乡村振兴战略背景下农村闲置宅基地“活化”研究

刘双良 孙杰

关键词：乡村振兴;宅基地“活化”;田园综合体

中图分类号：F281文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）04 — 0074 — 03

乡村是集自然属性、社会属性、经济特征于一体的综合体，有明显的地域特征，同时具有生产功能、生活功能、生态和文化功能等。宅基地是居住在乡村的农村人口用作家庭生活生产空间而占有的土地，宅基地与乡村密不可分，是农村人口用作家庭生活的基本住宅，也是中国乡村的特有产物。宅基地的使用权具有鲜明的社会保障属性，物权立法的价值取向是平等、安全而非效率，表现在土地立法上就是重视土地的社会保障作用〔1〕。而当前农村宅基地规划滞后带来的无序建房、建新不拆旧等问题导致闲置宅基地不断增多，成为阻碍农村发展的关键因素。作为乡村建设和产业发展的空间载体，在农户自愿的前提下，宅基地可实现抵押融资、与集体或者公司企业合作，发展乡村旅游、特色民宅，实现集体产业多样化、规模化经营等〔2〕，是村民和农村集体经济组织的巨大财富。

中国作为人口大国，农业是基础产业，宅基地是中国乡村发展的重要组成部分。在宅基地综合利用中应当以保障农民的居住权和收益权为前提，充分发挥农民集体对宅基地所有权的落实和行使，同时必须通过物权化方式保护社会主体的宅基地使用权〔3〕。《农村人居环境整治三年行动方案》指出要提升村容村貌，充分利用农村闲置土地组织开展植树造林、恢复湿地等活动，在推进村庄绿化的同时建设绿色生态村庄〔4〕。与此同时，加强村庄规划管理，推进实用性村庄规划编制实施，也是方案提出的重点任务，通过对闲置农房进行重新规划，合法合理的治理现有村庄，区别农村生产和生活空间，尽可能进行分离，逐渐优化村庄的整体功能和布局。由此，在符合法律法规和农户自愿有偿的前提下，对闲置宅基地进行再开发再利用，可以更大程度上发挥宅基地的财产价值属性和社会属性。不仅可以有效利用土地，减少土地浪费，还可以增加农民收益，美化乡村环境，为社会主义新农村建设提供新的途径〔5〕。

     一、田园综合体的科学内涵与发展模式

（一）田园综合体的科学内涵

田园综合体源于田园东方的基层实践，无锡田园东方是田园综合体的第一个建设项目，经过不断的探索和演化，得到中央农办的高度认可，逐渐规模化发展至今。“田园综合体”是指综合化发展产业和跨越化利用农村资产，使一二三产业融为一体，将种植、养殖、加工、销售、旅游结成环链，打造出农业产业利益共同体，是当前乡村发展代表创新突破的一种思维模式。早在2017年，中央一号文件就指出，以农民合作社为主要载体，支持有条件的村庄切合实际情况进行乡村建设，并重视鼓励农户参与，在兼顾农事体验的同时，打造具有创意性的农业生产，通过农业开发和改革逐步开展田园综合体的示范点。田园综合体是城乡统筹规划体系的有效补充，是新型城鎮化发展路径之一和重要抓手，是农业农村统筹发展和城乡融合的主要规划设计类型。

（二）田园综合体的发展模式

1.企业化承接农业

工业化、信息化和知识化是现代化发展的三个阶段。农业作为第一产业，更应该发挥好基础作用，田园综合体倡导企业化承接农业，一方面可以带动农村产业发展方向，实现农业产业升级，在企业引领的作用下不断提升产能，一些实力弱小的农户也因此明确前进导向，获得提高产能的方法和技能，避免错误从而达到事半功倍的效果;另一方面，借助企业带来的生产力，制定长期的农业产业规划，开创农产品生产等食品加工业，以建设农业产业园区为基本路径，逐渐实现农业产业发展的现代化，使现代化的农业发展成为社会的基础性支柱性产业。

2.打造新兴驱动性产业

经济基础决定上层建筑，乡村发展有赖于当地的经济建设，尤其是各种产业的带来的集聚力和创造性。在优先发展农业的基础上，通过分析地方的实际情况，总结当地有利于建设新兴产业的优势和特点，因地制宜，合理规划打造新兴产业，重点发展具有农家特色的文旅产业。诸如农家乐、乡村特色旅游等，吸引外来游客的同时带动乡村支柱性产业，为社会经济发展注入新的活力，逐渐提高当地经济水平。

