激励相容视角下干部晋升制度探析

曹冰琪

[摘  要]“为官不为”主要呈现的是干部干事中的不愿为、不敢为、不能为。针对干部在履职过程中行政行为的异化，以激励相容为视角，探讨“为官不为”与干部晋升之间的内在联系，深入分析干部晋升制度存在的问题并提出对策建议，通过制定激励相容的干部晋升制度，提升干部晋升激励水平，增强干部“有为”动力，促使干部“为官不为”问题朝着“为官有为”良性转变。

[关键词]为官不为;晋升制度;激励相容

[中图分类号]D035  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）11-0037-06

一、引言

党的十九大报告提出，要着力建设高素质专业化干部队伍，坚持事业为上、公道正派，把好干部标准落到实处。[1]62随着全面从严治党向纵深推进，党员干部在思想、政治、作风方面得到加强，党内政治生态环境显著改善，反腐工作取得一定成效。然而，不健全的监督问责机制、模糊的权责界定及根深蒂固的“官本位”思想导致“为官不为”现象屡屡发生，直接表现为干部干事中的不愿为、不敢为、不能为。党员干部作为现阶段社会主义事业发展的中坚力量，在全面深化改革和实现“两个百年”奋斗目标的历史进程中具有关键性作用。干部“为官不为”问题严重影响了政府整体形象和干事效率，解决“为官不为”问题是现实需要。

现阶段学术界对“为官不为”的研究成果颇多，或从宏观的角度来解释“为官不为”现象并分析其生成机理，或结合报酬理论、成就激励理论等相关理论提出治理“为官不为”的具体措施。对“为官不为”问题的相关分析都较为抽象，更多的是理论分析而未能回应现实需要，缺乏实践性。对此，将“为官不为”问题与干部晋升相关联，从干部晋升动机与需求出发，深层次挖掘干部不作为的症结。同时，如何在制度层面确保在基层接受历练、在岗位上兢兢业业、真正干出实绩的干部得到应有的晋升，是新形势下解决“为官不为”问题的关键。

中共中央办公厅发布的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，进一步表明激励广大干部的重要性。此外，2018年12月修订的《中华人民共和国公务员法》提出的职务与职级并行规定及中共中央办公厅印发的《公务员职务与职级并行规定》都旨在健全公务员的晋升激励保障制度，鼓励广大干部担当作为。职务与职级并行规定作为干部人事制度改革的重要部分，其实施有利于提高干部的晋升激励，亦是对干部的强激励。加强干部的晋升激励是解决当前“为官不为”问题的有效手段。基于此，从激励相容视角分析干部晋升制度与“为官不为”的生成逻辑，并在此基础上探究治理“为官不为”问题的制度逻辑。

二、激励相容视角下干部晋升制度与“为官不为”

（一）干部晋升制度的激励相容

激励相容理论认为，在市场经济中，每个理性经济人都采取追求自身利益最大化的行动。若存在一种制度安排，能让个人在追求利益最大化的过程与集体价值最大化的目标一致，则为“激励相容”[2]。从本质上讲，激励相容是一种双赢的制度设计，旨在实现个体责任与权利的和谐统一，平衡个人与集体之间的利益诉求，使各方利益达到合理分配，实现效益最大化。

具体而言，政府组织的集体目标是实现国家和人民群众的公共利益，而干部晋升从个人动机看有利于干部个人目标的实现。当个人目标偏离集体目标时，作为理性经济人干部自身，倾向于实现其利益最大化的行为。将激励相容理论运用在干部晋升制度中，有利于促使干部的自身利益同国家和人民群众的公共利益相统一。干部实现其职务晋升往往需要较好地完成各项任务，依据科层制的组织结构特点，当干部晋升达到一定级别后，干部晋升职级越高，职数的配置会相应减少，晋升资源与干部的实际需求存在矛盾，容易陷入晋升“天花板”困境。因此，需要从制度层面发掘干部晋升存在的问题，构建合理有效的晋升制度以符合干部晋升动机与需求，进而使干部全心全意为人民服务，在实现公共治理目标的同时促成个人与集体利益相匹配，达成激励相容。

（二）干部晋升制度对“为官不为”的影响分析

有效治理“为官不为”是全面从严治党的内在要求，也是党严格管理干部的必要举措。完善的干部晋升制度有利于激发广大干部潜力，提高工作积极性，减少“为官不为”现象的产生。从激励相容的视角分析，干部“为官不为”现象是激励结构不平衡所致，具体表现为晋升激励失效。晋升激励与薪酬激励、荣誉激励、奖惩激励等诸多方式相比，激励效果突出。当前，不健全的干部晋升制度致使干部晋升激励效果弱化，晋升激励总体不足，干部个体晋升目标与集体目标存在矛盾，干部自身利益与公共利益出现错位，这种错位导致干部行为的偏离，进而产生“为官不为”现象（见图1）。因此，构建完善的干部晋升制度是解决当前干部“为官不为”难题的重要手段，完善的干部晋升制度有利于提高干部晋升激励水平。

