皇室与国家财政分开视角下的咸同财政危机

冯 佳

引 言

19世纪中叶的太平天国运动以其持续时间之长、波及范围之广，不仅瓦解了清廷此前中央集权的政治架构，而且通过迫使清廷采取一系列战时应急军费筹措措施，对此后数十年中央与地方间的财政关系产生了深远影响。(1)James T.K. Wu, “The Impact of the Taiping Rebellion upon the Manchu Fiscal System”, Pacific Historical Review, Vol.19,No.3, 1950, p.265.更具体地说，1853年太平军占据南京后，传统解协制度已无力筹得足够的军饷。中央政府不得不改变原本严密的中央财政奏销制度。在筹款和征兵两个方面下放权力给地方：一方面，督抚独立自主地核销新筹款饷，不列销册、不报部的外销制应运而生；另一方面，督抚自筹经费募勇，勇营成为督抚自设自营、独立于经制之外的私军。(2)汪林茂：《清咸、同年间筹饷制度的变化与财权下移》，《杭州大学学报》1991年第2期。战时的制度变革造成了督抚权重、外在于中央的地方独立财政体系的形成。(3)张神根：《清末国家财政、地方财政划分评析》，《史学月刊》1996年第1期。这些战时应急措施战后仍然尾大不掉，成为清廷中央集权体制再也无法弥合的制度裂痕。

清中央集权的财政制度在太平天国运动中遭到了不可逆转的一击，正集中反映在传统中央与地方关系的崩坏。早先，以罗尔纲先生为代表的学者认为，战时开制度先河的厘金的征收、勇营的创设使各省疆吏手握兵权、饷权，地方督抚权重的结果是中央控制能力的式微。(4)罗尔纲: 《中国近代兵为将有的起源》,《困学集》,北京: 中华书局1986 年版; Franz Michael,“Regionalism in Nineteenth- Century China”,Introduction to Stanley Spector,Li Hung-chang and the Huai Army: A Study in Nineteenth-Century Chinese Regionalism,Seattle:University of Washington Press,1964; 魏光奇: 《清代后期中央集权财政体制的瓦解》,《近代史研究》1986 年第1 期; 林乾:《咸丰后督抚职权的膨胀与晚清政治》,《社会科学战线》1989 年第1 期; 何瑜: 《晚清中央集权体制变化原因再析》,《清史研究》1992 年第1 期。近年，以还原制度演变的历史动态过程为着眼点，新的研究试图纠正既往研究中以此消彼长的零和思维理解晚清中央与地方关系的方法。(5)刘增合: 《史学研究中“现代性”认知先入为主的检讨: 以晚清厘金属性为中心》,《近代史研究》2019 年第1 期; 何汉威: 《从清末刚毅、铁良南巡看中央和地方的财政关系》,《中央研究院历史语言研究所集刊》1997 年第68 本第1 分。论者指出，时至清末，不仅中央仍握有督抚仕途的行政能力，而且督抚也远非想象中那样可以为所欲为。相反，一方面，清末中央政府成立清理财政处，虽然对地方财税资源的整合效果参差不齐，但终究体现了中央的权威，也在一定程度上加强了对地方财政资讯的了解。另一方面，督抚面对的是盘根错节、复杂的地方利益关系和贪污舞弊问题，使其在地方上的行政能力大打折扣。(6)何汉威: 《清季中央与各省财政关系的反思》,《中央研究院历史语言研究所集刊》2001 年第72 本第3 分。另有论者反对将晚清权力结构的变化理解为纵向的“下移”。相反，督抚权力的上升实为王朝应对外部危机而采取的横向分权，即“在体制外形成新的制度和权力中心”。(7)王瑞成: 《“权力外移”与晚清权力结构的演变(1855—1875)》,《近代史研究》2012 年第2 期。

因此，中央与地方的关系变动和二者间权力的博弈成为迄今有关太平天国运动以降晚清财政制度研究的主导分析框架。虽然近年来不少学者开始关注太平天国时期作为国家财政有机组成部分的皇室财政状况，然而，却少见在皇室财政与政府财政以及中央与地方这两对关系的互动框架下，对皇室财政在这场空前财政危机中的作用的分析。(8)近年来有关太平天国时期皇室财政的讨论,参见申学锋: 《晚清户部与内务府财政关系探微》,《清史研究》2003 年第3 期; 申学锋: 《转型中的清代财政》,北京: 经济科学出版社2012 年版,第64—81 页; 腾德永: 《清代户部与内务府财政关系探析》,《史学月刊》2014 年第9 期; 腾德永: 《清季两淮盐政的困境对清宫财政的影响》,《盐业史研究》2015 年第2 期; 腾德永: 《咸丰年间内务府捐输述论》,《满族研究》2014 年第1 期; 腾德永: 《清季税关与内务府财政关系探析》,《东北史地》2015 年第3期; 陈勇: 《晚清税关与内务府财政关系管窥》,《暨南学报》2013 年第1 期。

根源于满族早期社会的包衣组织，随着满族君主制的建立，皇属包衣牛录的地位也发生了变化。历经顺治、康熙两朝的制度化改革，内务府逐渐成为一个独立于国家官僚政府之外、不受六部掌控、专事皇家事务管理，且完全由皇帝自主任命官员的皇家私属财政部门。(9)Jonathan D. Spence,Ts’ao Yin and the K’ang-hsi Emperor: Bondservant and Master,New Haven: Yale University Press,1965,p. 32.内库即皇帝的荷包则有着独立的收入来源和支出体系。清代早中期，皇家的私库收入主要包括内务府皇庄及房租收入，人参、皮货的专卖，当铺生息，关税盈余，官员进献、议罚、籍没之财产，岁贡、各国贡物，及来自户部的拨款。(10)赖惠敏: 《乾隆朝内务府的当铺与发商生息(1736—1795)》,《中央研究院近代史研究所集刊》1997 年总第28 期,第138 页; 祁美琴: 《清代内务府》,沈阳: 辽宁民族出版社2009 年版,第105 页。皇室的支出则包括皇室日用，内务府衙门办公费、官员差役人员薪俸，宫殿、苑囿、陵寝、寺庙的修缮，祭祀、筵宴、节庆及出巡，赏赐及抚恤等。(11)Preston Torbert,The Ch’ing Imperial Household Department: A Study of Its Organization and Principal Functions,1662-1796,Cambridge:Harvard University Press,1977,pp. 123-125; 赖惠敏: 《乾隆皇帝的荷包》,北京: 中华书局2016 年版,第16—24 页; 祁美琴:《清代内务府》,第148—163 页。虽然与官僚政府的收入相比，皇室金库的收入在国家财政收入中所占比例不大,但是，内务府的存在为皇室干预国家事务提供了制度上的自主性。(12)Jia Feng,“The Emperor’s Coffer: The Imperial Fiscal Separation between Privy Purse and State Treasury (1644-1911)”,Ph. D. Dissertation,University of California,Los Angeles,2017,pp. 236-243.揆诸清代早中期户部与内务府的款项来往，内库基本能够做到严守皇室经费的额度限制进行开支，而部库与内库的收支平衡实为清廷中央集权式财政平稳运行的标志。(13)本文探讨的是咸同时期中央与地方、户部与内务府两对财政关系的互动,而非限于此一时期户部与内务府钱款的交涉。题为皇室财政与国家财政的分开,一方面意在包含国家财政中纵向的中央与地方关系,另一方面意在将清代内务府与户部分开制度的复杂情况放在马克斯·韦伯“世袭制”(patrimonialism)与“官僚体制”(bureaucracy)这两个对立概念的框架下,分析在清代这两种权力如何悖论地结合在一起,特别是如何理解户部与内务府财政既有明确划界又有逾界的现象。清史研究中有关这两个概念的讨论,参见Philip A. Kuhn,Soulstealers:The Chinese Sorcery Scare of1768,Cambridge: Harvard University Press,1990,p. 188;Philip C. C. Huang,Civil Justice in China: Representation and Practice in the Qing,Stanford: Stanford University Press,1996,p. 230.

