社会资本理论视角下应急管理多元参与面临的困境及其化解

王莹

[摘  要]非政府组织、企业、公民等多元社会主体共同参与突发事件应急管理是提升应急管理能力与水平，实现社会安全的理想途径。社会资本的充分发育则是应急管理多元参与得以实现的基础。当前我国社会普遍信任衰退、互惠规范亏空、关系网络脆弱等社会资本状况制约着应急管理多元参与的实现。鉴于此，在中国实现应急管理的多元参与，需要以提升社会信任、完善互惠规范和健全参与网络为主线，整合和改善社会资本总体状况，重点培育和发展应急与安全方面的社会资本。

[关键词]应急管理;多元参与;社会资本

[中图分类号]D63  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）01-0064-07

党的十九大报告提出要坚持总体国家安全观，满足人民日益增长的安全需求，持续提升公共安全与应急管理水平，构筑适应人民美好生活需求的公共安全和应急管理体系。安全是实现人民美好生活的重要前提和基礎，人民日益增长的美好生活需要对构建公共安全和应急管理体系提出新的挑战和要求。个别应急管理政府部门，在突发事件预防及处置中资源投入能力有限，同时受层级和法规的制约，在面临紧急突发事件时往往缺乏随机应变与弹性调整的能力，从而导致突发事件处置不力。由此，政府需要利用民间社会资源弥补自身缺陷，建立应急管理的多元参与机制，充分发挥跨领域、跨层级、跨部门的组织合作体系，通过社会资本的培育和运用，提高应急管理多元参与效率，全面提升应急管理能力与水平。

一、问题的提出

公共安全是最基本的民生，步入新时代，安全成为民生的重要内容之一，只有切实增强人民群众的安全感，才能不断提高人民群众的获得感、幸福感。[1]应急管理是针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件，在准备、预防、减缓、响应、恢复等阶段全方位、全过程的管理，国家应急管理部成立之后，我国的应急管理从强调全灾害管理走向重视全过程管理。[2]应急管理是实现人民群众美好生活需要的安全保障，也是实现国家安全和社会安全的核心内容。随着突发事件的日益增多，应急管理问题受到了广泛关注，研究内容涵盖应急管理的提出背景、意义内涵、制度与体系建设、工作重点、存在的主要问题、对策、应急机制选择等，目前研究主要聚焦于以下四个方面：其一，基于大数据和智慧城市视角探究应急管理的体制机制创新。周芳俭、何振（2017）提出发挥大数据优越的数据收集整理、关联分析与深度挖掘等功能，以提高应急管理能力。刘晓云（2013）基于智慧城市视角提出智能应急系统的技术及应用。其二，基于协同治理视角研究新时代应急管理体系构建。马宝成（2018）认为新时代必须全面推进应急管理体系建设，持续提升应急管理协同能力。曹海峰（2018）提出协同治理视域下要实现应急管理信息资源的共建共享。其三，基于社会资本理论探寻应急管理存在的问题及对策。黄程栋（2014）以社会资本理论为分析视角，在分析应急管理中整合社会资本面临的困境基础上，探寻应急管理的路径。赵延东（2015）分析了社会资本在应急管理中的作用，提出培育社会资本推进应急管理的路径。其四，国外应急管理相关经验与启示。吴大明、宋大钊（2019）总结了美国应急管理法律体系的基本特点，提出了健全和完善我国应急管理法律体系的建议。

纵观上述研究，目前对应急管理的研究已经取得了很大进展，但很多研究还停留在技术层面，较多考虑大数据和智慧城市等外部环境因素对应急管理的影响。部分学者虽从协同治理、社会资本角度出发探究应急管理碎片化等问题产生的根源，但多数研究仍缺乏系统的理论指导，且更多地从行政关系的角度找寻问题解决办法，导致政府部门规模不断扩张。通过对已有文献梳理可见，当前对应急管理的研究，需要在社会资本理论基础上结合社会内部蕴含的社会资本实际进行讨论。与此同时，哈佛大学教授罗伯特·帕特南也认为每个人生活的社会环境中蕴藏着充裕的社会资本，结合人与人在社会交往中形成的社会关系网络来探讨应急管理问题，有助于化解突发事件的困境。因此，本文主要从社会资本的信任、规范与网络三个方面出发，研究应急管理的多元参与，探究应急管理多元参与的现实困境，并为其找寻化解之道。

