推行环境责任保险法律制度面临的困境与出路

杜海涛

（广西民族大学法学院，广西 南宁 530006）

近年来，随着我国经济的蓬勃发展，环境污染问题日渐突出，给经济的可持续发展带来难以估量的损失，所以环境责任保险法律制度的制定与实施，备受各界关注。但环境责任保险这一机制在我国起步比较晚，现在还处于探索阶段。目前虽已有学者对该制度进行了一定的探讨和研究①参见：丁国斌的《〈环境污染损害责任保险法〉之法律构架》（《中国渔业经济》2009年第4期），竺效的《论我国环境污染责任保险单行法的构建》（《现代法学》2015年第3期），申博楠的《环境责任保险制度研究》（河北大学硕士论文，2019年6月）等。，但在结合我国具体国情、具体问题寻找解决方案方面，仍然还有很多的工作要做。本文着眼于此，力图从构建环境责任保险法律制度的必要性出发，认真梳理环境责任保险法律制度在我国的探索与实践，深入探讨环境责任保险法律制度面临的困境及成因，并进一步提出有针对性的解决方案，希望对我国环境责任保险的平稳发展和环保问题的逐步解决有所帮助。

一、构建环境责任保险法律制度的必要性

（一）构建环境责任保险法律制度是环境责任保险各相关主体利益平衡的内在诉求

主要的环境责任保险各相关主体包括投保人（环境责任承担者）、保险人以及受害人。对于承担环境责任的投保人来说，投保环境责任保险可以让企业避免因为给付巨额赔偿而导致的生产经营困难甚至破产。我国相关法律规定，环境侵权采取无过错责任原则，那么如果企业发生环境污染事故，巨额赔偿将直接给企业的生产经营带来不可估量的威胁和影响，而环境责任保险可以将企业不能完全承担的风险转化为可以承担的风险。通过风险的转移，可以在很大程度上减少企业的损失，维护企业的利益，这对企业的可持续和长远发展有着重要的作用。站在保险人的角度来说，随着时代经济的迅速发展，保险业务已经成为国家经济发展的一个重要部分。环境责任保险在全球范围内正逐步普及，具有很大的市场潜力，这对于保险行业是一个很好的机遇。如果保险公司不断开发环境责任保险领域的业务，就可以增强其市场竞争力，提升其业务水平。从另一个角度说，保险公司为了最大限度地降低企业和自身的损失，必然会对高污染的企业进行监管与监督，这也可以从侧面促进企业进行绿色环保的生产。对于受害人来说，如果受害人人数较多，赔偿数额较大，有些受害人可能得不到充分的赔偿。而环境责任保险可以保护受害人的合法权益，保证受害人及时获得足够的救济，保护受污染地区居民的正常生活，并促进生态环境的及时恢复。

（二）构建环境责任保险法律制度是实行环境风险预防的实际需求

1.公民维权的保障。随着我国经济水平和现代化水平的不断提高，公民对环境侵权的维权意识也逐渐觉醒，在人们越来越重视自身权益维护的同时，我国的环境侵权行为变得广泛化，这使得社会中环境污染导致的矛盾日益明显，这些问题的解决迫在眉睫。但是，我国目前环境侵权解决机制的弊端已经出现：某些污染企业在环境污染发生之后，因需要承担巨额赔偿而导致生产经营困难甚至破产；环境污染的受害人又往往因为无法得到及时足额的赔偿，无法解决污染带来的问题，而产生严重的不满情绪，影响社会秩序的稳定。环境责任保险法律制度的完善，成为人们维权的迫切需求，也是人们最终可以有效维权的法律保障。

2.国家发展的要求。2005 年12 月3 日发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出, 发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20 多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。①熊英、别涛、王彬：《中国环境污染责任保险制度的构想》，《现代法学》2007年第1期。这些年来，环境污染和生态环境的破坏使群众身体健康和财产安全受到威胁，社会秩序受到影响，给社会和国家造成了巨大的经济损失。随着我国综合国力的不断发展，人口数量不断增加，资源和能源的消耗不断增长，我国环境保护的压力越来越大。所以，我国需要探索建立新的污染防治措施和责任承担机制，以推动我国环境保护工作的发展。