然而，太平军兴不仅破坏了中央与地方的财政收支平衡，而且危机还波及到了内务府收支。尤其是1853年厘金的开征所造成的地方与中央争税的局面，更是直接影响到了内务府两大税收支柱的两淮盐税和粤海关税的征收。中央集权制的财税管理体制一旦出现向地方下放权力的缺口，便呈现出地方势力尾大不掉、中央政府收权困难的局面。战时连年亏空的内库税收，在厘金及各种地方杂税、新税的侵蚀下，战争结束后仍然无力恢复到战前水平。长期的财政危机终迫使内务府打破“内府外库各有执掌，不相牵混”的旧制，开始向户部频繁索金。(14)全国图书馆文献缩微复制中心: 《清内务府档案文献汇编》(第1 册),北京: 全国图书馆文献缩微复制中心2004 年版,第253 页。内务府与户部的财政界限一旦被打破，皇室的需索、开销更加走向无度。以太平天国战时清政府中央所面临的空前财政危机为背景，本文将揭示太平天国战争不仅造成了清政府财政危机的空前深化、中央与地方财政平衡被打破，还造成了内务府收支的失衡。一方面，以中央与地方财税平衡为特征的中央集权的财税体制的崩坏加剧了内务府的财政危机。另一方面，在各省关拖欠内务府经费渐成常态的情况下，入不敷出的内务府被迫打破前此两百余年内库、外库分开的家法，皇室开销行为渐而走向无度。因此，失衡的中央与地方财政关系加剧了内务府财政危机的同时，日渐崩坏的内务府与户部之间的财政关系反过来加剧了本已问题重重的中央与地方关系。

战时财政危机与清中央集权式财政体系的崩坏

太平军起事之前，清政府所奉行的是以户部为中枢、通过协饷和奏销制度来掌控省财政的中央集权的财政管理体系。地丁、漕粮等先由厅、州、县征收，在按照特定比例存留地方后，剩余钱粮全部解交藩司。户部统筹各省税收的平衡，以有余补不足。各省定期将财政情况造册上报向中央奏销。(15)何汉威: 《清季中央与各省财政关系的反思》,第601 页; 倪玉平: 《从国家财政到财政国家: 清朝咸同年间的财政与社会》,北京: 科学出版社2017 年版,第14—31 页。中央集权的奏销体制固然使中央掌握了自上而下统筹财政收支的便利，却也不可避免地造成了地方经费的不足，以及税额、税则等的僵化。几乎定额化的岁入使得清政府的财政体制在包括战争和自然灾害的非寻常开支面前显得异常脆弱。(16)像清代这样以固定的收入应对不可预见的支出的制度安排必然导致财政支出额度不能满足中央和地方各项事务经常性用度的需要。何平教授将这种制度上存在支出缺口的财政称作“不完全财政”。何平: 《清代赋税政策研究: 1644- 1840》,北京: 中国社会科学出版社1998 年版,第108—118 页。

尤其是18世纪末叶以来，白莲教起义为代表的内忧和鸦片战争为代表的外患更是使原本便异常脆弱的传统财政体系更加入不敷出。据陈锋教授的估计，清廷用于白莲教之役的军费约为1.5亿两。(17)陈锋: 《清代军费研究》,武汉: 武汉大学出版社2013 年版,第266—275 页。这一数目约为当时户部银库存银的五倍。(18)史志宏: 《清代户部银库收支和库存研究》,北京: 社会科学文献出版社2014 年版,第30 页。第一次鸦片战争的巨额赔款则进一步加剧了清政府的财政困难。除了英军掠夺的财物(折合600万两)，清政府所遭受的财政损失还包括战争中支付的2 500多万两军费，以及南京条约签订后，清政府支付的1 470万两赔款。战争耗费相当于清政府一年财政收入的总和。(19)周育民: 《晚清财政与社会变迁》,上海: 上海人民出版社2000 年版,第81 页。鸦片战争的巨额开销使户部存银数锐减：从1839年的5 519 782两降到了1840年的3 230 067两。1843年，户部存银量进一步降到了359 624两。(20)何烈: 《清咸、同时期的财政》,台北: 台湾编译馆中华丛书编审委员会1981 年版,第50 页。尽管18世纪末、19世纪上半叶内忧外患对清廷传统的中央集权的财政体系造成了很大的冲击。然则，通过传统的田赋加征、压缩开支等自我调节机制，尤其是捐纳和商人报效，传统的财政制度终得以转危为安。(21)陈锋: 《清代军费研究》,第300 页; 周育民: 《晚清财政与社会变迁》,第71—74 页。

