推进国家治理体系和治理能力现代化五重路径探微

孔庚

[摘  要]建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴需要以全面深化改革创造发展动力、增强发展新动能。当前，我们要充分认识到全面深化改革、继续推进国家治理体系和治理能力现代化任务的紧迫性和艰巨性，必须始终围绕治理主体、治理机制以及治理评价三个核心范畴，善于在战略规划、创新驱动、领导主体、价值旨归和全球视野五重维度上，用全局观念和系统方法筹划改革良策，献谋献计，纵深拓宽发展新思路。具体来看，需要以不断完善顶层设计、鼓励基层勇于创新、不断加强党的领导、坚持人民价值导向和借鉴国外先进经验等方面为着力点，乘势而上、真抓实干、统筹兼顾，使中国特色社会主义制度周延于法，简易于事，不断推进国家治理体系和治理能力现代化取得新突破。

[关键词]国家治理现代化;战略规划;创新驱动;领导主体;价值旨归;全球视野

[中图分类号]D60  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）11-0026-06

国家治理体系和治理能力是一系列国家制度和制度执行力的集中表征，是一个问题的两个方面，二者相依而生，相辅相成。构建结构合理、层次清晰、运行有效的国家治理体系是提高治理能力的首要前提，治理能力的不断提高又是促进治理体系发挥整体效能的能动因素。目前，提出推进国家治理体系和治理能力现代化这一重大命题，既是对我国改革开放以来国家治理经验的深刻总结，又是对当下诸多现实挑战的主动回应。志不求易，事不避难。我们既要看到中国特色社会主义制度所取得的举世瞩目的伟大成就，继续坚定前行，又要看到现行体制机制在科学执政、国家机构履职能力等方面存在的顽瘴痼疾，以及一些领导干部在掌控运作体制机制过程中出现的本领恐慌。“化解治理危机的根本途径，就是以巨大的政治勇气，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”[1]所以，必须从多个维度着手，多项措施同时并举、同向发力，各项改革整顿措施压实推进，打好“组合拳”，促使国家治理体系更加成熟、定型，运作更加有效，助推国家治理能力不断提升。

一、战略规划：不断完善顶层设计

不断完善顶层设计是指在战略规划层面做好谋篇布局，通过不断优化国家制度系统内部各要素之间的组织安排，使之达到协调有序，从而不断增强制度系统的整体功能。顶层设计的目标就是要达到“各要素之间是相互补益，相互促进的”[2]，推进国家治理体系和治理能力现代化是一个持续的动态过程。促进行政效率稳步提升，必须持续做好顶层规划、战略部署，在体制机制方面革除积弊，转变政府职能。

1.继续全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，进行顶层设计，打好谋篇布局攻坚战。顶层设计原是工程术语，是指“工程要达到理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、要素有序的系统论方法，即从全局、整体视角出发，对工程的各个层次、各个要素、各个环节进行系统规划和全面运筹。”[3]国家治理体系是一个涵盖政治、经济、文化、社会、生态的多领域、多维度的整体工程，牵一发而动全身，要精准施策，防止“头痛医头，脚痛医脚”现象的发生。因此，完善中国特色社会主义制度要求必须具有长远战略眼光，从全局出发进行战略规划。党中央将顶层设计作为一项新理念纳入中央全面深化改革话语体系，作出了一系列重大部署，取得了良好成效，这正是运用整体思维、战略思維对全面深化改革进行总体设计、全面规划的生动诠释。

2.打破制度屏障，革除积弊。“中国创造世界发展史上的奇迹，得益于中国特色社会主义制度优势的充分发挥。”[4]完善中国特色社会主义制度，加快推进国家治理体系和治理能力现代化是一项复杂而持久的系统工程，不可能一蹴而就，需要不断突破利益藩篱，持续加强各部门机构内部资源整合，达到功能协调、运行有序。目前，党和国家面临着贯彻新发展理念、实现高质量发展、优化产业结构等重大战略问题，必须对不断涌现的新问题保持敏锐性、警觉性，善于从制度上进行统筹规划，高瞻远瞩，综合设计，加强整体落实。对于改革的领域、阶段、任务、目标、配套措施进行整体谋划，始终做到在制度层面高屋建瓴，增强对不同领域、不同主体、不同方案的可行性、协同性、系统性的研究。敢于直面问题，在重点领域和关键环节破除体制机制弊端，确保改革的系统性、协调性、时效性。

