”(深圳政府在线，2014)。而且，这项实验有国务院港澳办和卫生部的牵线支持，有国务院医改办、卫健委的长期关注，更有来自内地之外的聚焦，不能以失败告终。这意味着深圳市政府要在确保这家医院平稳运行的同时，保持公立医院的属性，保证医院的有效运行。

同时，地方政府也需要借助香港大学深圳医院发挥“鲶鱼效应”，为组织认定的医改方向提供合法性证明。港大以“新人”的身份，给深圳医改带来显著的冲击。“因为新，我们没有包袱。招人的时候，吸引病人来的时候，我们都可以说，嗨，我的改变在这里了，你要来的话，就要适应我的改变”(中国新闻周刊，2016)。专业团队带来的理念也跟地方政府非常契合，“深圳市所希望尝试的改革项目，基本都已经在港大深圳医院实现了”(中国新闻周刊，2016)。

六、结论与讨论

本文基于合作治理理论视角，以香港大学深圳医院的建设和发展历程为例，展示了“一国两制”背景下跨境服务供给过程中以医疗卫生管理团队为代表的专业力量和地方政府的持续互动。研究发现，地方政府、党组织和专业医疗力量所抱持的理念认同，尤其是医疗团队坚持的国家认同，是合作开展的基础。跨境合作各方充分利用“两制”所提供的政治优势，充分发挥所长，频繁互动而互不干扰，并加深对对方的认识。这进一步巩固了合作治理中各方的共生互赖关系，推动跨境合作持续深化。

基于本文研究发现，“一国两制”背景下的跨境医疗合作的持续推进不但得益于多元行动者之间的持续互动，而且受到统一的国家认同和两种制度差异形成的行动空间影响。地方政府、党组织和专业力量之间充分利用“一国两制”的独特优势而形成的治理架构，可为粤港澳大湾区未来的融合建设提供借鉴，也能为更有效推进“一国两制”深入发展带来思考。同时须指出的是，本文聚焦单一案例，是港大深圳医院跨境医疗合作进程的一部分，所勾勒出的跨境治理结构并非稳定不变。同时，研究结论有其独特的“一国两制”制度背景，这种跨境公共服务模式是否可在其他地区推广并成功，仍需新的研究来验证。