太平天国运动的头三个月，由于战事尚局限于广西一隅，清政府对于战局有着乐观的估计。筹集军费基本采取的是户部酌拨、内帑协济和邻省协饷。(22)刘增合: 《太平天国运动初期清廷的军费筹济》,《历史研究》2014 年第2 期,第56—59 页。有关清代协饷制度的来龙去脉,参见: 吴昌稳: 《以公家之财济公家之用: 清代协饷制度的创建》,《学术研究》2013 年第1 期。然而，战事的扩大很快粉碎了清政府短时间内结束战争的打算。战火的蔓延不仅增加了军费开支，而且还减少了可以参与协饷的省份的数量。战争爆发伊始，战火便迅速蔓延至五个县。从广东拨解的十万两，很快消耗殆尽。(23)中国第一历史档案馆编: 《清政府镇压太平天国档案史料》(以下简称《镇压档》)(第1 册),北京: 社会科学文献出版社1992 年版,第43 页。截至战争爆发的第五个月，广西一省的军费开销已经高达99万余两。(24)《镇压档》(第1 册),第134 页。咸丰元年三月二十一日(1851年4月12日)，据时任钦差大臣的李星沅奏报，户部刚解到的80万两军饷仅足三个月之用。(25)《镇压档》(第1 册),第321 页。随后，协饷的范围进一步扩大至四川、两淮和山东这些并不临近的省份。(26)《镇压档》(第1 册),第383、400 页。咸丰元年三月(1851年4月)，军费支绌的情况下，内阁被迫请求咸丰皇帝允拨一百万两内帑银以应急需。(27)《镇压档》(第1 册),第342 页。同年10 月18 日,咸丰帝下令再拨一百万两帑银与广西军营备用。参见: 《镇压档》(第2 册),第467 页。

咸丰二年三月(1852年4月)，随着太平军冲出清军包围，战火蔓延至湖南，在日益增加的协饷负担下，不仅临近广西的省份财源日渐枯竭，而且越来越多新加入协饷的省份呈现出库款支绌的窘况。(28)《镇压档》(第2 册),第31、88 页。截至咸丰元年八月(1851年9—10月)，拨解至广西的军饷已高达4 147 000两，而其所剩军费1298210两仅足四到五个月的开销。1851年底，太平军继续北上至湖北，战火已呈现在长江流域蔓延之势。受战争波及的省份数量越来越多，逐渐出现了防堵省份随意截留军饷，省份之间互争军饷的局面。(29)《镇压档》(第3 册),第320 页。

1852年底，随着太平军攻占武昌，中央政府的筹款局面进一步恶化。(30)《镇压档》(第4 册),第242 页。首先，太平军占据了长江中游战略要地，迫使协饷不得不绕路而行。其次，受战乱波及，“商贩稀少，经征亏短”，战时商路受阻，关税收入锐减。(31)《镇压档》(第4 册),第420 页。1853年初，战火进一步蔓延至安徽，不仅对南京直接构成了威胁，而且太平军对财税最丰的长江下游地区的占领还极大地削弱了中央政府筹集军费的效能。(32)《镇压档》(第5 册),第105—106 页。战争的快速蔓延很快穷尽了中央政府传统的筹集军费手段。人心惶惶之际，面对官方的“劝捐劝贷”，富贾持观望态度。而预征加征地丁钱粮则杯水车薪，远不能填补巨大的军需亏空。(33)《镇压档》(第5 册),第198 页。当战争进行到第三年，以户部酌拨、邻省协饷为特征的传统军费筹措方法已经入不敷出、陷入困境了。(34)有关将咸丰三年作为清廷军费筹措方式转折点的讨论,参见刘增合: 《咸丰朝中后期联省合筹军饷研究》,《近代史研究》2014年第4 期。

战争强度之大、持续时间之长为战争之初的清中央政府所始料未及。传统“以公家之财济公家之用”的协饷手段已无力应对战时巨额的军费需求。财政困局之中的清政府不得不采取应急筹款手段。空前财政危机的压力下，清政府被迫尝试任何可能的筹款手段。咸丰三年二月(1853年3月)，为速筹军费，礼部尚书徐泽醇上书奏请令赁房之商输一月之租，以裕军需。(35)《镇压档》(第5 册),第155 页。有开垦荒地以补军粮之议。(36)《镇压档》(第6 册),第350 页。同月，为推广捐例，清政府甚至不惜接受银两和铜钱混合支付。同年四月，又有变卖广储司银库所存金钟以充军饷之议。(37)故宫博物院明清档案部编: 《清代档案史料丛编》(第一辑),北京: 中华书局1978 年版,第5 页。五月，条件进一步放宽至以米粮支付。(38)《镇压档》(第7 册),第134 页。七月，朝廷甚至派京官到地方推广捐纳。(39)《镇压档》(第9 册),第55 页。战时朝廷命运难测，以往输纳踊跃的商人也持观望态度。在开源效果不理想的情况下，朝廷又被迫采取节流的措施。比如，削减官员的薪酬。(40)《镇压档》(第8 册),第358 页。尽管这一举措不得民心，清政府还是被迫在此基础上又要求官员“摊赔”军费缺口。(41)《镇压档》(第9 册),第407 页; 《镇压档》(第7 册),第363 页。

在传统范畴内筹集军费的努力还包括大行捐输。早在1851年，清政府便颁发《筹饷事例条款》，按照1826年条例九折收捐。1853年，清政府再度将定例银数核减二成，即以八折收捐。同年，为鼓励商民“劝捐助饷”，清政府规定凡捐纳达到特定数额者，分别等差，可享受盐运使衔、副将衔等，以及举人头衔、更多学额等。(42)彭泽益: 《十九世纪后半期的中国财政与经济》,北京: 中国人民大学出版社2010 年版,第110—111 页。

战事还在蔓延，而且战事的蔓延远超过清政府筹款的速度。在筹款手段已渐渐穷尽的情况下，清政府不得不诉诸通货膨胀。咸丰三年三月(1853年4月)，清政府铸发大钱。六月，军费开支已陡然增至2963万两。清政府又不得不发行银票以替代银两。劣币大量涌入市场更加剧了商民的恐慌。没有足量银、铜贵金属作为依托且造币成本过于低廉的大钱和银票甫投入市场，购买力便迅打折扣。许多商户拒收新币，商品交易的正常秩序遭到了冲击。(43)周育民: 《晚清财政与社会变迁》,第169—203 页。1854年，为了进一步降低铸币的成本，咸丰帝又下令铸造铁钱。此后，京局又铸造铅钱。(44)杨端六: 《清代货币金融史稿》,北京: 生活·读书·新知三联书店1962 年版,第101—102 页。通货膨胀条件下的新币是如此的不得民心，以至于时任户部侍郎的王茂荫所指出的那样：“官能定钱之值，而不能限物之值。”(45)杨端六: 《清代货币金融史稿》,第96 页。

在用尽全部的常规和非常规筹款手段后，清政府不得不将兵权和饷权下放地方。自募勇营、就地筹饷接踵而至，手握兵权、饷权的地方督抚遂开近代“兵为将有”之先河。1853年随着战况的恶化，清中央政府已经开始尝试变通旧有筹饷规制，为此后不需报部、准许地方督抚“就地筹饷”之先声。(46)刘增合: 《太平天国运动初期清廷的军费筹济》,第67 页。而代八旗、绿营等经制部队而起的勇营的招募，则进一步加速了各省藩司自筹兵饷的常规化。(47)汪林茂: 《清咸、同年间筹饷制度的变化与财权下移》,第114 页。勇营之异于八旗、绿营在于其兵士由将帅自招、其兵士的粮饷来自将帅，而不由朝廷。(48)罗尔纲: 《困学集》,第445—446 页。勇营招募之经费既在经制饷源之外，故不列销册的外销制应运而生。中央既无从掌握勇营的数量，也无从知晓地方军费之实情。(49)陈锋: 《清代财政政策与货币政策研究》,武汉: 武汉大学出版社2013 年版,第497 页。

从7月份中山大学学生会充满“官僚气”的干部任命公告、上个月中国民用航空飞行学院森严的“学姐等级制度”再到现在的社团干事被教育、被要求发“节日祝福”，高校“官僚气”令人震惊。10月6日，北大清华等四十一所高校学生会联合发起“学生干部自律公约”，表示坚决反对“官本位”思想。“学生干部自律公约”的发布将起到什么效果？学生“官僚气”如何从制度上根治?