3.企业规避风险的需要。站在企业的角度来说，一旦企业发生环境污染，将会面临巨额的赔偿金，从而对企业的生产经营产生巨大冲击，导致其生产经营困难甚至破产。从这个角度来说，如果相关企业投保了环境责任保险，就可以把巨额赔偿带来的风险转嫁给保险公司，因为根据在保险公司投保的费率，企业自己只需承担一小部分，这样就不会对生产经营造成严重的冲击，更不会导致破产等严重后果，在一定程度上能够规避风险。

4.社会主义市场本身的需要。在社会主义市场经济背景下，某一种产品如果存在需求，就会产生必要的供给，所以环境责任保险是在社会主义市场经济发展中必然出现的。在市场活动中，市场的情况会根据产品生产周期的变化而发生变化，而且市场竞争比较激烈，企业获取的市场信息可能不准确，进而企业生产的产品脱离市场实际，偏离市场需求，造成企业的损失；或者因为决策者的错误判断和错误决策导致企业损失。这些损失都是市场竞争的必然结果，企业要么选择承受损失，要么选择退出市场。而为了尽量弥补市场竞争造成的损失，企业必然对环境责任保险或者其他类似法律制度产生需求。

二、环境责任保险法律制度在我国的探索与实践

（一）环境责任保险的立法实践

环境责任保险法律制度在我国的出现，最早为《1969 年国际油污损害民事责任公约》，该公约规定：如果公约缔约国登记的载运重量超过了2000 吨以上，那么船舶的所有人就必须对货物进行保险或取得其财务保证。这个公约基本可以视为我国环境责任保险的萌芽。①田延丰：《论船舶油污损害赔偿的法律适用问题》，中国政法大学硕士论文，2007年。从此以后，我国各级立法机关为了适应世界发展的趋势和方向，为了积极履行我国所签订的国际条约的各项权利义务，开始积极研究环境责任保险制度，并着手把国际条约逐步转变为国内立法。1982 年我国出台的《海洋环境保护法》率先对环境污染责任保险进行了规定。1999 年我国对《海洋环境保护法》进行了修订完善，亮点是对油污损害保险以及油污赔偿相关的基金体制作出了具体详细的规定。2015 年1 月，我国开始施行新《环境保护法》，需要关注的是新《环境保护法》的第52 条将“鼓励环境污染责任保险”纳入立法内容，但只是使用“鼓励”而不是“强制”，所以这个条文还只是一个原则性的鼓励条款，与强制条款在效力上有较大差别。

除了国家相关的立法活动，地方性法规和地方政府规章对环境责任保险也进行了规定。2007 年发布《关于环境污染责任保险工作的指导意见》后，辽宁、重庆、四川、浙江、福建、江西、广东、海南、青海和新疆等各省市都积极响应号召并开展相关试点工作，根据本身情况对环境责任保险进行了具体规定（见表1、表2）。

（二）环境责任保险试点的探索

1.我国早期的试点探索。我国最早的环境责任保险探索是1991 年10 月辽宁省大连市率先展开的关于环境责任保险业务的探索。这是我国最早开展此项业务的地区。随后，长春、沈阳等地区也相继展开关于环境责任保险方面的业务探索，但是当时国内还没有“环境责任保险”这个概念，只是当地一些保险公司和环保机构根据本地的具体环境污染问题而开发的一种项目。总体来看，早期阶段的环境责任保险所涉及的地区并不多，仅限于污染较为严重的工业地区如东北地区，而且也只有少数企业投保，在某些城市还出现了无企业投保的情况，环境责任保险基本处于停顿的状态。

表1 我国环境责任保险的中央立法具体情况②胡洁:《我国环境污染责任保险立法完善研究》，《中国环境管理干部学院学报》2019年第3期。

表2 我国环境责任保险的地方立法具体情况

2.五大试点正式成立。我国环保部门提出在“十二五”期间对环境责任保险制度进行全面推行，并于2007年对吉林、浙江等省份的环境责任保险相关问题进行专门的调研。2007 年12 月，在湖北、湖南、江苏三个省份和宁波、沈阳两个城市开展了环境责任保险的试点工作。这些地区积极开展业务，对危险化学品生产、运输、储存行业以及危险废物处置行业等进行重要试点工作，并针对具体情况进行有计划的实施。但是，开展过程中也出现了一些问题，比如企业投保意识不强、法律不完善、缺少第三方服务体系保障等。