二、社会资本：应急管理多元参与的基础

应急管理多元参与在调动政府、企业、非政府组织、公民个人等组织和行动者发挥其知识、技能、资源优势等方面具有重要的作用，且在应急管理过程能够实现“整体功能大于部分功能之和”，是促进社会安全运行与发展的理想路径。社会资本自20世纪80年代出现，90年代兴起，现已成为一个国际性学术热点，并为人类社会发展困境、探求治道变革提供了一种概括力超强的理论解释范式。[3]社会资本的充分发育是应急管理多元参与实现的基础。

（一）应急管理：走向多元参与的必然性

应急管理的最终目的是保护公众的生命及财产安全，维护社会公共秩序，最大限度地避免公众利益受到损害。政府应对突发事件的能力固然重要，但更重要的是动员全社会力量支持和参与突发事件应对，实现应急管理的多元参与。首先，多元参与是应对当前我国突发事件频发的现实需要。我国每年各类突发事件不断涌现，包括地震、干旱、高温、火灾、水污染、食物中毒、工程事故、群体性事件等，严重威胁着社会秩序和人民的生命财产安全。其次，多元参与是应对高风险性社会挑战的主要途径。随着改革向纵深推进，社会结构发生变动，贫富差距日益增大，城市拆迁、企业改制、下岗失业、劳资纠纷等引发的各类矛盾冲突成为威胁社会安全与发展的主要因素，整个社会呈现出高风险性的特征。再次，多元参与是回应应急管理不确定性和复杂性的必然选择。随着全球人口增加、气候变化、城市化的快速发展、科技的进步、信息化以及社会转型的推进，应急管理越来越呈现出不确定性和复杂性的特征。例如，大雨、大雪等自然的天气变化，以往只需要携带雨具，增加衣物防雨御寒就可以，而在现代社会则有可能造成整个城市运行瘫痪。另外，应急管理涉及不同群体的利益，不同群体不同的利益取向和价值选择增加了应急管理的复杂性。

面对以上现实，可以发现，离开全社会的支持和参与，政府单一主体的力量不足以圆满应对各类突发事件。“国家、市场和公民社会中，任何一个主体都不可能独自承担应对突发事件的重任，因为他们能力有限，而且本身也在制造风险。若仅依靠政府、国家或者公民社会的力量，会使突发事件的应对失效。”[4]那么单一治理机制失效的问题该如何解决？集体行动的困境仅凭个人的力量不容易解决，但是单靠国家的力量以及正式制度机制也很难解决。然而，通过社群的自主治理，加上国家机构正式权威的监督，问题倒容易得到解决[5]。因此，在发挥政府在应急管理中主导作用的同时，必须尽可能调动非政府组织、企业、公民等多元社会主体的力量，努力拓宽社会参与渠道，充分发挥多元社会主体的资源、技术、经验等专长，形成全民动员、集体参与的局面，共同应对突发事件，群防群治，实现应急管理多元社会主体的优势互补与相互协调。

（二）社会资本：多元参与的基础

20世纪80年代以来，社会资本理论逐步兴起，成为国际性学术研究的热点，尤其在政治学、经济学、社会学及行为组织理论等领域备受关注。1980年，法国学者布迪厄在《社会科学研究》杂志上发表了《社会资本随笔》一文，文章初步分析了社会资本的概念，即“实际或潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而且这些关系或多或少是制度化的。”[6]1988年，美国社会学家科尔曼教授发表了《作为人力资本发展条件的社会资本》，文章全面系统地分析了社会资本的概念。他认为“社会资本的定义由其功能而来，是具有各种形式的不同实体。他们由构成社会结构的各个要素所组成，并且为结构内部的个人行动提供便利。”[7]将社会资本的概念引入公共政策与民主治理领域的则是哈佛大学政治学与社会学教授罗伯特·帕特南。他在1993年出版了《使民主运转起来》一书，在书中明确将社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。”[8]此外，英国南安普敦大学教授肯尼斯·纽顿、美国约翰霍普金斯大学教授弗朗西斯·福山等学者也对社会资本提出了自己的看法。