随之而来的是厘金的征收。自1853年扬州江北大营率先“设卡抽厘”以来，厘金的征收迅速得到了朝廷的认可，并快速推广到了各地。厘金的成功在于一方面，其以“劝捐”为掩护、不以商税为标榜，且征缴额度“微乎其微”，减少了商人的抵触情绪。(50)彭泽益: 《十九世纪后半期的中国财政与经济》,第117 页; 刘增合: 《史学研究中“现代性”认知先入为主的检讨: 以晚清厘金属性为中心》。另一方面，厘金的征收具有“就近随收随解”的灵活性，独立于国家财政系统之外。在提高了地方筹集军费效率的同时，却也由于其“外销”的性质而成为日后督抚权重的重要经济基础。(51)何瑜: 《晚清中央集权体制变化原因再析》,《清史研究》1992 年第1 期,第69 页。厘金的征收本是战时的军费筹措应急措施。战后，中央兴裁厘之议。然而，厘金已俨然与督抚的政治生命息息相关，中央的裁厘之议不得不搁浅。(52)周育民: 《晚清财政与社会变迁》,第259 页。

自诞生之日起，厘金不仅施行的区域不断扩大，而且种类日渐繁多，成为晚清地方财政较国家财政比例不断增大的重要原因。以课税之地为标准，厘金由最初的通过地和销售地厘金发展到了出产地、通过地、销售地厘金三种。厘金的税率也不断攀升：从最初的百分之一，径直增长到了光绪时的百分之五。课厘的货物范围也越来越广。时人以“百货”厘称之，实不为过。各省课厘的货物多至数百成千种，可谓包罗生活消费的方方面面。(53)罗玉东: 《中国厘金史》,郑州: 河南人民出版社2017 年版,第55—68 页。由于厘金自始至终不入户部奏销，中央政府对厘金的征收实情一向所知有限。(54)何汉威: 《清季中央与各省财政关系的反思》,第617 页。地方厘金的征收不仅使中央政府错失了这一庞大的税收来源，而且一些种类的厘金还与中央政府的税课相重叠，极大地影响了正课的征收，造成了地方与中央争税的局面。

简而言之，太平天国运动以其规模之大、延续时间之长终迫使清廷在战争爆发后的第三年用尽了包括户部酌拨、各省协饷在内的常规军费筹措手段和包括捐输、货币贬值在内的非常规手段。在战事仍在不断扩张的情况下，清廷不得不下放财权、兵权于地方，进而打破了中央与地方在传统中央集权式统治格局下的财政平衡。下一部分将讨论与中央、地方关系平行发展的另一对关系，即内务府与户部的财政关系：太平天国战争不仅破坏了旧有的中央与地方关系，而且从根本上扰乱了皇室财政与国家财政分开的传统制度安排。

危机中的皇室金库

在国库正为筹集军饷、钱粮运转不良时，皇室金库也陷入了危机。1851年，在两度以内帑银拨发军需后，内帑银两已消耗殆尽。存银量不足的内库不得不开源与节流并举。咸丰二年十月(1852年11月)，为节省开销，内务府奉命裁撤、归并其所属部门，核减饭食等经费，暂停兴修工程。经过这番裁减，节省银两已逾数万。内务府同时推出了新的开源举措，包括变卖广储司六库什物、放宽内务府捐例的条件和范围、不计原定价值招商任买内务府所管抄产各项住房。(55)《清代档案史料丛编》(第一辑),第2—3 页。咸丰三年四月(1853年5月)，本着“酌筹闲款，以济军需”的原则，内务府奉令熔化广储司银库闲置的大金钟三口。三口金钟终熔成五两、十两、二两、三两重金条共计8 503块，计重27 030两。(56)《清代档案史料丛编》(第一辑),第5,26—27 页。同年五月，由于铸钱所需铜短缺，户部又请示将内廷积存铜器发交钱局，以资鼓铸。(57)《清代档案史料丛编》(第一辑),第7 页。八月，当户部奏请内务府拨银三四十万两以济九月各项支出急需时，其时的内务府早已陷入了各项公用之需勉强维持，额外“无可拨之款”的境地。(58)中国第一历史档案馆藏: 内务府奏案,05-0772-009,“咸丰三年八月二十六日”(1853 年9 月28 日)。截至1853年底，内务府不仅不再能贴补户部，而且内库也开始出现赤字。九月，金库的短缺迫使内务府不得不暂停发放官员的红白赏银及三旗兵丁红事赏银。(59)《清代档案史料丛编》(第一辑),第20 页。十二月，已经库款短绌、不敷支放的内务府不得不恳求户部拨给银钞十万两、大钱二万串，以搭放银钞、大钱的方式发放薪饷。(60)内务府奏案,05-0773-063,“奏为请饬交户部拨给银钞大钱以备各项领用事”。

然而，内务府可以节流，却难以做到开源。战时商路不通、战乱对经济打击尤巨，造成关税收入锐减。内务府战时的财政危机很大程度上是由于作为内库收入之大宗的粤海关税的持续拖欠。咸丰四年二月(1854年3月)，据内务府奏报，粤海关每年应解交广储司库银30万两。然而，自道光三十年太平军兴以来，该款项“历经户部奏拨河工，并拨济军需，尚无批解”。这很大程度上造成了内务府库款支绌、无款接济的局面。(61)《清代档案史料丛编》(第一辑),第27 页。尽管咸丰三年十一月(1853年12月)议定自1854年起，“分为四季，每季满后先行批解银七万五千两”至内库。然而，咸丰四年截至当年八月(1854年9月)，仅解到首季银七万五千两。此后，粤海关拖欠1854年后三季度及1855年全年四季度的广储司公用银，两年间拖欠竟达52.5万两。由于粤海关拨解款项为内廷差务要款，故此款项的拖欠使内务府很快陷入了“实难维持”的财政困境。(62)《清代档案史料丛编》(第一辑),第51—52 页。