三、激励相容视角下干部晋升制度存在的问题

党员干部队伍中存在的“为官不为”问题不仅影响了国家治理能力和治理体系现代化的进程，而且弱化了干群关系、损害了政府形象。干部“为官不为”主要表现为动力不足不愿为、担当不足不敢为、能力不足不能为，其中，因动力不足造成的“不愿为”普遍存在。而干部晋升制度是干部人事管理的重要制度安排，对激发干部干事热情有积极作用。就本质而言，激励的基本逻辑是针对激励客体采取相应的手段，以符合其行为动机，形成动力，达成激励效果[3]。当前干部晋升制度及实施过程存在许多问题，晋升激励总体不足。从激励手段、激励条件、激励程序、激励效果分析干部晋升激励的不足，表现在干部晋升实施过程中的考核机制、选人用人标准、晋升程序、激励效果等方面。

（一）晋升考核机制不健全

考核是判断干部“为”与“不为”的一杆标尺，亦是激励干部干事创业的“风向标”，是达成干部晋升激励的必要手段，因此保证考核机制的公平合理性尤为重要。当前考核机制不健全，具体表现在考核方式、考核结果运用两方面。一是考核方式不科学。目前干部的晋升考核指标包括德、能、勤、绩、廉五项，在以往的晋升考核中，重“绩”考核方式的确为干部晋升提供了正向激励，但却存在诸多弊端：一方面，造成部分干部的政绩观扭曲，偏离公共价值选择;另一方面，“唯GDP”的考核指标导致其他考核指标的激励作用弱化。各项指标都是上级政府考核干部晋升的重要因素，过分强调“绩”指标，一定程度上会导致德才兼备的干部无法得到晋升，需要在“德”指标的基础上充分考量各项指标才能确保晋升考核的科学性。二是考核结果运用不合理。干部年度考核的结果有优秀、称职、基本称职以及不称职四个等级。出于五项考核指标没有细化的量化指标，多半干部的考核结果为“称职”这一等级，考核结果并没有较好地执行，造成干多、干少、干好、干坏无差别的困境。如若在特殊情况下出现较多考核等级相同的干部，而在晋升相同岗位时又没有其他加以区别的指標，晋升考核的结果将无法成为干部工作好坏的评判标准。由此可见，干部晋升的考核机制有待修正。

（二）选人用人标准制定不够科学

习近平总书记指出：“选什么人就是风向标，就有什么样的干部作风，乃至就有什么样的党风”[4]。完善的干部选拔任用过程能为更多想为、敢为的干部获得晋升机会，使得人尽其用、用当其时。然而，目前干部选人用人标准制定不够科学。首先，选人用人标准固化，过度强调年龄、资历等选拔条件而忽视对干部能力和素质的考察，导致干部选用出现偏差。例如，“唯年龄”的选拔方式，处于年龄弱势的干部会因年龄失去更多的晋升空间，长此以往，很容易对未来职业晋升失去信心，产生消极怠工情绪。其次，干部选拔任用过程缺乏有效监督的手段，存在不同程度任人唯亲、“暗箱操作”、论资排辈的问题。诸多负面现象的出现破坏了正常的选拔秩序，影响了干部选拔的公平、公正，造成广大干部错失晋升良机。最后，缺乏有效的干部破格提拔执行标准。为进一步激励广大干部干事，中共中央办公厅印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》对干部破格提拔进行了規定，但是在干部晋升管理实践中，由于对特殊干部人才的标准难以把握，缺乏具体的执行标准，往往造成工作能力突出的干部最后无法破格晋升。

（三）晋升流动程序僵化

对于大多数干部来说，晋升是对其职业发展的激励。较复杂的晋升激励程序和僵化的行政组织结构在造成人力资源浪费的同时，一定程度上弱化了干部晋升激励效能。一方面，缺乏灵活有效的公务员退出机制。规范有序的公务员退出机制能有效保证干部晋升的流动性。我国在干部淘汰、退出方面还没有形成系统完善的制度体系，公务员退出机制包括退休、辞退、辞职和开除四种方式。通常来说，干部只要没有违法犯罪，也没有表现出明显的错误，就可以保留自己的官职直到退休。由此可见，我国公务员职位相对较稳定，晋升流动性较差，加之公务员的福利保障水平相对较稳定，很多干部权衡利弊之后即使无法得到晋升也不愿离职，造成能者不能上、劣者无法下的局面。另一方面，缺乏与晋升过程相匹配的联动制度，例如，干部的培训、交流制度。干部的培训、交流有利于全面提升干部综合素质，增强其竞争力，加快其晋升的步伐。但当前干部的培训、交流制度未能有效落实，缺乏具体详实的执行程序，常常流于形式。