尽管学者们对社会资本的理解多种多样，但是他们共同的取向都是将社会资本定义为建立在普遍信任、互惠规范与合作基础上的社会关系网络。首先，社会资本表现为公民之间彼此规范、信任与合作的价值观或态度。其次，社会资本体现为与公民私生活相关的社会关系网络。最后，社会资本有利于达成集体行动。作为分析社会新的范式工具，社会资本为我们深入认识和分析我国应急管理多元参与提供了新的视角。对于应急管理多元参与的社会资本可以这样理解：基层政府、非政府组织、企业、社区居民等城市区域内的行为主体，通过在城市社会结构中形成的信任、认同、规范与社会关系网络，对应急管理资源传递和分配产生重要影响的各种力量。

（三）逻辑关联：社会资本与应急管理多元参与

作为一种建立在信任基础上，为提升社会效率而采取集体行动的规范和网络，社会资本能够有效地推动应急管理中基层政府、非政府组织、企业和公民等多元社会主体的服务整合、集体行动、合作关系与协调联动。

1.普遍信任是应急管理多元参与的心理基础。信任包括特殊信任（熟人之间的信任）和一般信任（陌生人之间的信任），是社会资本的核心部分。信任能使不同主体在情感认同的基础上形成平稳的行为秩序，促进不同主体的合作与责任等意识，提升集体行动的效率，实现不同主体在公共事务治理中的有序协作，达成公共事务的高效治理。应急管理多元参与的形成源于各方主体的责任与合作意识，而这些意识的形成源于多元社会主体彼此间的信任。信任是合作的前提，没有基本的信任，应急管理多元参与则缺失了精神根基。在应急管理中，政府、非政府组织、企业、公民等多元社会主体能真正彼此信任，才有可能形成合作的意识和行为，从而提升突发事件应对的效率。因此，普遍信任是确保应急管理多元参与有效性的心理基础。

2.互惠规范是应急管理多元参与的制度基础。互惠规范是人们为了节省交易成本，有效利用资源，在普遍交往过程中，经过长期博弈，形成的用以约束行为主体互动交流的框架，包括正式规范（如法律、制度、政策等）和非正式规范（如风俗习惯、道德观念等）两种类型。互惠规范通过约束和调节各方主体的行为发挥着增进信任和合作的功能。应急管理多元参与需要政府、非政府组织、企业、公民等不同行为主体进行互动合作，不同主体合作的有效性取决于互惠规范的统一性，如果没有统一的行为规范，各主体则倾向于追寻各自的私人利益，互动合作的有效性将会受到制约，不利于应急管理整体效用的提升。人们在交往中形成的正式、非正式的社会规范能够约束相关主体的行为，减少相关主体的投机倾向，突破集体行动的困境，使相关主体的行为有章可循，避免混乱无序，提高协作的可能性，從而提升应急管理的整体效益。所以，互惠规范是维系应急管理多元参与有序性的制度基础。

3.社会网络是应急管理多元参与的组织基础。社会网络包括参与网络、组织网络和制度网络三种类型，它是社会行为主体之间互动合作形成的各种关系的集合，如权威关系、互助关系、规范信息网络关系等。各行为主体在不断地社会互动中形成共同的目标，确立密切合作的关系，资源在主体间流动并输出能量，形成运行高效合理的立体网络，为促进集体行动的有效性提供平台。应急管理多元参与主张扩大社会参与，培育非政府组织的能力，弥补政府应对突发事件资源与能力的不足，通过政府、非政府组织、企业、公众等多元社会主体之间广泛有效的合作网络提升应急管理的整体效能。社会网络可以连接不同的利益集团与群体，协调他们的利益差异，避免冲突，促进各方彼此尊重，平等相处，维护社会的和谐稳定，同时它还能为多元社会主体的沟通合作提供平台，保证公民的多渠道参与，有利于增进和扩大彼此互信，提升治理效能。因此，广泛的社会网络为应急管理多元参与奠定了良好的组织基础。

三、社会资本流失：应急管理多元参与的现实困境

应急管理多元参与是我国突发事件频繁发生且复合性、扩散性、破坏性日益突出背景下的必然选择。社会资本在应急管理多元参与中作用的发挥取决于社会资本的状况。目前，我国存在社会信任衰退、互惠规范亏空和社会网络脆弱等社会资本流失的状况，影响应急管理多元参与。