内务府战时的财政困难，在皇家磁贡、丝贡的被迫缓办、终办中可见一斑。咸丰四年五月(1854年6月)，由于太平军的占领，九江附近商贾船只稀少，已久未开征关税。咸丰帝不得不批准九江关暂缓办理磁贡。(63)《清代档案史料丛编》(第一辑),第29 页。内府另一项深受战争影响的供应是皇家丝绸的采办。历年用藩库地丁银、盐款津贴办理内府缎绸的杭州织造衙门，咸丰四年五月(1854年6月)奏称因太平军“窜入江宁省城”、“军费浩繁”，藩库地丁银支绌，恳请暂缓办理当年内外库大运缎绸。(64)《清代档案史料丛编》(第一辑),第32—33 页。苏州织造衙门办理大运绸缎向来倚靠苏州藩库提银六万四千五百两，偶遇款项不敷，则提拨浒墅关征收税银若干。不想，咸丰六年五月(1856年6月)，浒墅关又因战乱，关税不及从前。藩库、税关进项本已大打折扣，此时又均承担了凑拨军饷的重负。咸丰帝最终不得不挪东补西，下令提支当年的浒墅关关税办理绸缎，以为变通。(65)《清代档案史料丛编》(第一辑),第53 页。

深受战争困扰的内府收入还包括参斤变价银。从前，内务府掌控的各省关厂21处，每年应交参斤变价银12万至13万余两，主要用于库储经费。尽管先前各处时有拖欠，但终归有解到之款。截至咸丰五年，参斤早已停采。然而，内务府仍希图参斤以变价银为名筹得一些经费。参照粤海关每年摊还参斤银一万二千两，内务府的打算是：如果21处关厂均照粤海关例，那么仅此项内务府每年便能进款16万两。(66)《清代档案史料丛编》(第一辑), 第40—41 页。然而，事与愿违。截至1858年底，如数摊缴参价的只有四川夔关、福建闽海关、山东临清关、江苏淮安关，苏州浒墅关、直隶天津关。“其余各处，或因地未收复，或因接济兵饷，自奉旨迄今，一概均未交纳”。(67)《清代档案史料丛编》(第一辑), 第68—69 页。

自咸丰三年财政危机浮出水面，内府也曾多方筹措钱款。均未果后，内府的财政手段仅剩向户部借款一途。咸丰五年十月(1855年11月)，内务府奏请户部拨给银钞十万两，以备搭放。 咸丰六年八月(1856年9月)，又奏请户部再拨银票十万两，以备搭放。(68)内务府奏案, 05-0784-033, “咸丰五年十月十八日”(1855 年11 月27 日)。咸丰六年八月(1856年9月),又奏请户部再拨银票十万两,以备搭放。(69)内务府奏案, 05-0787-059, “咸丰六年八月二十二日”(1856 年9 月20 日)。此后，类似请求户部拨给银钞、银票的奏案接连不断，且频次越来越高。(70)类此的奏案, 参见: 内务府奏案, 05-0789-005, “咸丰七年正月十二日”(1857 年2 月6 日); 05-0792-009, “咸丰七年九月十八日”(1857 年11 月4 日); 05-0792-058, “咸丰七年十月二十九日”(1857 年12 月14 日); 05-0795-055, “咸丰八年四月十九日”(1858 年5 月30 日); 05-0797- (013-014), “咸丰八年七月二十三日”(1858 年8 月31 日); 05- 0789- 076,“咸丰八年十二月十一日”(1859 年1 月14 日)。可见，咸丰三年以来，劣币充斥市场、通货膨胀以来，不仅是部院官员、经制部队军饷，内务府属员的薪酬也开始以新币，即银票、银钞、大钱等，搭配银两发放，以解银两之不足。(71)有关内务府搭放大钱以支付应放款项, 参见: 内务府奏案, 05-0773-063, “咸丰三年十二月十三日”(1854 年1 月11 日)。

咸丰八年七月(1858年8月)，一份内务府呈交给咸丰帝的奏折极好地总结了太平军兴以来内府财政危机的详情：“窃臣衙门发放各项钱粮，自咸丰三、四年以来，屡次核减，有满发实银者，有银钱各半、银放八折、钱以三吊四吊者，有半银半票、半钱半钞者，通共一年发项，较之道光年间及咸丰初年几少一半。无如费用过繁，虽减之又减，通计一年银钱发项仍在四十余万两之多。”接着这份奏折讲述了有关太平军兴之前内务府的财政状况。“溯查道光年间及咸丰初年，臣衙门进款每年原恃有两淮帑利银四、五十万两为大宗，次则粤海关三、四十万两，又次则天津等处零星小数共三、二十万两，三【宗】共约收银百余万两。每年除发项外，约余银二、三十万两不等，另款封存，或径拨往户部，或由户部奏拨外省应用。”自道光十八年至咸丰元年四月，内务府库存“共拨往户部及河工、军营等处银积有八百万两之多。(75)本段及以下三段均出自: 内务府奏销档, 678-041, “奏为内廷急需银钱饬户部先行借拨事折”, 咸丰八年七月二十三日。

然而，太平天国战争起后尤其是咸丰三年以降，内务府的财政状况急转直下。“迨至咸丰三年，扬州、江宁相继失守，两淮一款即截然而止。嗣筹兵饷，复有动拨粤海关之议。”按照咸丰三年十月的奏议，嗣后粤海关分四季解京，每季七万五千两，一年共解银三十万两。从咸丰四年到八年，共从粤海关解到银十八万两，通计不足三季。尤其是咸丰六年以后，竟分文未解。内务府的财政困境诚如其所言：“是臣衙门进款既少两淮之四、五十万两，又少粤海关之三十万两，现在仅有天津等处零星进款。而此数款内，又以天津为大宗。”从各处解到的款项不仅短少、亏欠甚巨，而且解到的钱款又“搭钞搭钱”，名为十七、八万，实不过银四、五万两。即便其它零星收入，也并不理想：“又本年浙江应交六、七两年茶果银，已据该抚来文截留兵饷银五万余两。又山海关银两，上年户部业已奏留买米。至本年冬底，天津应解之四、五万两是否准能解到，当此时势，竟难预料。”至于1858年当年，自春至冬，一年进项不足十余万两。

