我国区域经济整合的实践及其启示

王行伟 潘志

[摘  要]要真正提高我国经济运行质量并从根本上解决结构性矛盾，就要进行区域经济整合。这一过程既是经济空间结构的重组，也是制度变革创新的过程。区域经济整合应该以市场化为基础，以降低交易成本为核心，以有效的主體组织和适当的利益机制为保证。

[关键词]区域经济整合;政府治理;机制

[中图分类号]F061.5  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）11-0061-11

一、引言

从地理学意义上的区域空间结构到经济学意义上的区域经济发展的新模式，理论界对此研究不断深化。在经济全球化和区域经济一体化的背景下，处于转型时期的区域空间和经济结构演化具有全新的逻辑。

在经济区域化的趋势下，以市场为动力来推进区域经济整合还是以政府为主体来推进区域经济整合，在学术界一直存在着争论。事实上，非此即彼的两个极端主张，都背离了我国经济体制改革和区域发展的现实。市场的发展离不开政府的作用，市场经济条件下政府的主要职能之一，就是建立健全市场规则和维护市场秩序，尤其是当市场发展处于横向扩张阶段时，政府间的合作对市场一体化的形成是至关重要的。

20世纪80年代以来，在中央政府的倡导下，我国各地区纷纷成立以地方政府为主体的各种各样的区域经济合作组织。近几年来，随着经济区域化发展趋势的加速，多种形式的区域经济合作组织日趋活跃。但是，目前的区域经济合作基本上都处于非制度化阶段，政府间合作组织的组织动作和实际功能都仅停留在观点交流的层次上，对涉及区域之间利益冲突和竞争的重大事项很难有实质性的协调功能。尽管各地方政府在发展理念上都认可区域经济合作的重要性和必要性，但是在现实的利益冲突和竞争面前，仍然是各行其是，究其原因是目前的区域合作组织运作明显缺乏制度化组织规则的约束和有效的合作机制。

从实践来看，地方政府具有强烈的属地经济观念，往往视行政边界为“经济边界”。种种制度性门槛严重制约了区域内经济、社会要素合理流动和空间合理布局。如何使经济圈（带）得到充分发展，实现区域经济整合的理想状态，是当前迫切需要解决的重大现实问题。

二、我国典型区域经济整合的实践

（一）长江三角洲（以下简称长三角）区域经济整合的实践

1.长三角城市群的发展历程。长江三角洲地区交通方便、工业基础雄厚、对外开放程度高，是我国经济发展程度最高的地区，是长江经济带发展的引领区，也是我国经济社会发展的重要引擎。长三角地区包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省，3省1市以全国2.2%的国土面积，养活全国11%的人口，创造全国近20%的GDP。长三角区域经济整合的目标是建设面向全球、辐射亚太、引领全国的世界级城市群。从20世纪的上海经济区起步，发展到今天中国三大城市群之一，长三角一体化进程大体上可分四个阶段（见表1）。

2.长三角区域经济整合的主要做法。一是充分发挥市场作用，优化产业布局。在长三角区域经济整合的过程中，也存在各地区间为实现经济发展目标而盲目攀比、盲目上项目等问题，造成城市间产业结构趋同，甚至在主导产业、支柱行业上也有趋同现象，彼此间同质竞争问题突出。产业结构趋同现象比较严重，在产业结构相似基础上进行错位竞争是长三角地区产业发展的突出特点。为破解发展难题，长三角地区充分发挥市场作用，通过产业转移、优势产业扩张来推动区域产业结构调整和产业布局的优化，最终形成核心城市上海以发展高端制造业和服务业为主、次中心城市南京等承接上海的产业转移、中小城市再承接次中心产业转移的梯度产业发展格局，逐步解决产业同构、产品同构等问题。

二是以圈层化发展格局推动长三角地区协调发展。虽然长三角地区是我国经济发展水平最高的区域之一，但在3省1市26个地级市的区域范围内，也存在发展不平衡不充分的问题，各地之间发展差距较大。经过多年整合，核心城市上海通过集聚效应和扩散效应发挥辐射和带动作用，而作为次中心的南京、杭州、合肥、宁波、苏州等市，则成为所在区域的中心城市，围绕这些次中心城市，逐渐形成不同的都市圈。目前来看，主要有5大都市圈，分别是南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈及宁波都市圈。在五大都市圈中，正在建设沪宁合杭甬发展带、沿江发展带、沿海发展带、沪杭金发展带。五大都市圈和四条发展带，可充分利用其区位优势和发展基础，发挥集聚效应，实现聚合发展，有利于逐渐缩小区域内地区间的差距，促进区域一体化发展。