（一）社会信任衰退增加了应急管理多元主体合作的难度

社会信任是人们在长期的社会交往中逐渐形成的，它能够提升社会互动与合作的效率。社会成员之间的信任度越高，应急管理多元社会主体合作的效果也越好。但是，我国改革开放以来，一方面经济高速发展，另一方面社会不断分化，阶层之间相互封闭隔离、存在着较多的沟通障碍，造成社会信任的衰退，这直接削弱了应急管理多元参与的群众基础，增加了多元社会主体合作的难度。

1.公民与公民之间的信任度降低。费孝通先生认为，人们之间的信任是有差异的，主要表现为根据“血缘”“地缘”由近到远而呈现出信任逐渐减弱的趋势。[9]人与人之间这种血缘与家族观念根深蒂固的现象，造成我们现代社会缺乏广泛的一般性社会信任。另外，当今社会以效率为主导，人们的生活节奏不断加快，人与人之间的情感逐渐变得冷漠，社会内部公民间的信任度也在不断下降。例如，各地经常有老人和小孩摔倒在街上而无人敢去搀扶的现象出现的报道。公民间信任度的下降，一方面造成非政府组织缺乏应有的凝聚力，社会参与效率低下，另一方面导致公民的社会力量难以聚集，统一行动困难。这种公民间普遍信任降低的状况使得人们在面临突发事件时，也难以达成共识、形成合力，公民间的合作难度增加。

2.公民对政府的信任度不高。公民对政府的信任度不高，一方面表现为，由于沟通机制的不完善而导致上情下达和下情上达不够畅通。上情不能及时下达使得政府很难将突发事件应对和处置的要求及时传达到每个公民，政府应对突发事件的要求难以及时转化为公民的行动;下情不能及时上达，使得公民的合理建议无法及时反映到政府部门，公民应对突发事件的合理化建议难以转化为政府部门的正确决策。从而使得公民与政府在应对突发事件时步调不一致。另一方面表现为，公民对于政府公共政策和治理能力的怀疑以及对于公务员个体的不满。当前政府的组织机构、工作职能还不够完善，个别公务员存在腐败、渎职等违纪行为，还有部分公务员工作态度马虎、能力欠缺。这些问题的存在降低了公民对政府的信任，影响着公民参与应急管理的积极性，从而削弱了应急管理的整体力量。

（二）互惠规范社会资本亏空导致应急管理多元主体缺乏行动依据

互惠规范是约束与保障社会资本的关键因素。实践证明，互惠规范越完善，多元社会主体在应急管理中所发挥的作用越积极。目前，我国多元社会主体在应急管理中发挥作用的力度不大的原因之一是规范社会资本亏空。在我国应急管理实践中，规范社会资本亏空的突出表现为正式规范滞后和非正式规范缺失。

1.我国应急管理的正式规范滞后主要表现在法律法规尚不健全。我国应急管理仍以政府单一主体为主导，2003年“非典”事件以来，国家颁布了较多有关应急管理的法律法规，但这些法律法规多是“注重政府及部门的职责，强调单个领域内专项立法，如水资源、土地资源、放射性污染等方面的危机防治法律法规，条块分立，适用部门范围狭窄”[10]，而对政府之间、部门之间纵向以及横向的协作，多元社会主体参与应急管理的方式、职责等问题未进行明确的规定，不能适应应急管理多元参与的发展。我国应急管理法律法规的滞后制约了政府及其部门间纵横协作，非政府组织、企业、公民等缺乏参与应急管理的空间与平台，最终将影响我国应急管理多元参与的实现。

2.我国应急管理的非正式规范缺失主要表现为道德失范。一方面，我国传统道德规范中更为强调个体自主和自立，欠缺互助协作的思想意识，处事多为“各人自扫门前雪”的单一思维，这种思维模式导致在城市应急管理中，相关主体缺乏全局的心胸与视野，只管自己眼前的事，以追求自身利益和自我便利为中心，而缺乏与其他主体合作的意识与行为。另一方面，道德规范的实现受人的心理、情感和价值观的支配，依赖于人的自觉行为，在突发事件的困境中，常态的道德规范往往会失灵而衍生出许多不道德的行为，如部分人在突发事件来临时散布谣言、商家在突发事件发生后为牟利而哄抬物价等。这些行为极易引发次生公共危机，导致相关主体陷于混乱、疑虑而加大应急管理多元参与的难度。