（四）总体晋升激励不足

我国对干部的激励方式包括物质激励、精神激励、晋升激励等，毋庸置疑，晋升激励是不可或缺且强有力的激励方式。纵观全局，当前晋升激励总体不足，激励效果有待提高，总体表现为正向强激励不足和负向激励减弱，强弱激励不平衡。就晋升制度而言，正向激励通常是指能最大限度地鼓励干部从事符合自身职责行为的激励方式，如职务与职级并行规定、破格提拔规定等，这些相关规定有助于拓宽干部晋升渠道，是对干部晋升的强激励。而负向激励主要表现为以监督问责及惩戒等方式对干部行为加以约束，以期规范干部行为，相较而言是弱激励。具体来看，首先，干部晋升的正激励以职务与职级并行规定激励成效尤为突出，公务员即使在无法获得职务晋升的条件下，也能通过职级的晋升提高自身待遇。晋升“双轨制”一定程度上缓解了职务晋升难、工资待遇无法提升的干部晋升压力，提高了干部工作积极性，但《公务员职务与职级并行规定》实施过程中存在晋升等级有“隐形”上限、晋升结果平均化、晋升资金不足[5]等问题，职级晋升的激励作用未能充分发挥，正激励存在不足。其次，负向激励减弱，对干部约束不够。由于公共部门具有产出难以度量性、信息的不可获得性以及目标的模糊性和多样性的特点，决定了对公务员进行有效监督的困难[6]，加之干部问责制度存在权责界定模糊、相关配套制度不完善等问题，造成干部晋升过程中存在监督力度不够、监督体系不全面、问责落实不到位等难题。总的来看，干部晋升正向激励不足、负向激励有限，整体上削弱了激励效果，晋升激励总体不足。

四、激励相容视角下干部晋升制度的完善

治理“为官不为”有利于提升干部队伍建设，营造积极向上的工作氛围。完善的干部晋升制度有利于提高干部干事动力，促使干部晋升激励成为有效遏制“为官不为”的关键抓手，避免干部因动力不足产生“为官不为”问题。

（一）优化选拔任用条件，从源头上拓宽晋升渠道

发挥晋升激励的最大效用，公正多样的选拔任用条件是前提。习近平总书记强调，要“严把标准公正用人拓宽视野激励干部，造就忠诚干净担当的高素质干部队伍”[7]。用好一个人，可以激励一方发展;用错一个人，给个人、群众、政府带来的负面影响是不可估量的。因而，需要不断优化干部晋升的选拔任用条件，从源头上拓宽晋升渠道。一是改变“一刀切”的选人方式，灵活用人。任职年限、资历、年龄、政绩均是干部晋升的重要依据，资历、年龄作为晋升的依据之一，在一定程度上提高了干部的职业忠诚度，干部愿意继续在岗位任职。而对于工作能力突出、资历不够深的年轻干部应综合考量各项依据。同时，在干部选拔上应剔除隐性的年龄限制，坚持以德为先，唯才是用，让德才兼备的干部不因年龄限制而影响晋升。此外，对年轻干部的提拔和破格任用应确立具体可执行的规则和办事程序。二是建立公平、公开、公正的选拔方式。公平、公开、公正是我国推行政务公开的重要原则，要在干部晋升过程营造公平竞争的环境，确保选人用人的合理性。根据规范的选拔任用程序，整个过程要做到公开透明，杜绝暗箱操作，同时听取群众意见并接受他们的监督，提高公开选拔的真实性、科学性。

（二）建立精准有效的晋升考核制度，从内容上确保晋升有道

发挥晋升激励的最大效用，合理有效的考核制度是基础。对干部有效精准的考核结果是衡量其晋升的首要依据，干部的每一次晋升都需要经过全面而精细的考核。因此，需要建立精准科学的考核制度，确保干部晋升有道。首先，优化考核方式，增强各项指标的实际可操作性。一方面，对干部的晋升考核要突破“唯GDP”“唯实绩”的考核方式，以德、能、勤、绩、廉五项指标为考核标准，全方位考察干部。另一方面，对各项指标采取定量与定性结合考量的方式。针对可量化的指标定时定期进行考核，而无法量化的指标可以通过实地访谈、民主调查、发放问卷等方式全方位考评干部真实情况。其次，细化各项指标，依据不同情况具体分析。根据具体指标调整考核内容，按照不同地区不同部门的岗位性质设立具体可执行指标，将每一指标划分等级，综合各项等级指标评定干部最终考核结果。再次，增强考核过程的透明度，确保考核结果的有效性。干部考核过程的透明化有利于提高干部晋升过程的公信力，在考核过程中要秉着公平、公开、择优晋升原则，让整个干部队伍知悉考核过程，同时向群众公示考核结果，接受群众的不同意见。最后，注重考核结果的运用，考核结果是干部晋升的重要参考依据，对干部评定的好坏有“一锤定音”之效。在考核中要确保考核结果差别化，避免陷入平均结果的困境。