转变政府职能，保持各职能部门权责一致、程序合理、信息畅通，努力形成各组织要素之间彼此协同高效的良好局面。目前，在我国整体制度架构中还存在不同程度的问题。例如，部分领域由于改革设计缺失导致不少权责部门职能交叉、机构臃肿，国家组织机构中一些新组建的部门组织架构不合理，效率低下，运行机制不完善。具体落实改革方案存在地方利益固化、壁垒严重、步调不一致等问题。这就要求必须不断加快构建系统完备、机制合理、运行通畅的政府行政管理体制，统筹协调各方面利益，调动一切积极力量，切实推进国家治理体系和治理能力现代化。

二、创新驱动：鼓励基层勇于创新

通过鼓励基层勇于创新来充分释放社会活力，是契合顶层设计的另一条路径。基层是全面深化改革的最前沿，身处一线的特殊位置，对于社会各种问题与矛盾具有得天独厚的敏锐性和感受。改革开放以来，地方在体制机制创新方面做出了大量实质性探索，积累了丰富的可行性经验。因此，新时代需要从积极鼓励基层勇于实践、树立正确的政绩观、顶层设计与基层探索形成良好互动三个方面继续做好基层创新工作。

1.鼓励基层勇于实践、敢于创新，激发基层活力。“欲筑室者，先治其基”，推进国家治理体系和治理能力现代化必须以激发基层创造活力为抓手。要甩开膀子、迈开步子，善于“爬坡迈槛”，敢于改革，将国家制定的大政方针、政策理论与基层的生动实践相结合，鼓励基层从实践中寻找真知。1978年12月，安徽凤阳梨园公社小岗村中，18位农民秘密在土地承包契约书上按下了18个红手印，签下了生死状，为我国改革开放初期打破农业经济生产长期滞涩不前局面，推动农村经济体制改革，实行包产到户提供了良好范例。这种由农民自发形成的大包干正是基层创新的光辉典范。由此可见，基层创新是在深化体制改革进入到深水区，遭遇体制硬核时，进行边缘突破，局部发力，最终选择的一条有效路径，不断探寻谋划全面深化改革的新思路、新举措。

2.要树立正确政绩观。鼓励基层创新离不开正确的政绩观。创新就是要搞好真调研，避免真折腾，做到一张蓝图绘到底。目前，地方政府在推进整体改革方面还不同程度地存在一些问题，一些基层政府部门政绩观错位，作风不扎实，调研走形式，创新“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，结果导致创新成效不明显。所以，必须要有“功成不必在我”的胸怀，摒弃不切实际的目标，显绩潜绩一起做，既要表态又要落实。此外，在加快简政放权，实施放管结合，增强地方自主权的同时，局部利益要服从整体利益，坚决杜绝以任何形式拖延、虚化、阻挠改革，做到在创新过程中结合当地实际、因地制宜、有条不紊、积极稳妥。坐言起行，善作善成，只有秉承正确政绩观，积极务实进取、勇于担当，真正做到开拓进取，才能激发基层在制度创新的活力，让基层智慧不断涌流。

3.顶层设计与基层探索相结合。“顶层设计为基层实践指明方向、创造条件，基层实践则推动顶层设计‘落脚生根。”[5]“摸着石头过河”配合顶层设计是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要策略。党的十八届三中全会指出：“膽子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。”[6]514这就是说，既要从党和国家层面出发，做好长远规划，又要尊重基层首创精神，鼓励并引导基层在原创性改革、差异性改革上做出积极探索，通过“试点”创新，对于基层创新好的做法及时加以总结，进而在全国推广。中央与地方双向互动、顶层设计与基层探索耦合创新能有效增强国家治理整体创新动能，推进国家治理体系和治理能力现代化。

三、党的领导：坚持党的集中统一领导

党的十九届四中全会上通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须在党中央统一领导下进行，科学谋划、精心组织，远近结合、整体推进[7]66。因此，提高党的领导能力，克服“本领恐慌”，要完善党的领导制度，强化作风建设，努力造就一批素质过硬、为民服务、能力突出、清正廉洁的干部队伍。

1.巩固和完善党的领导。东南西北中，党是领导一切的。党必须始终走在时代前列，不断增强党自身的领导能力。确保党在行政、立法、司法等国家事务中的领导地位，必须不断改进党的领导方式，实现由传统型管理向现代型治理的转变，从“善政”向“善治”转变，不断提升党治国理政的能力，确保党的领导在社会生活中全覆盖。“全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义政党，提高党的领导水平和执政能力，确保改革取得成功”[6]544。通过应时应势完善党的执政方式和治理方式，促进党自身建设与全面深化改革，才是推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。