3.营造新型乡村、小镇

乡村基础性农业产业和新兴驱动性产业的逐渐发展，会对当地的经济产生明显的积极影响，当地的经济活动也会有较为明显的转变，脱离了原有的单一农业劳作而逐渐衍生出以旅游、文化发展为基础的服务性活动。“特色小镇”的推广也为乡村、小镇的发展注入新的活力，乡村建设特有的区域性也为村居环境的改进提供基本支撑，在此基础上打造具有田园特色的社区群落，丰富村民和新迁入居民的文化生活。

二、盘活农村闲置宅基地的现实困境

（一）转移人口宅基地衔接渠道不通畅致使闲置宅基地增多

城乡二元问题是中国乡村发展的主要问题，也是中国乡村发展之路的主要障碍。随着新兴城镇化和农业转移人口市民化建设进程的不断推进，工业发展、城镇建设对农业和乡村的带动作用不断深化，城乡差距逐渐缩小。随之而来的问题也不断显现，农村二三产业发展水平和质量逐年提升，人居生活水平随之稳步提升，农村人口逐渐开始向城镇迁移，农村宅基地出现规模大、面积超标、一户多宅、闲置低效利用以及频繁的隐形交易等现象〔6〕。对农村宅基地的补偿不合理，农户的利益遭受损失〔7〕，宅基地流转过程中，流转渠道衔接不通畅，转移人口农村宅地基的退出与迁入地建设用地取得之间的障碍致使农村出现闲置宅基地不断增多，土地资源严重浪费，有碍乡村发展，不利于农业产业升级。

（二）闲置宅基地再建设中定位不突出，再利用率不高

作为解决三农问题的总抓手，乡村振兴战略是当前农村工作的重点推进内容，处理好农民与土地的关系，盘活闲置农房和宅基地，可以唤醒“沉睡”的资源，变“死资产”为“活资产”，为乡村振兴充分释放改革红利〔8〕。现实生活中，随着农村土地确权、“一户一宅”政策的实行，农户闲置宅基地基本统一上交集体，占用超过一处的以缴纳租金的形式继续使用，然而在再建设问题上由于建设定位不明确，归于集体的闲置宅基地除了少部分根据村庄的实际情况改建成养老院、公共活动场所，大多数宅基地只是从农户手中转移至村集体，没有进行进一步的开发利用，依然处于闲置状态，闲置农房并没有转换成真正意义上的“活资产”。

（三）盘活现有宅基地过程中政府和市场机制作用体现不明显

农村闲置宅基地的盘活主要涉及村集体、政府和市场机制，以市场为多余宅基地资源配置基础、将闲置宅基地资源转为集体经营性建设用

地〔9〕。村集体组织作为农村基层集体组织，在宅基地治理中起直接作用，主要负责落实政府部门下发的关于农村宅基地确权制度、实行“一户一宅”等政策，鼓励农户将占用的超过其人口对应标准的宅基地使用权归于集体。政府和市场机制作为引导管控者和协调参与者，在盘活宅基地过程中作用体现则不够明显。改变土地性质是政府在处理宅基地流转问题中的主要做法，带有强烈政治色彩;市场机制的参与程度不高，宅基地转换为集体经营性建设用地之后没有实现商业化。

三、基于田园综合体建设的农村闲置宅基地“活化”路径分析

（一）“三权分置”基础上构建宅基地流转交易统一平台

宅基地“三权分置”是从土地三权分置改革基础上演变而来，将宅基地资格权与使用权相分离，允许宅基地在法律规定的范围内适当流转，对农村宅基地流转与宅基地流转市场的建立与发展起到了显著的促进作用，同时也催生了宅基地流转交易平台的需求。构建统一的宅基地流转交易平台，确立统一的标准和要求，对集体内有流转需求的宅基地进行细致的说明，包括地理位置、面积、流转方式和价格等，使有需要的人根据自身实际情况和要求自行进行宅基地筛选。以尊重农户宅基地流转意愿为前提，借助具有市场化属性的宅基地流转市场，严格按照法律法规关于宅基地流转的相关规定，使宅基地流转程序规范化，保障农村宅基地流转的规范化、稳定性发展。