内务府时下的财政状况已经捉襟见肘，而未来的收入前景也不容乐观，这迫使内务府不得不早做筹划。“查近年解交款数，虽已寥寥，实从无似此大相悬殊者。”据奏，内务府“自五年秋间迄今，因内用不支，或奏请由户部拨解，或奏请由内讨领，已非一次。现在支绌情形更为紧迫，若不及早通盘筹画，嗣后势必至不时为之陈请”。内务府进项既少，根本不足以应付其日常开支。“即如本年四月间，奏请支借户部银五万两，至今未及四月，现在积欠各处以银核计，又至二十五、六万两之多。瞬届中秋，毫无措手，计数月后又至年底，如此递推，迄无终止。”

百般无奈之下，内务府恳请再向户部借款，以救眼下之急需。据内务府奏报，自道光十八年至咸丰元年，内务府曾多次拨款给户部，累计达八百万两之多。而如今，内务府“外解之项日少一日，以致内用要款不敷。”眼下，户部的拨款成了内库唯一可以倚赖的款项来源：“此次惟有请旨，再向户部银库先行拨借银十万两，即日设法凑拨，以济中秋节前急用。……饬下户部通盘筹画，无论何项，设法腾挪，每年拨给臣衙门原库平银三十万两，即至本年冬季起，分四季拨给，年清年款。一俟军务告竣，臣衙门解款到京，如有封存，即应仍照道光年间成案，拨解户部。”

尽管战时内务府向户部的拨款请求名为“借”，寄希望于“军务告竣”之时再与拨还，然而，现实的情况则是：战后内务府的财政困难依然未有改观。同治四年四月(1865年5月)，据内务府奏称，粤海关每年应交内库公用银三十万两，除补解同治元年的三万两之外，“其余银两迄今并无解到之款”。而战火甫熄，内务府的财政状况竟还不及战时。内库存银仅二百余两。端午在即，内务府不得不再向户部筹借库平银二十万两以解急需。(76)内务府奏案, 05-0829-044, “同治四年四月十五日”(1865 年5 月9 日)。仅四个月后，内务府再次奏报因各处应解款项均未解到，“积欠甚巨”。“粤海关监督仅解到本年春季一季银七万五千两。……不但借拨银两未能归还，即应发各项积欠愈多，目下更形支绌。”而中秋在即，不仅内务府库内“存银无几”，而且即便长芦拨款解到，仍入不敷出。内务府不得已又奏请筹借户部库平银十万两，以济急需。(77)内务府奏案, 05-0831-017, “同治四年八月初三日”(1865 年9 月22 日)。

战时的皇室财政危机在1853年浮出水面后，随着战事的蔓延而迅速恶化。危机之根源固然在于战争，然而更直接的原因则是内务府财政收入一直以来所严重依赖的两淮盐税和粤海关税战时久久未能兑现。粤海关和两淮之拖欠内府经费战时已有之。比如，咸丰五年四月(1855年5月)，内府便奏曰：“前于正月，臣衙门奏请两淮、粤海等处欠支银两，一时催解不及。(78)《清代档案史料丛编》(第一辑), 第38 页。咸丰九年十一月(1859年12月)，内务府特别向咸丰皇帝指出了两淮欠费之严重：“近自咸丰三年，该处丝毫未解。”咸丰五年，两江总督推说两淮盐课均已奉拨兵饷。“所欠内务府利息、参价两项，统俟江路肃清，开办新纲，再行通盘筹办。(79)《清代档案史料丛编》(第一辑), 第73 页。

太平天国运动平息后，内务府向户部借款还在继续，甚至有更为频繁的趋势。每当新年、端午、中秋和年终，内务府这样的索款奏折均延续到了战争结束之后。(80)战后每逢年节内务府向户部索借款项的奏折, 参见: 内务府奏案, 05- 0834- 007, “同治五年四月二十日”(1866 年5 月14日); 05-0835-068, “同治五年八月二十五日”(1866 年10 月3 日); 05- 0839- 024, “同治六年四月二十五日”(1867 年5月28 日); 05-0840-030, “同治六年七月二十八日”(1867 年8 月27 日); 05- 0845- 001, “同治七年八月一日”(1868 年9月16 日); 05-0846-084, “同治七年十二月十四日”(1869 年1 月26 日); 05-0849-032, “同治八年四月二十日”(1869 年5 月30 日); 05-0852-019, “同治八年十二月十日”(1870 年1 月11 日); 05-0854- 008, “同治九年四月十日”(1870 年5月10 日); 05-0854-077, “同治九年七月二十八日”(1870 年8 月24 日); 05- 0856- 083, “同治九年十二月二十日”(1871年2 月9 日); 05-0862-021, “同治十一年四月十八日”(1872 年5 月24 日); 05- 0863- 064, “同治十一年八月十四日”(1872 年9 月16 日); 05-0866-040, “同治十一年十二月十日”(1873 年1 月8 日); 05-0869-056, “同治十二年四月”; 05-0871-022, “同治十二年七月二十三日”(1873 年9 月14 日)。内务府向户部额外的索款还见于同治帝大婚的筹备、皇家陵墓的开销等。(81)内务府奏案, 05-0849-075, “同治八年五月二十九日”(1869 年7 月8 日); 05- 0853- 003, “同治九年正月初三日”(1870年2 月2 日)。战后，鉴于前此各省关拖欠内务府费用严重和内务府需用款项激增的双重原因，户部逐渐确立了筹拨内务府银两的制度，旨在以增加固定经费的方式一方面明确各省关解交内务府经费的义务，另一方面限制内务府的无度开支。(82)腾德永: 《清季户部筹拨内务府经费制度的形成与确立》, 《东北史地》2016 年第4 期。然而，不仅作为内务府旧有经费的两大支柱粤海关和两淮盐税时有拖欠，而且户部指拨的各省关欠解也成了常态。同治六年七月(1867年8月)，据内府奏报，各省、各关应交内府款项均有拖欠。各关应交的添拨盐课三十万两，仅到位七万余两。(83)内务府奏案, 05-0840-030, “同治六年七月二十八日”(1867 年8 月27 日)。同治七年八月(1868年9月)，解交者依旧寥寥。“加以各省应进物料，并行取之款，均经请缓请停，以致所需一切各项什物及日用之需多系办买钱粮，较前显系加增。”解到之款的减少，加之开支的陡增，都加剧了内府“所收不敷所出”的困境。(84)内务府奏案, 05-0845-001, “同治七年八月初一日”(1868 年9 月16 日)。

战后，各省关拖欠内务府经费的情况屡见不鲜，从根本上说是由于太平天国战争削弱了中央对地方财政的控制力。户部指拨之后，各省关仍然频繁拖欠内务府经费即为一有力证据。战后，作为战时应急财政手段的厘金征收依然尾大不掉，加之帝国主义的赔款要求，户部税收自顾不暇，这种情况下，自然更难保证内务府的经费充裕。