2.完善选人用人制度。在坚持党管干部原则的基础上不拘一格降人才，要构建凝聚人才、运行有效的选人用人制度。只有突破身份壁垒，让各类人才充分涌现，才能为促进国家治理现代化提供智力支持。同时，还要建立健全干部保护机制，为敢于作为的干部减轻思想负担。目前，在实现国家治理现代化过程中，一些领导干部缺乏责任意识，解决问题避重就轻，问题久拖不决，导致改革成果收效甚微。还有一些领导干部缺乏担当精神，忧患意识不强，不能在全面深化改革中应对出现的风险挑战。因此，通过改革选人用人制度，构建能上能下、能进能出干部管理机制，就是要让那些积极乐观、敢于担当、清正廉明、聪明精干的人才上得来，庸政懒政的人出得去，凝聚聪明智慧，切实把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命在促改革、抓落实中转化为人民看得见的实际成果。

3.坚决杜绝党内存在的形式主义、官僚主义。实现国家治理体系和治理能力现代化，党必须在作风建设上下苦功夫。从目前情况来看，党风建设还存在不同程度的歪风邪气，“四风”问题在局部依然存在，形式主义、官僚主义树倒根存。因此，需要以改善党的作风为突破口，广大党员干部要以党的政治建设为统领，以科学的思想武装头脑。领导干部要主动带头学习习近平新时代中国特色社会主义思想，学深、学透，从思想上正本清源，不断强化“四个意识”，增强“四个自信”，自觉做到“两个维护”。同时，要听得进去批评意见，要有闻过则喜、知过不讳的胸怀和气魄，破除“官本位”，根除“两张皮”，以作风建设为突破口，营造良好的政治生态，持续推进国家治理体系和治理能力现代化。

四、价值旨归：坚持以人民为中心

马克思主义把人民群众视为真正的英雄和历史的创造者。消除异化劳动，实现人的解放，促进人的全面而自由的发展是马克思主义理论的全部价值旨归。为人民服务是党的根本宗旨，党必须做到始终相信人民、紧紧依靠人民、正确引领人民、与人民同舟共济才能克服重重艰难险阻，创造光耀千秋的宏图伟业。因此，坚持并完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化必须坚持人民立场，让人民群众广泛参与改革开放和社会主义现代化建设事业，让人民成为改革的直接受益者，解决人民群众关心的切身利益问题，使改革带来的丰硕成果切实惠及人民群众，才能不断激发人民群众对中国特色社会主义伟大事业的热情。

1.集民智、纳民意，深入基层调查研究是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。人民群众是真正的英雄，是推动历史进步的主体。推进国家治理体系和治能力现代化必须要彰显人民为价值主体的施政逻辑。改革是亿万人民的事业，广泛听取群众意见和建议，尊重人民群众的首创精神，保障人民群众话语权是提高改革决策科学性的重要经验。“总结群众创造的新鲜经验，充分调动群众推进改革的积极性、主动性、创造性，把最广大人民群众智慧和力量凝聚到改革上来，同人民一道把改革推向前进”[8]41。目前，一些党员干部在调研时空喊口号，没有真正听取人民意见，导致调研失真走样。为此，党员领导干部要切实与人民群众想在一起、融在一起、干在一起，从群众中汲取经验智慧，掌握第一手资料，使国家层面的总体规划部署通过群众的生动实践落地生效。

2.实现国家治理现代化要始终站稳人民立场，解决人民群众关切、反映强烈的突出问题。制度改革必须惠及人民，人民合法权益需得到制度保障。金杯银杯比不上老百姓的口碑。在全面深化改革过程中，党在稳步解决国民经济发展中遇到的体制机制弊端的同时，要始终坚持人民至上，更加注重改革实效性，让人民享有改革红利。广大党员干部要借助巩固“不忘初心、牢记使命”主题教育活动成果的契机，坚持以人民为中心的价值理念，以只争朝夕、奋发有为、迎难而上的姿态和高昂精神，不断攻坚克难，抓好落实。在制度执行方面，要学会主动站在人民立场上思考，自觉站在人民立场上行动，突出重点、对准焦距。在制度保障方面，推出群众认可的实招硬招，敢于作为，不断增强为人民服务的本领，坚守本职岗位，为人民履好职、尽好责。