三是发挥政府推动区域治理的积极作用。从行政区经济到区域经济，各地方政府在行政区利益和经济区利益的博弈中，存在囚徒困境现象，而要解决这个问题，实现共赢，就需要转变零和博弈思维，发挥政府的作用。在长三角区域经济整合过程中，政府作用举足轻重，不容忽视。首先，发挥中央政府的指导作用。从《长江三角洲地区区域规划》到《2010中国城市群发展报告》，到《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，再到《长江三角洲城市群发展规划》，每一份规划和文件的出台，都体现中央政府很强的宏观指导性，体现各个发展阶段中央政府的目标要求。其次，发挥地方政府的推进作用。围绕中央确定的发展思路，地方政府主要是积极制定相关的配套措施，营造良好的环境，如探索有益的区域合作制度、制定保证规划有效落实的保障措施、进行府际之间利益协调等等。

四是深入推进府际合作。在区域经济整合中，府际合作程度反映区域经济一体化水平。长三角地区府际合作制度不断完善，有效推动区域经济的发展。目前长三角地区采取的是“长三办”+“三级运作”的府际合作框架。“长三角区域合作办公室”成立于2018年初，是长三角区域经济一体化进程中第一个跨行政区划的官方常设机构，主要任务有：研究拟订长三角区域协同发展的战略规划、推动实施区域内重大项目的合作、管理区域内的合作基金等。“三级运作”中第一级是3省1市主要领导座谈会，属于决策层，是最高区域协调和决策架构，主要任务是深化重点合作领域及国家战略的联运实施;第二级是长三角地区经济与发展联席会议，属于协调层，主要任务是协调推进重点工作;第三级是合作专题协调推进制度，属于操作层面，如长三角城市经济发展协调会市长联席会议。在这一合作框架下，府际间存在的利益博弈问题得到一定程度的解决，有效推进区域经济一体化发展。

（二）泛珠江三角洲（以下简称泛珠三角）区域经济整合的实践

1.泛珠三角地区概况。珠三角在区域经济整合中，有三个涵盖不同地域范围的概念。一是小珠三角，由广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、江门、肇庆、惠州9个城市构成，小珠三角利用毗邻港澳的区位优势，以深圳为龙头、以出口为导向，发展外向型经济促进区域经济增长的模式，被称为珠三角模式。二是在小珠三角基础上，即在9市基础上加上香港和澳门2个特别行政区，被称为大珠三角，现在粤港澳大湾区指的就是大珠三角的区域范围。三是泛珠三角，即通常所说的“9+2”区域，由广东、福建、江西、湖南、广西、贵州、四川、云南、海南9省（区）和香港、澳门2个特别行政区构成。

泛珠三角地区9省陆地面积为199.45万平方公里，占全国的20.78%，人口4.46亿，约占全国的34.76%。自2004年起，泛珠三角区域取得了丰硕的合作成果，显著提升了“9+2”各方的综合竞争力。

2.泛珠三角区域经济整合的主要做法。历经十余年发展，泛珠三角区域已成为我国经济最具活力和发展潜力的地区之一，目前已经形成全方位的合作格局，有效的合作机制是推动泛珠三角区域经济整合的重要力量。

一是各级政府不断加强顶层设计促进区域合作。由于泛珠三角涉及地域宽广，特别是9省的发展水平极不平衡，地区间差距较大，合作难度较大。自泛珠三角区域合作被提出之后，中央及地方政府都非常重视这一区域发展战略。从宏观层面，国务院出台《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，用以指导新形势下如何深化泛珠三角区域的合作。从中观层面，“9+2”地区通过《泛珠三角区域合作框架协议》《泛珠三角区域合作发展规划纲要（2006—2020年）》《泛珠三角现代物流发展合作协议》《泛珠三角区域知识产权合作协议》等，加强了地方政府间的合作。从微观层面，“9+2”区域内各省区将自身发展融入区域合作框架，出台不同的政策文件，如为推动广东在一体化发展及区域合作中发挥更大作用，广东省人民政府出台了《广东省深化泛珠三角区域合作实施意见》。这些政策文件的出台，对消除区域壁垒、减少府际间的利益冲突、促进泛珠三角区域经济协调联动发展有积极推动作用。