首先，厘金的引入很大程度上侵蚀了中央政府旧有的关税和盐税正课。盐厘完全是太平战争的产物。正如《清史稿·食货志》所云：“道光以前，惟有盐课。及咸丰军兴，复创盐厘。”最早抽收盐厘的便是两淮。盐厘的开征，在为督抚地方收入做出贡献的同时，却极大程度上侵蚀了中央政府盐课的收入。盐厘在各地名目繁多。有食盐运销之前按引征收的引厘；有食盐运销过程中所抽收的关卡厘；有盐商一次性包税所缴纳的包厘；有厘、课合一、实则以厘代课的正课厘；甚至有对无引私盐抽收的私盐厘。(85)陈锋: 《清代盐政与盐税》, 武汉: 武汉大学出版社2013 年版, 第199—208 页。自战争开始，两淮盐课始终不及乾隆末年鼎盛时期的十分之一。(86)刘隽: 《道光朝两淮废引改票始末》, 陶孟和、汤象龙主编: 《中国近代经济史研究集刊》1932 年第1 卷第1 号。另外，自太平军占领长江流域，淮盐便遭遇了运输受阻、盐商逃亡的危机。历来作为清廷经入之大宗的两淮盐课，一落千丈。即便经过了咸丰七年的设局征课，年征银仅一二十万两，与战前的岁入六百余万两，相距甚远。(87)陈锋: 《清代盐政与盐税》, 第155—157 页。正如湘军的创始人曾国藩在同治三年所言，淮南盐课“较全盛时尚不及十分之一”，一方面是因为“邻盐之侵灌太久”，另一方面则是“厘卡之设立太多”。(88)《曾国藩全集》卷7, 长沙: 岳麓书社2011 年版, 第1—3 页。此外，盐厘的外销性质使中央难以知晓厘金征收的具体数额。诚如光绪二十三年户部所言：“各省厘局中饱，弊在承办之员不肯和盘托出。各省例不应支而非得已者，辄于厘税收款提留济用，所谓外销者也。(89)《清史稿》, 北京: 中华书局2019 年版, 第3698 页。自从厘金作为战时应急筹款手段问世，厘金征收的范围不断扩大，在越来越多的领域形成了与中央政府争税的局面。由于盐厘对各省财政的贡献，地方督抚往往重盐厘而轻盐课。(90)吴廷燮: 《清财政考略》, 铅印本, 1914 年版, 第15 页。1864年，经两江总督曾国藩整顿后，当年淮北盐课银371 524.482两，盐厘钱9 450 391.446串。以当时制钱两串合一两计算，则盐厘银有4 725 195.723两。“平均每纲收盐厘银429 563.248两，而盐课银则每年平均为371 524.482两。盐厘收入多于正课。”(91)刘隽: 《咸丰以后两淮之票法》, 陶孟和、汤象龙编: 《中国近代经济史研究集刊》第2 卷第1 期, 第155 页。

19世纪中后叶，清中央政府财政收入所面临的另一个挑战是外债和赔款。自1842年南京条约的签署，粤海关便失去了作为与外国通商的唯一海关的地位。自1757年以来，广州一直是清帝国与外国贸易的唯一口岸。1685年前后，内务府包衣开始进入税务行政领域。自1751年开始，粤海关监督一职便由内务府包衣垄断。(92)陈国栋: 《清代前期粤海关的利益分配(1684—1842)——粤海关监督的角色与功能》, 《食货月刊》1982 年第12 卷第1 期, 第20 页。由于与内务府的密切联系，粤海关承担了诸多为皇室金库敛财的职责。1755年，又规定所有与洋船的交易限定由“行商”经营。(93)马士著, 张汇文等译: 《中华帝国对外关系史》第1 卷· 1834-1860 年冲突时期, 上海: 上海书店出版社2000 年版, 第75 页。粤海关监督与保商制度一道构成了清代的广州垄断对外贸易。而这种垄断确保了皇室从对外贸易中获利。而鸦片战争后一系列条约的签订则打破了粤海关和行商在对外贸易中的垄断。南京条约中规定，进出口货物均采纳值百抽五的税则。仅以棉花的进口为例。南京条约后，每担棉花的税率是0.4两，而旧税实征额则是1.74两。(94)马士: 《中华帝国对外关系史》(第1 卷), 第347—348 页。另一项挑战了粤海关垄断地位的重要改变是终止广州在贸易上的垄断，并且增辟进口地点作为对外贸易的市场。旧的行商垄断自此不仅在广州销声匿迹了，而且“嗣后凡有英商等赴各该口贸易者勿论与何商交易，均听其便”。(95)马士: 《中华帝国对外关系史》(第1 卷), 第341 页。伴随着垄断地位的丧失，条约时代开启后，粤海关的税收，尤其是解送到内务府的部分，自然难比往昔了。

一方面是鸦片战争后对外贸易垄断地位的丧失，另一方面则是太平军兴后厘金在对内和对外贸易方面的全面扩张。地方督抚视厘金为其地方势力的重要经济基础。战后，中央几度试图整顿厘务，皆无果而终。各地广设局卡，百计搜刮。1889年，光绪上谕中言道：“从前各省办理军务，创立支应、采办、转运等局，本属一时权益，不能视为常例。迨军事敉平，又以善后为名，凡事之应隶藩司者，分设各局，名目众多；盐务则督销分设，局卡林立，大率以候补道员为总办，而会计、随办人员，其数不可胜数。所有专管之藩、运两司，转以循例画诺了事。”(96)《东华续录》光绪朝220 卷, 光绪96, 清宣统元年上海集成图书公司本, 第2526 页。由于缺少中央奏销体系的监管，清朝统治的最后几十年间，各种加征、杂税肆虐，进一步加剧了地方与中央争税的局面。(97)汤象龙: 《中国近代财政经济史论文选》, 成都: 西南财经大学出版社1987 年版, 第180—184 页。国内关税在国家岁入中所占比例从乾隆中期的9.4%下降到了1891年的2.9%。以中国之大、内地商务之盛，而常关税如是之微，其与厘金的开征实有着密切的联系。(98)周志初: 《晚清财政经济研究》, 第172—173 页。

随着19世纪中期作为历来内库收入两大宗的两淮盐税和粤海关税的锐减，内库自是便入不敷出。下一部分将以皇室与国家财政关系为窗口，探讨太平天国战争后中央与地方关系的变化如何影响了内务府与户部的财政关系，以及变化了的内务府与户部的财政关系又如何反过来对中央与地方的关系施加了影响。