3.强制责任保险的试点探索。2011 年10月，国务院发表工作意见指出，要加快建立健全环境责任保险制度，时间刻不容缓，还要尝试对环境保护体制机制进行必要的改革创新，积极开展环境强制责任保险的试点工作。2013 年1 月，环保部发布指导意见指出，各级地方环保部门要加快制定相关的规范文件，来对推行环境责任强制保险试点工作进行指导，努力争取把环境强制责任保险相关制度纳入到各级地方性法规、规章中。2014 年8月，国务院印发《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，其中提出强化政府引导、市场运作、立法保障的责任保险发展模式，提出把与公众利益关系密切的环境污染等领域作为责任保险发展重点，并提出探索开展强制责任保险试点。①陈冬梅：《我国环境责任保险试点评析》，《上海保险》2016年第1期。2015 年9 月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，要求在具有高危风险的相关领域建立环境污染强制责任保险制度，完善相关法律依据。

三、环境责任保险法律制度面临的困境及成因分析

（一）企业投保积极性不高

在我国由于环境责任保险制度试行时间不长，制度并不完善，很多企业对环境污染责任保险持观望态度，投保的积极性并不高。现阶段，大部分企业的保险意识普遍较低，还没有把投保当作风险防范的途径。有一些企业认为保费偏高，承包范围小，并不想轻易对预期效果尚不明确的保险产品进行投资。有些企业是对污染事故抱有侥幸心理，不愿意投入资金来购买防范环境污染风险的保险产品。还有一些大型企业因自己财力雄厚而不重视环境责任赔偿，对购买环境责任保险也不积极。

（二）保险公司承保能力不足

环境责任保险在我国各省市已经进行了试点工作，获得了一些成果和经验，但是保险公司还没有制定出科学合理的风险评估机制。由于环境污染风险的隐藏性、长期性等特点，污染一旦发生，往往造成多方受害人严重的人身和财产损害，这使得环境污染事故中的赔偿金额一般都很高，环境污染领域的风险要远大于普通保险。而保险公司没有科学的承保评估体系，且投入市场的保险产品范围小、免责多，因此造成了保险市场需求低、状态萎靡的现状。

（三）缺乏法律依据

我国的新《环境保护法》虽然对环境责任保险进行了规定，但是其表述仅仅停留在鼓励和支持的层面上，而并没有规定强制环境责任保险。关于保险方式选择自愿还是强制是现在比较突出的问题。有观点认为，采取强制投保有悖于保险法自愿投保的原则，会使企业失去选择权而导致企业的负担加重。但是，在现阶段环境责任保险制度不健全的背景下，采取自愿的投保方式又无法对企业产生强制约束力。大部分企业出于对成本的考虑而停留在观望阶段，不愿意参与投保，造成参与投保的企业较少，无法形成市场规模效应，这使得立法者左右为难。

（四）缺乏相应的配套制度

环境责任保险的投保，需要对主体、条件等因素进行专业的评估，而这些评估需要由专业的风险评估机构来操作。现在我国尚缺乏第三方专业评估机构，保险公司对环境风险的评估不专业，导致环境责任保险因缺乏技术支撑而无法有效展开，并且我国也没有建立相关的风险分散机制，无法有效缓解和解决环境污染带来的风险。

四、完善环境责任保险法律制度的路径

面对在探索阶段出现的上述具体问题，我们可以在如下方面进一步促进环境责任保险法律制度的完善和落实。

（一）提高企业投保积极性

要解决企业投保积极性不高的问题，可以通过对企业进行财政补贴、减免保险人的税收和其他部分费用等方式来有效降低企业的投保成本，从而提高企业的积极性。政府要加强支持和保障：在安排环境保护和污染防治专项资金时，优先安排被保险企业的污染防治项目；根据实际情况，进一步完善环境责任保险补贴和优惠方案，促进环境责任保险的实施和市场规模的发展；金融机构可以对投保企业进行综合的信贷风险评估，按照风险可控以及商业可持续原则对投保企业优先给予信贷方面的支持。