（三）社会网络脆弱使得应急管理多元主体难以形成合力

社会网络是多元社会主体在互动参与过程中形成的，健康完善、联系紧密的社会关系，能够促进多元社会主体的协调与合作。从实践看，目前我国应急管理中的社会网络较为脆弱，具体表现为多元社会主体参与应急管理的公共精神缺失以及组织性缺乏。

1.我国传统社会资本因扎根于以家庭或家族为单位的网络结构内部，具有小规模、高同质的特性，且人际关系网络以家庭为中心，呈现出从亲到疏層层向外延伸的差序。[11]因为过于强调通过血缘共同体来形成和维持信任，在整个社会运行过程中容易形成基于家族和宗族的特殊价值观，这种价值观“仅仅因为与行为者之间的特殊关系而认定其价值的优先性”[12]。这种建立在特殊关系价值观基础上的社会网络具有封闭性、排他性和不平等性，不利于现代公民意识和公共精神的培育和发展，影响多元社会主体在应急管理过程中的有效协作。

2.社会网络是社会资本产生和发展的基础，其形成有赖于非政府组织的社会参与。当前，我国社会网络脆弱主要源于非政府组织自身发展滞后。我国的非政府组织和社会参与自改革开放以来不断发展，但仍滞后于经济社会的发展，难以承接政府转移的部分职能。主要表现在：一是受行政干预过多，自主性和独立性缺乏。二是运行效率不高，创造性、服务意识、进取精神和应变能力缺乏。三是能力不足，未能发挥好在突发事件处理中的沟通协调、纽带服务、有效监督等作用。四是社会公信力较低，缺乏社会基础，与公民的有效沟通不足。正是非政府组织存在的这些问题，造成社会网络组织性缺乏，制约着应急管理多元社会主体合作效应的发挥，从而削弱了突发事件应急管理的组织基础。

四、社会资本培育与发展：化解应急管理多元参与困境

优质的社会资本是应急管理多元参与得以实现的纽带与基础，也是实现社会安全的前提条件。必须利用政府和社会的力量合理投资并有效使用社会资本，完善社会资本应该具有的公共精神、普遍信任、互惠规范，以及关系网络等正向功能，化解应急管理多元参与困境。

（一）提升社会信任，强化社会资本在应急管理多元参与中的信任保障

1.建立和完善政务公开制度，坚持政府的政务信息公开，构建诚信政府。突发事件发生后，政府如果不如实地公布信息，公民就无法准确获悉突发事件的真实情况和严重程度，公民对政府的信任就会降低。因此，政府在突发事件发生时应及时让公民了解事件发展的实际情况，全方位地公开突发事件相关信息。政府可以借助大数据技术，通过网络实时更新突发事件处理进展，让人们随时随地获取相关信息，了解事件发展。通过政府政务信息公开，促进公民与政府之间有效沟通，从而增强公民对政府的信任，使公民应对突发事件时沉着冷静，尽到应尽的社会责任。

2.培育一般社会成员之间的信任。随着城市化的快速发展，传统乡土社会基于亲缘、地缘形成的信任体系逐渐解体，现代城市社会生活日趋复杂，不确定性增强，人们的孤独感增强，存在感和安全感不断降低，人与人之间的信任度逐渐衰减，人们的交往成本不断提高。这种人与人之间信任的缺失会增大突发事件发生时资源配给的难度，降低社会动员效果，最终导致应急管理低效。因此，培育社会成员之间的信任非常紧迫，一方面，我们要弘扬诚信做人的传统美德，加强对公民的诚信教育，通过评选典型人物和宣传典型事迹引导公民树立诚信意识，提高人与人彼此间的信任度。另一方面，我们要建立和完善社会信用制度，推动社会信用评价等级建设，通过制度规范公民的行为，培育公民间的相互信任。

（二）完善互惠规范，强化社会资本在应急管理多元参与中的规范保障

1.完善正式规范体系，健全以应急管理多元参与为导向的法规、政策或指导方针。制度作为正式的规范，以其公正与非人格的特质在人们的合作中发挥着保障作用，有力支持应急管理多元社会主体的协调合作。一是要健全应急管理法律法规体系，尤其要完善《突发事件应对法》，根据现代突发事件综合治理的特点明确规定突发事件等级与处置程序、资源分配、协作与责任划分等内容，提高法律的实用性，确立应急管理多元参与的基本规范。二是克服立法矛盾、消除法律规范彼此间不协调的现象。在《突发事件应对法》的基础上新增立法、进行法律解释等，拓宽单项法律的适用范围，消除单项法律的立法矛盾和冲突，克服法律间不相衔接配套的状况，实现应急管理法律规范协调统一。三是在《突发事件应对法》中明确应急管理多元主体在治理过程中的权利与责任，赋予应急管理中非政府组织、企业以及公民参与的权利，并确立相应的责任，使其能够更好地发挥应对突发事件的主动性。