皇室开支走向无度和皇室与国家财政分开的打破

尽管从前户部与内务府偶有钱款往来，然而像太平天国战时那样内务府向户部的频繁索金则为清廷前此两百余年所未见，一举打破了清初所谓户部“所掌者军国之需，内务府所掌者内廷之需”的皇室与国家财政分开的制度安排。(99)转引自申学锋: 《晚清户部与内务府财政关系探微》, 《清史研究》2003 年第3 期, 第44 页。而皇室与国家财政分开的制度限制一旦被打破，皇室开销进而走向无度。自1857年危机中内务府首次向户部提出借款请求后, 这样的借款要求便以更高的频次出现。1866 年, 内务府请求户部将每年的皇室经费增加30 万两。1868 年, 内务府要求年度皇室经费再增加60 万两。(100)松井義雄: 《清朝経費の研究》, 南満州鉄道株式会社経済調査会1935 年版, 第80 页。1867年，户部银库进银数为12348311两。仅内务府借银数一项，便约合当年户部银库进银数的9.7%。(101)史志宏: 《清代户部银库收支和库存研究》, 第38 页。

表1 1857—1872年间内务府向户部的索款(102)《清内务府档案文献汇编》(第1 册),全国图书馆文献缩微复制中心2004 年版,第241—242 页。

内务府打破常规的无度索款使户部甚为为难。1869年，在内务府连续第三个年头向户部索要一百万两之后，户部不得不上书同治帝，阐明内廷无度索款已造成了户部的财政困难：“上年直隶军饷、新疆军饷并荣工经费，综计由部拨发者共银二百八十余万两。内务府先后奏借共银一百四十万两，以致银库实存各款现仅四百六十余万两。除四成洋税另款存储四百一十七万两及祖宝样银不计外，其京饷、地丁等款仅四十余万两。每月例放各旗营并神机营兵饷以及正杂各款，总在九十余万有奇。以现时存款数目计之，仅足敷五个月之用。其密云、热河等处俸饷，尚不在内。而各省应解京饷、地丁、漕折、盐课、关税、厘金各项下，除本省留用及各处常年兵饷外，又有左宗棠西征军饷一项，为数甚巨，每年须九百余万两之多。此外，新疆及云贵等处协饷尚多，已拨未解之款、各省协拨抵留之款，日见其增，即部库应收之款日形其减。”户部财政状况已然不容乐观，而内务府筹办大婚所需的巨额开销更加重了户部的负担，因为内务府当年咨取的二十六万余两“均系扣留应解京饷，即与部拨无异”。(103)《清内务府档案文献汇编》(第1 册), 第404—405 页。

然而，皇室与国家财政分开的制度缺口一旦被打破、没有了财政分开的约束，皇室的开支持续走高。同治九年十一月(1870年12月)，在财政极端困难的情况下，迫于压力，户部再次向内务府添拨六十万两，一次二十万两，其余四十万两，以元宝和中锭搭放的形式分两次拨给。(104)《清内务府档案文献汇编》(第1 册), 第411 页。1872年，以筹办大婚为名，在内务府的需索下，户部先后拨给内库450万两，另有182万两拨至苏州织造，110万两拨往杭州织造。而此时的户部早已危机缠身。完纳内务府的需索后，户部仅剩下四成洋税200万两和101万两余银。(105)《清内务府档案文献汇编》(第1 册), 第435—440 页。最终，同治帝的大婚共耗银1200余万两，而当年户部银库的进项只有9 807 810两。(106)《清内务府档案文献汇编》(第1 册), 第453 页; 史志宏: 《清代户部银库收支和库存统计》, 福州: 福建人民出版社2008 年版, 第239 页。

1870年到1872年间，大婚成为内务府向户部借款时援引的主要缘由。然而，同治年间，内务府向户部的索金还远不止这些。更多零星的需索请求则是以非正式、随机的形式。以表2揭示的是1873年一年中内务府向户部索款的记录：

表2 同治十二年 内务府向户部的索款记录(107)内务府奏销档,749-079,“奏为库款不敷支发请由户部借拨接济事折”;750- 096,“奏为库款支绌请由户部拨借银两事”;751-015, “奏为养心殿等处工程请由户部筹拨银两事折”;751-176,“奏为库储不敷请由户部拨借银两事折”。

表3 道光、同治年内库进款对比(108)内务府奏销档,748 -071,“奏为进款用款不敷请饬户部会议事折”。

然而，从内务府的角度来看，户部的申诉却忽略了数十年间内库收入的持续减少。表3揭示了从道光末年到同治末年，内库收入的变化。

1872年，内府的各衙门年例开销已达88万7千两。常例之外，例如办买赏项绣缎物料银、恩赏各员及办理外国饭食等差务银、奉宸苑营造司等工程银、造办处领款，共计994 100余两。开支远远超过进项。(109)内务府奏销档, 748 -071, “同治十二年二月二十三日”(1873 年3 月21 日)。

1874年，内务府向户部索要款项变得更加频繁。同治十三年五月(1874年6月)，户部辩驳道：除了此前核准的户部拨给内务府年度60万两经费和每年三节共计30万两银外，“自上年九月起至本年三月止，叠准内务府咨领由总管太监口传交进银或三万两，或四万两，或五万两，共咨领银二十五万两”。尽管太监从户部口传领银不在额定内务府经费范围内，户部还是“照数给发”。然而，户部仍重申内府、部院之财政界限：“请饬内务府于该衙门本分进款，力求整顿，于臣部每年所拨经费银六十万两、三节交进银三十万两外，不得再行奏拨咨领。”(110)《清内务府档案文献汇编》(第1 册), 第274—275 页。然而，仅过了两个月，内务府便借口皇太后万寿庆典，再度向户部提出三十万两的拨款请求。(111)《清内务府档案文献汇编》(第1 册), 第285—286 页。八月，内务府又因团河宫工程再向户部请领61 755.942两。户部在不得不拨款的前提下，为杜绝日后此类索款要求，申明道：“旧宫工程既仍由奉宸苑自行派员勘估，所需银两不应由臣部请领。”(112)《清内务府档案文献汇编》(第1 册), 第321—324 页。诚如户部所言：“除将部库应放各款通盘筹画、另折具奏外，至部库向不应放之款，惟内务府频年动拨，次数最多，银数最巨。库款空虚之源，实由于此。”(113)《清内务府档案文献汇编》(第1 册), 第281 页。

太平天国战争结束的十年后，部院与内府的财政平衡仍然未能恢复到战前水平。先是，战时极端的财政危机迫使内务府不得不向户部索金。而皇室与国家的财政分开一旦被打破，皇室的开支行为渐渐走向了无度。如上所示，咸同时期的财政危机不仅包含中央与地方的纵向关系变化，还包含了内务府与户部的横向关系。更具体地说，失衡的中央与地方财政关系加剧了内务府财政危机的同时，日渐崩坏的内务府与户部之间的财政界线，通过加重户部的财政负担、削弱中央政府的财政管理能力，反过来恶化了本已问题重重的中央与地方的关系。