（二）宅基地再建设定位上突出绿色发展和乡土文化

田園综合体建设强调以绿色的农业生产活动主，打造生态文明村庄。资源是一切事物发展的动力和保障，尤其在闲置宅基地再建设过程中，充分发掘当地的资源优势和潜在的文化特色尤为重要。以保护资源环境不受破坏为前提和条件，注重绿色发展，突出农村特有的乡土文化。借助当地的地势和现有的植被、作物，打造具有乡村特色的旅游观赏点，包括凉亭、村民活动设施等休闲娱乐场所，丰富人们的生活，同时避免了不必要的损失和浪费。以乡村振兴战略和美丽乡村建设为依托，自上而下的政策驱动和自下而上的逐步推进互促互进，推动建设“一村一品”特色村，使广大村民共享新农村建设的美好成果，逐渐形成各具特色的田园综合体。

（三）闲置宅基地再建设内容上重点推进产业融合与生产生态同步发展

中国人口众多，长久以来形成的城乡二元结构体制成为阻碍农村发展的最主要障碍。经济发展是破解城乡差距的关键途径，要注重激发广大农民的创新创造力，同时借助政策支持和地方建设，通过产业发展带动当地经济进步，这也是“田园综合体”的出发点和落脚点。因此，以乡村振兴战略为政策背景，依靠田园综合体的建设平台，把位置相对集中的闲置宅基地统一整理，建造厂房用以创新农业产业，将重点推进一二三产业的融合发展，并做到与生产、生活、生态同步发展。在保持农村产业稳定发展的同时加快培育新型农业经营主体，鼓励农户利用家庭可用资源发展制造业、手工业等小农产业。提高农业合作社对田园综合体建设的重要依托性，完善田园综合体的服务功能，同时完善体系内的生产、加工、消费和服务体系，逐渐搭建起适应市场消费者需求的公共服务平台，促进城乡一体化的建设和发展。

（四）盘活闲置宅基地路径上充分发挥政府和市场机制的联动作用

乡村振兴和田园综合体均为新农村建设的重要举措，覆盖范围广、建设内容丰富是二者的共有特点，建设中对各项资源要素的需求较大，包括人力资源、经济资本、土地资源、科技资源等。政府、市场是盘活农村闲置宅基地的重点调控者和间接参与者，因此，闲置宅基地再建设在路径选择上要充分发挥政府和外部市场机制的联动作用。一方面，要坚持以政府投入和政策支持为主，发挥市场的引导和管控作用，自上而下对农村建设作出规划指导;另一方面，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，扩大招商引资规模，吸引外部企业来村建厂开展生产经营性活动，既解决闲置宅基地资源浪费又扩大就业。通过政府和市场机制的相互作用，激发田园综合体的内生动力和创新活力，为闲置宅基地的开发利用提供新的思想。

〔参 考 文 献〕

〔1〕吕军书.论社会保障性物权立法的价值取向及改革走向〔J〕.理论与改革，2015，（05）：60-65.

〔2〕刘双良.宅基地“三权分置”的权能构造及实现路径〔J〕.甘肃社会科学，2018，（05）：228-235.

〔3〕房建恩.乡村振兴背景下宅基地“三权分置”的功能检视与实现路径〔J〕.中国土地科学，2019，（05）：23-29.

〔4〕农村人居环境整治三年行动方案〔EB/OL〕.http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-02/05/c_

1122372353.htm.

〔5〕祁全明.乡村振兴战略与农村闲置宅基地的开发利用——以休闲农业与互联网农业为例〔J〕.理论月刊，2018，（07）：123-129.

〔6〕关江华， 黄朝禧， 胡银根.农户宅基地流转意愿差异及其驱动力研究〔J〕.资源科学， 2013，（11）：2266-2272.

〔7〕韩冬，韩立达，张勰，陈晓航.市场化视角下农村宅基地有偿退出研究〔J〕.农业现代化研究，2018，（01）：19-27.

〔8〕汪明进，赵兴泉，黄娟.激活闲置农房和宅基地经验、问题和思考——基于浙江四地改革实践的启示〔J〕.农业经济，2019，（12）：70-72.

〔9〕周江梅，黄启才，曾玉荣.“三权分置”背景下农户宅基地使用权流转的改革思考〔J〕.重庆社会科学，2020，（01）：28-37.

〔责任编辑：孙玉婷〕