二是以市场为导向推动产业有序转移。泛珠三角地区已经在市场准入和工商登记方面初步建立市场一体化协作机制，并以市场为导向，充分利用横跨东、中、西部的区位优势以及产业的比较优势，推动制造业的转移，目前已有的跨省区的工业园区主要有：昆明深圳工业园、湘西广州工业园和赣州香港工业园。产业的有序转移，进一步推动区域分工与合作机制的不断完善。

三是多项合作制度日益完善。自区域合作提出之日起，泛珠三角地区在基础设施建设、环境保护等10个领域的合作制度陆续形成，到目前来看，主要有表2所示内容，这也标志着泛珠三角区域合作趋于制度化、规范化。

四是多种形式促进府际合作有效开展。虽然泛珠三角地区地理跨度较大，各地间发展也极不平衡，但在府际合作方面，特别是合作方式上，形式多样，如表3所示。

（三）京津冀区域经济整合的实践

1.京津冀协同发展的历程。京津冀协同发展是我国区域发展三大国家战略之一。京津冀是首都圈，是我国三大世界级城市群之一，由北京市、天津市和河北省的保定、唐山、廊坊、石家庄、邯郸、秦皇岛、张家口、承德、沧州、邢台、衡水等11个地级市构成，占地21.8万平方公里，人口1.1亿，GDP占全国的1/10以上。京津冀协同发展的概念源自20世纪80年代，从最初松散的政府间合作，到上升为国家战略，至今已走过30多年，经历三个发展阶段（见表4），特别是雄安新区的设立，开启了京津冀协同发展新的篇章。

2.京津冀区域经济整合的做法。京津冀区域经济整合面临多重困境，既有大城市病的困扰，又有区域发展差距悬殊的障碍，还面临资源环境超载问题。为此，京津冀地区在区域经济整合过程中进行了以下有益探索：

一是坚定不移疏解北京非首都功能。在京津冀协同发展中，对三地都有明确的功能定位，如表5所示。京津冀协同发展的核心就是有序疏解北京非首都功能。至于疏解去向，有从市区疏解至郊区，还有疏解至河北、天津等周边区域。具体措施主要有：（1）建设北京城市副中心通州。在城市副中心规划建设的各个环节体现“最先进理念、最高标准、最好质量”，未来通州将是北京市行政机构、事业单位所在地。（2）产业转移和企业迁出。疏解北京非首都功能，围绕城市功能定位，转方式、调结构，破解大城市病，提升城市发展质量。北京已经发布《北京市新增产业禁止和限制目录》2014年版和2015年版，在实践中严格按照规定，推动一批区域性批发市场、一般性制造业企业、学校、医院等有序疏解。2014—2017年，北京累计退出1341家高耗能、高耗水的一般制造业企业，350家中心城区商品交易市场调整疏解，2.8万商户迁往天津、河北。（3）建设雄安新区。2017年4月1日雄安新区设立，2017年10月18日，黨的十九大提出要“高起点规划、高标准建设雄安新区”，2018年4月，国务院批复《河北雄安新区规划纲要》。规划建设雄安新区是疏解北京非首都功能的一项重要内容，当前，新区各项基础性建设已经开始，未来雄安新区将会是京津冀的又一经济增长极。

二是以环保和交通为突破口推动协同发展。环保、交通和产业升级转移是京津冀协同发展的三个重点领域，需要“先行”的是环保和交通两个领域。三地积极推进山水林田湖系统治理，携手恢复湿地8000公顷，京津保平原生态过渡带已正式启动。京津冀及周边7省区实现联防联控，通过调整产业结构、能源结构，压减过剩产能，生态环境不断改善。另外，三地协同布局交通建设，目前“轨道上的京津冀”和京津冀机场群网络初步形成，区域轨道交通里程达到9653公里。京津冀拟建24条城际线，打造核心城市1小时交通圈，交通拥堵指数不断下降。