3.将稳增长、调结构、防风险，特别是把关乎民生的改革举措作为重中之重。让人民群众拥有更多获得感、幸福感、安全感是中国共产党人推进国家治理现代化的价值旨归。历史充分证明，党领导中国人民进行社会主义革命、建设和改革就是为了讓人民群众过上好日子。推进国家治理现代化需要以人民为逻辑起点，改革带来的成效也必将回归到人民本身。目前，在一些关键领域，利益关系错综复杂，存在着群众权益未能得到充分保障、群众期待未能充分满足的问题，导致群众参与国家治理积极性不高、主动性不强。为此，党员干部在实现国家治理现代化中不断增强群众情感、人民情怀，必须始终把人民满不满意、赞不赞成、拥不拥护作为衡量国家治理成效的一项重要指标。推进国家治理体系和治理能力现代化就是要在服务群众方面做到真心实意，满足群众利益要踏石留印、抓铁有痕，真正让人民群众体会改革带来的实在成效。

五、全球视野：借鉴国外先进经验

推进国家治理体系和治理能力现代化既要总结本国经验，又要树立全球视野，对包括西方发达国家在内的人类文明成果要积极学习借鉴，取长补短。改革开放以来的成功经验表明，建设社会主义现代化强国不能关起门来搞建设，走封闭僵化的老路，也不能不加辨别依葫芦画瓢，生搬硬套。因此，在统筹国际国内两个大局的基础上，既要对国内经验进行系统总结，又要对西方先进经验积极借鉴，不断推进国家治理的实践和理论创新。

1.推进国家治理体系和治理能力现代化不仅要认真总结党和国家在历次改革中所取得的重大成效和宝贵经验，还要不断学习国外有益经验。从历史上看，海纳百川、兼收并蓄是中华民族的优良品质，中华文明正是在不断汲取外来文化养分的基础上融合自身特点，从而逐步实现发展壮大、延绵赓续的。从现实来看，目前，世界是一个你中有我、我中有你的命运共同体，建设社会主义现代化强国不仅是中国人民的伟大事业，而且中国的繁荣稳定进步为人类进步事业做出了自己的贡献。所以要具备全球视野，通过借鉴人类文明在国家治理方面的既有经验、有益成果，避开西方发达国家走过的错路、弯路，学习成就经验，深刻反思教训，补足我国在国家治理方面的短板，省去试错时间和代价，加快追赶步伐，缩短与发达国家之间距离。

2.对西方的治理体系、治理理念、治理模式要进行批判透视，要增加辨别能力，不能削足适履，生搬硬套。目前，党内在一定程度上存在着唯西方理论是从、鼓吹西方治理模式的现象，这不仅违背了我们向西方学习的初衷，而且势必会对全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化造成危害。西方文明有其先进的一面，但亦有糟粕的部分。西方大力推销其所谓的“自由”“平等”“人权”等普世价值，具有极大煽动性、蛊惑性。事实证明，没有一成不变的永恒真理，仔细观察不难发现，任何价值理念都有其阶级属性。所以，在学习国外先进经验的同时要时刻警惕国外掺有自由主义、历史虚无主义等意识形态的观念渗透进来，坚决防止别有用心的人抹黑中国特色社会主义事业，对党和人民的事业造成不利影响。

3.立足我国实际，将我国改革开放以来的治理经验与国外有益经验相结合。通过贯彻党的十八届三中全会、十九届四中全会精神，凝集改革共识，把稳全面深化改革的中国特色社会主义方向，要深谋远虑，更要使命担当，始终做到不臆造、不跑偏。马克思主义国家理论是先进的、科学的国家治理理论，对于民族国家治理而言具有普遍指导意义。马克思主义国家理论是不断发展的理论，必须善于运用马克思主义的科学立场、观点、方法，在实践中推进国家治理理论不断丰富完善。因此，要以完善和发展中国特色社会主义制度为出发点，在增强“四个自信”的基础上，着眼于中国特色社会主义治理体系自身的内生需求，对待西方国家治理理论和经验要在借鉴中实现创新、扬弃结合，树立具有中国特色、民族特色、时代特色的治理理念，占领价值体系话语权高地，真正为实现我国治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

参考文献：

[1]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014，（1）：5-8+13.

[2]孙宇伟.中国特色社会主义是当代中国最高层次“顶层设计”——对邓小平“顶层设计”理念的认识[J].科学社会主义，2017，（1）：55-60.

[3]田鹏颖.论工程哲学视野中的“顶层设计”[J].自然辩证法研究，2014，（4）：56-60.

[4]王炳林.共和国成长之道——为什么能够实现从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃[J].当代世界与社会主义，2019，（3）：33-39.

[5]江维国，李立清.顶层设计与基层实践响应：乡村振兴下的乡村治理创新研究[J].马克思主义与现实，2018，（4）：189-195.

[6]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）[G].北京：中央文献出版社，2014.

[7]中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编[G].北京：人民出版社，2019.

[8]中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2014.

责任编辑  宋桂祝