（三）重构平衡的强弱激励，全方位提升晋升激励水平

发挥晋升激励的最大效用，平衡的强弱激励是动力。一项制度的实施往往需要诸多的相关制度设计来辅助。与干部晋升相关的制度设计对干部的晋升激励程度是不同的，因此，需重构平衡的强弱激励，全方位提高干部晋升激励水平。具体来看，一方面，强化正激励，通过给予相关制度保障来激发干部干事热情。首先，加快职务与职级并行规定的落实，并行规定的实行有利于缓解部分基层公务员晋升通道狭窄的问题，在发挥干部晋升激励效能上具有显著影响。完善职务与职级并行制度需要协调好职务与职级的关系，灵活设立职级评定标准，保证评定结果的差异化。其次，提高干部晋升的薪酬福利待遇，依據干部的能力和工作绩效设置不同的薪酬待遇和合理的薪资涨幅，同时以弹性调薪代替固定薪级。即使在晋升达到饱和状态下，亦可对工作业绩优秀的干部提高薪资待遇。最后，完善干部退出机制，畅通干部“能上能下”的通道，打破因人事升降造成的晋升阻隔，提高干部的流动性。另一方面，以负激励提供强约束，抑制不作为之风。政府与干部的委托代理关系产生的信息不对称问题造成了委托人监督的困难。因而，在干部晋升的整个过程中可能存在“灰色晋升”。要加强对干部晋升各个环节的有效监督，确保晋升过程的透明化，让每一个干部的晋升合情合理，使人信服。同时，要加大对存在暗箱操作的“灰色晋升”的问责，既包括对那些违反程序造成不当晋升的干部问责，也包括对“用人不当”的部门负责人的问责。

（四）采用多元的激励方式，力促“为官有为”

发挥晋升激励的最大效用，丰富多元的激励方式是保障。激励是干部干事的动力来源，在职业晋升激励不足的情况下应创新运用其他激励方式来切实提高干部工作效率，力促“为官有为”。一是强化物质激励。不断完善干部激励保障体系，包括完善津贴补助、奖金制度，通过给予有效的物质激励，切实地为干部提供合理发挥才干的环境和条件。二是重视精神激励。精神激励作为一种隐性内化的激励方式对干部激励发挥不可或缺的作用。加强对干部的精神激励，要完善和落实关爱机制和谈心谈话制度，及时了解干部的思想动态，缓解其工作压力，促进其身心的健康发展。同时，加大对干部的荣誉激励，有效发挥榜样的作用并引导广大干部向先进学习，以典型为范激励其上进。三是完善职业激励。一方面，加大对干部的职业能力培养，增加晋升的“砝码”。通过对干部的个体能力开发，提高其自身能力，促使在工作中充分发挥才干，避免因能力不足产生本领恐慌，如干部培训和交流制度。另一方面，提升职业道德素养。对干部的职业道德培养利于干部形成正确的职业观，树立为人民服务的宗旨，从而提高工作热情，增强对组织的归属感，避免因晋升激励的不足降低工作积极性，产生“为官不为”现象。

因此，治理干部“为官不为”问题需要从优化选拔任用条件、建立科学的晋升考核制度、重构平衡的强弱激励、建立多元化的激励方式着手，重塑激励相容的干部晋升制度。

五、结语

“为官不为”是全面从严治党背景下显露的突出问题，其产生某种程度上是由于干部晋升激励弱化，引发干部动力不足所致。当前，在全面从严治党的背景下，完善干部晋升激励制度在一定程度上有利于解决“为官不为”问题，但“为官不为”问题形成的原因是多方面的，如何更有效地治理“为官不为”问题，激励广大干部担当作为，还须从多方面考量。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会  夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]Hurwicz，L..The Design of Mechanisms for Resource Allocation[J].American Economic Review，1973，63（2）：1-30.

[3]李学明.激励视角下的公务员职级晋升制度研究[J].中国行政管理，2019，（10）：101-104.

[4]习近平在全国组织工作会议上强调：建设一支宏大高素质干部队伍  确保党始终成为坚强领导核心[N].人民日报，2013-06-30（1）.

[5]唐曼.公务员职务与职级并行的困境及解释框架[J].天水行政学院学报，2019，（2）：66-71.

[6]张玉磊.公务员激励失灵及其制度矫正[J].长白学刊，2018，（4）：73-78.

[7]习近平在中共中央政治局第十次集体学习时强调：严把标准公正用人拓宽视野激励干部  造就忠诚干净担当的高素质干部队伍[N].人民日报，2018-11-27（1）.

责任编辑  王  雨