三是以不断完善的顶层设计为协同发展提供保障。（1）以规划引领发展。《京津冀协同发展规划纲要》的通过，标志着京津冀协同发展的顶层设计基本完成;《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》的印发，明确了京津冀地区“十三五”期间的发展目标。规划引领实践，两份目标明确、内容具体的规划，是推动京津冀协同发展向纵深推进的重要指导性文件，也为今后京津冀协同发展提供遵循。（2）以法律为保障。《最高人民法院关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》，围绕新发展理念，提出了18条服务和保障京津冀发展的举措，并提出要建立健全京津冀法院工作联络机制，为协同发展提供司法保障。（3）建立了利益分享机制和生态补偿机制。从行政区经济到区域经济，存在地区间的利益博弈和冲突，而解决的办法就是建立区域利益协调机制。《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》从顶层设计的角度，有效解决了不同地区间税收利益博弈带来的问题。如在中关村海淀园秦皇岛分园，两地利益采用“442”分配方式，入驻企业产生的税收由海淀、秦皇岛两地政府各得40%，另外20%共同设立产业发展基金。另外，在生态补偿机制方面也进行了有益的探索。《京津冀蓝皮书：京津冀发展报告（2018）》显示，京津冀西北部初步形成“以中央纵向补偿为主，地方横向补偿为辅，经济和技术为主要补偿方式”的跨区域生态补偿机制，为其他地区提供可贵的经验借鉴。

四是设立专门机构推进协同发展。成立京津冀协同发展领导小组。小组统筹指导推进京津冀协同发展工作。《京津冀协同发展规划纲要》就是由京津冀协同发展领导小组指导其办公室会同党中央、国务院30多个部门、3省市和京津冀协同发展专家咨询委员会，多次深入调查研究，反复修改完善，先后7轮征求各方意见而形成的。设立京津冀协同发展专家咨询委员会。该委员会被称为京津冀协同发展的“智囊团”，由16位委员构成，委员有中国工程院、中国科学院等多位院士，有交通、产业、生态、规划等部门专家。

三、我国区域经济整合实践的启示

区域经济整合的根本目的是实现区域经济一体化发展，本文主要分析了长三角城市群、泛珠三角城市群和京津冀城市群在区域经济整合中的一些具体做法。从这些做法中既能看到我国区域经济整合的一般特点，也能看到我国区域经济整合的经验探索以及存在的不足，这些为我国其他地区区域经济整合提供借鉴和参考。

（一）典型区域经济整合具体做法对比分析

根据案例资料，将典型区域在经济整合中的具体做法汇总如表6所示。从表6中可以看出，各区域经济整合的目的都是为了实现区域经济一体化发展，但受行政区利益以及政府过度参与的影响，强政府弱市场现象明显，导致地区壁垒、地方保护主义、重复建设、恶性竞争等问题出现。从实际情况来看，各区域市场化程度逐年提升，目前均逐渐开始依靠市场力量推动实现区域经济一体化。由于各地市场化程度不够高，市场主导的产业分工体系和区域分工体系正在建设中，其中，长三角地区分工程度最高，京津冀次之，之后是泛珠三角地区。从表6中可以看出，各区域经济整合的主导力量还是政府，政府参与制定区域发展规划、推动府际合作、建立区域协调机制等。其中，长三角地区府际合作效果最好，但京津冀地区在利益分享机制和生态补偿机制方面走在前列。核心城市辐射带动作用发挥最强的是长三角地区。共同的薄弱环节就是社会力量参与治理程度不够。总体而言，我国区域经济整合尚处于不成熟阶段，与世界发达地区比仍有很大差距。

（二）典型区域经济整合实践的启示

回顾我国典型区域的发展历程，区域经济整合均起步于改革开放初期，历经40多年的发展，区域经济整合从低级阶段向较高级阶段过渡，一体化成为公认的区域经济整合目标。在区域经济整合过程中，始终坚持问题导向，针对存在的各种问题，采取各种措施积极应对，取得一定效果，积累了一定的经验。从某种程度上说，区域经济整合的成功主要依靠三大力量，即市场、政府和社会，这三大力量是过去推动区域经济一体化进程的主导力量，也是未来我国区域经济整合的三大着力点。