（二）完善环境责任保险的法律依据，加快立法进程

政府行政、市场行为与实践试点的前提条件是法律支撑。现阶段，我国的环境责任保险法律制度尚不完善，无法支撑和维持环境责任保险的运行。因此，首先要完善配套的法律法规，为环境责任保险的实施打下良好基础。国家应该通过立法强制实施环境责任保险，对全国环境责任保险的施行做出更加完善的规定。环境责任保险制度作为典型的公益性法律制度，其具体实施也需要国家制定出专门的法律法规来给予保障。另外，要进行立法活动来加强环境侵害的责任追究。只有环境侵害责任能得到有力的追究，企业才会重视环境污染防治，才会为了对赔偿责任进行分散和转移而增强其投保的动力和意愿。

（三）健全环境责任保险法律制度的具体内容

1.制定环境责任保险的模式。制定我国环境责任保险制度的模式应当从我国实际出发，采取以自愿为主、强制为辅的投保方式。在具体的实施过程中，首先要承保那些具有突发性环境污染特征的企业，然后再承保具有持续性环境污染特征的企业。现阶段，除了环境污染高危企业，其他企业可以自由选择是否投保，而环境污染高危企业因为容易发生突发性污染事件应采取强制投保。关于承保机构，由于全国各省市经济发展水平和环保水平的差异，对环境责任保险应根据各省市实际情况采取就地承保、风险分散的原则由当地的财产保险公司直接承保。关于免责事由，根据我国环境法律，免责事由主要有不可抗力（如地震、台风等自然灾害）、受害人自身责任以及第三人责任，因为环境污染责任保险涉及金额巨大，所以污染方责任也应该纳入到免责事由中，如果责任方因购买了保险而无所顾忌，故意进行环境污染行为的，保险公司有权免除理赔责任。

2.明确环境责任保险的范围。在发达国家的法律制度中，大部分都规定了环境责任保险的具体范围，主要集中在环境污染的高危区域。因此，学习先进的经验，中国的环境责任保险制度的范围也应该关注那些环境污染潜在危害很大、相对容易发生污染事故、环境污染造成的损失相对容易确定的领域（如从事生产有毒物质的行业）。

3.厘定环境责任保险的费率。环境责任保险是一种市场行为，保险费率会随着保险公司之间的竞争而发生波动变化，就算是同一家保险公司，针对不同的客户也会设计出不同的保险产品，自然费率就没有统一的标准。我国早期环境责任保险的费率是根据西方发达国家的费率稍作调整和修改制定出来的，所以它脱离了我国环境责任保险市场的实际情况。我国要认清实际国情，根据具体情况针对不同行业制定出各行业统一的标准。

（四）完善相关配套制度

我国应该建立独立的第三方专业评估机构，让其对环境的风险进行权威评估，并为保险公司或投保企业提供专业的咨询。要通过对国外先进经验的学习，建立成熟的风险分散机制，探索环境风险证券化和环境污染损害赔偿基金，使用多种途径分散风险。政府也要完善监督和协调机制，对企业进行有效监督，做好事前防御，并协调保险公司和投保企业的关系，组织成立相关保险行业协会和投保企业协会，通过协会进行交流沟通来平衡双方的需求，让环境责任保险制度更好地运行。

结语

生态文明在2012 年已经写入党的十七大报告中，环保理念深入人心。习近平在十九大报告中也提出，人与自然是共生共荣的共同体，生态环保对我国发展十分重要。随着生态环境污染恶化，国家层面对污染环境行为的打击力度越来越大。我国环境责任保险制度设立之初，相关配套法律尚未健全，导致其发展缓慢。我国各地应该不断地进行探索和实践，加强环境责任保险方面的相关立法，健全环境责任保险的法律体系，建立健全风险分散机制，积极制定适用于环境责任保险的环保标准，规范保险公司的赔付行为。我们相信，通过不断的实践和探索，我国的环境责任保险制度一定能全面完善起来。