2.完善非正式规范体系，建构维系应急管理多元主体协同参与的道德体系。与应急管理多元参与相适应的非正式规范体系的建设，需要以法律法规为指导，并与法律法规建设相互补充。政府部门要对应急管理多元社会主体参与过程中出现的先进事迹，通过多种途径进行广泛的宣传教育，树立学习典范，提升人们的公民意识和道德水平，引导相关主体形成多元协作参与的观念。应急管理多元参与非正式规范的建设，还必须把握住突发事件处理的契机。因为突发事件经历危机的同时也是解决问题的一个契机，它会动摇陈旧的传统观念、破坏传统道德和习俗，这对于建立应急管理多元参与的道德规范和思维观念是一个应该把握的有利时机。要抓住机会适时开展危机教育，以增强公民对突发事件的风险意识与心理承受能力。

（三）健全參与网络，强化社会资本在应急管理多元参与中的网络保障

1.建立多元主体间相互对等的沟通机制，健全公民与政府之间的沟通网络。突发事件发生后，往往需要政府、非政府组织、企业与公民等多元主体的沟通与合作。只有通过多元主体密切不断的互动与沟通，才能有效动员和整合多方力量共同参与突发事件预防与应对。一是建立上下互为贯通的传达汇报机制，为多元社会主体水平和垂直沟通提供通道。有了传达汇报机制，政府能够及时将突发事件状况和应对要求传达到所有公民，同时公民也可以将其对突发事件应对的意见和建议反映到政府相关部门。二是健全多元主体的沟通渠道。在了解不同主体能力与限制的基础上，借助大数据、互联网等新技术建立彼此联系协商的管道，分享资源与信息。各级党组织、人大、政协和政府部门应该设立专门的组织机构，为政府与公民之间相互沟通提供相应的渠道。三是培育公共精神，促进公民参与。多渠道多方位培育公民主体性和责任感，增强公民参与的意识，让公民切身感受到应急管理对社会、对个人的重要价值，掌握应急管理知识和技能，全面提升参与的能力和水平。

2.着力培育非政府组织，为完善社会网络提供基础。一是要培育公民的互助品质、激发其志愿精神。互助品质和志愿精神是社会资本的内在特征，它能够更为迅速地缓解突发事件的不良后果。在面对突发事件时，公民要建立信任，发挥自救和互救的重要作用，主动参与非政府组织，积极合作，共同克服困难，争取在政府介入之前能够控制和缓解危机。二是要加强非政府组织自身能力的培育。不断提升非政府组织，尤其是应急性志愿组织的救援技能，加强对其内部人员应对突发事件知识和技能的培训，提升他们的应急能力和水平，并利用自身在社会动员与整合方面的优势，不断从危机应对中吸取经验教训，提升突发事件应对能力。三要加大政府对非政府组织的支持力度，放松对其管制。政府在人力、物力和财力资源方面拥有绝对的优势，所以要在技术上支持非政府组织，聘请专家对非政府组织进行指导和培训，还要在资金上适当地扶持非政府组织，促进他们更好地成长。另外，政府要改变过去对非政府组织过度管制的弊端，降低其成立门槛，并做好对非政府组织的监督工作，促进其健康成熟发展，从而充分发挥非政府组织在应急管理全过程中的作用。

社会资本的培育和发展有助于应急管理多元参与的实现。随着新时代人民对安全需求的提升，实现社会安全需要更多的资源投入，这就使得正确认识与科学利用社会资本成为必须。当突发事件发生时，我们要调动非政府组织、企业和公民等多元社会主体参与突发事件应急管理的积极性，促进多元社会主体间信任、规范和社会网络的形成，不断积累社会资本，充分发挥社会资本的作用，提升应急管理的能力与水平，增强应急管理的有效性。

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责任编辑  王  雨