1.有效市场：让市场在资源配置中起决定性作用。从案例中可以看出，典型区域经济整合中，市场配置资源的趋势明显，区域内统一大市场正在构建。产业作为区域经济发展的支柱，合理分工正在形成，核心城市和中心城市按产业进行功能定位成为各地普遍做法。产业集聚作用增强，带动地区经济发展。但是，目前市场受挤压、作用发挥不够。弱市场导致各地产业分工体系尚未建立起来，要素未实现在区域间自由流动，市场条块分割现象仍存在，产业发展同质化、趋同化现象比较严重。因此，在区域经济整合中，要通过打破行业垄断、行政分割以及地域界限，充分运用市场的供求关系、生产者之间的自由竞争推动市场价格规律发挥作用，促进经济要素在区域间自由流动。一是推动人力资源自由流动。建立区域人才市场，通过就业、交流、技术入股、做兼职、人才租赁等方式，推动区域内人才自由流动和人力资源共享。制定区域性人才政策。“人才是第一资源”，要在轰轰烈烈的“抢人大战”中占得先机，制定有竞争力的人才政策，在育人、引人、用人、留人上下功夫，降低人才流动风险。二是推动资本自由流动。在所有要素中，资本的流动最为频繁，资本在流动时，会产生巨大的聚集效应，是经济发展的最主要助推器。通过建立区域统一的金融体系、完善财政转移支付制度、创新外资使用形式等方式，推动金融资本、产业资本、财政资本在区域间自由流动。三是推动技术自由流动。加强知识产权的保护，通过建立区域产权交易市场、建立区域间技术资源的共享机制、促进更多的科技成果在当地转化等，推动技术要素在区域间自由流动。要素自由流动的过程，就是以企业为载体的产业不断集聚和扩散的过程，按照区域经济学理论，在市场机制充分发挥作用的条件下，能够自动形成分工协作、优势互补的产业体系，并进一步推动区域内各城市进行合理的产业定位。

2.有为政府：更好发挥政府作用。政府是我国区域经济整合的主导力量，也是区域治理的主体。从区域实践来看，政府在管理地方事务的同时，通过制定区域发展规划明确地方经济整合目标;通过制定产业政策推动产业转移和承接;通过参与地区间利益协调分配推动府际合作不断深化;通过制定完善区域各项合作制度为区域合作提供保障。现行体制下政府的多方参与，在区域经济整合中发挥不可替代的作用。但在一定程度上，政府参与过度，强政府特征明显，行政力量的过度参与，使市场作用空间收窄，影响资源配置的效率，进而影响区域经济整合的效果。

未来要建设有为政府①，更好发挥政府作用。建设有为政府，就要明确政府在区域治理中的角色定位，政府到底应该在哪些方面發挥作用。今后应继续强化政府以下几项工作：一是落实城市群规划的同时，编制与城市群规划配套的实施方案，确保规划内容能真正落地。二是转变政府治理观念，突破行政区利益束缚，从区域利益②出发，更大范围参与跨区域公共事务治理工作。三是完善区域协调机制。现有区域协调机制并不完善，影响地区间合作效果，因此要建立和完善成本分摊机制、税收分享机制、环境补偿机制、区域考核机制。

3.有力社会：区域经济整合的重要参与者。社会力量参与区域治理是趋势。但社会力量参与区域治理在我国仍属于起步阶段，还存在参与治理的广度和深度不够、管理不规范、发展后劲不足等问题。多元治理是区域治理未来发展的一个趋势，社会组织可以在普及知识、服务大众、提供公共服务、对政府决策监督以及解决跨域公共事务等方面发挥更大作用。泛珠三角、长三角这些比较发达的地区已经具备社会力量参与治理的基础，未来要鼓励更多非政府组织和社会公众参与区域治理。为此，要培育更多社会组织，厘清非政府组织与政府之间在治理区域中的职责边界，要加强社会组织的自我约束，只有社会力量健康成长，实现多方共治，才会有效推动区域经济一体化进程。

简言之，“有效市场”“有为政府”“有力社会”是推动区域经济整合的最佳组合，三者共同发力，才能清除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定，打破阻碍生产要素自由流动的各种障碍，促使各项要素在区域间自由流动，不断优化资源配置效率，提升一体化水平。

注释：

①有为政府是一个能够克服自身利益诱惑，勇于打破地区行政障碍、积极开放国内外市场竞争、保护竞争而不是保护竞争者、促进有效竞争状态充分实现的政府。

②区域利益是指基于特定的生产方式，由经济上具有内聚性（同质性）且彼此邻接具有一定共同利益的空间单元组成的经济区主体，通过预先设定或区域经济活动而实现的、能满足特定区域内主体在特定区域内的需要的一定质与量的客观对象。

参考文献：

[1]党倩娜.长三角地区一体化的合作机制与主要措施[EB/OL].http：//www.istis.sh.cn/list/list.aspx？id=11376.

[2]刘晶晶.京津冀协同发展的资源配置方式研究——以习近平总书记关于京津冀协同发展重要思想为指导[D].天津：天津商业大学，2017：6.

责任编辑  魏亚男