论我国城市房屋拆迁制度的完善

2020-05-11黄丽蓉

中国房地产业·中旬 2020年2期

摘要：随着房价上扬、居无定所、“钉子户”等社会问题的出现，房屋拆迁安置赔偿渐渐成为社会关注的热点和焦点。由于房屋拆迁而引发的各种矛盾日趋尖锐，拆迁人、被拆迁人及房屋拆迁行政管理部门之间的矛盾错综复杂，由房屋拆迁而引发暴力拆迁、违法拆迁、集体上访的案件常常见诸报端，这些社会问题，极大影响了社会安定和谐。文章通过阐述房屋拆迁安置赔偿基本理论，分析当前我国城市房屋拆迁案件产生的原因及现状，并对建立城市土地征用制度、公共利益的界定、完善财政制度、房屋拆迁补偿市场化进行较为深入地论述，由此构建起具有可操作性的被拆迁人权益保护机制。

关键词：城市房屋拆迁;权利救济;制度完善;权益保护

一、城市房屋拆迁的基本理论

（一）拆迁人的概念及特征

根据《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”^[1]

房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿具体工作。委托的事项一般包括：协助进行调查、登记，协助编制征收补偿方案，协助进行房屋征收与补偿政策的宣传、解释，就征收补偿的具体问题与被征收人协商，协助组织征求意见、听证、论证、公示以及组织对被征收房屋的拆除等。

承担房屋征收与补偿工作的实施单位，应当是不以营利为目的的，其所需工作经费应当由政府财政予以保障。在我国，个人作为拆迁行为的并不多，因此在2001年施行的《城市房屋拆迁管理条例》中，不再将个人作为拆迁人规定在拆迁行政法规中。

（二）被拆迁人的概念

“被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人和被拆除房屋及其附属物的使用人。被拆迁人可以是对房屋享有所有权的人，即所有人;也可以是对房屋享有合法使用权的人，即使用人;还可以是对房屋享有共有权的人，即共有权人。”^[2]

（三）房屋拆迁的概念

根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”^[3]由此条文，我们可知，房屋拆迁是指为了公共利益的需要，比如：（一）危房改造;（二）城市规划结构调整;（三）城市基础设施的改造;（四）环保问题等等。在此情况下，拆迁人可以根据合法手续，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，将该范围内的单位和居民（被拆迁人）重新安置，并对其所受损失进行补偿。

（四）公共利益的界定

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条规定，征收国有土地上单位、个人房屋前提是为了公共利益需要。”那么什么样情形属于公共利益需要呢？根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出征收决定：（一）国防和外交的需要;（二）由政府組织实施的能源、交通、水利等基础建设的需要;（三）由政府实施的科技、文化、教育、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;（六）法律、行政法法规规定的其他公共利益的需要^[4]。

在以上列举的情况下，拆迁人可以根据合法手续，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，将该范围内的单位和居民（被拆迁人）重新安置，并对其所受损失进行补偿。

（五）房屋拆迁程序

1、颁发拆迁许可证

单位和个人（有例外）需要拆迁房屋的，必须持国家规定的批准的文件、拆迁计划和拆迁方案，向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提出房屋拆迁许可申请，市、县人民政府房屋拆迁管理部门自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查，对符合条件的，由房屋拆迁管理部门颁发拆迁许可证。

2、发布拆迁公告

房屋拆迁管理部门在核发房屋拆迁许可证时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布，拆迁人书面通知拆迁范围内的房屋所有权人。

3、拆迁补偿协商

被拆迁人向房屋拆迁管理部门了解补偿方式和补偿金额、安置用房面积、安置地点和搬迁过渡方式等事项，拆迁人与被拆迁人、承租人签订拆迁补偿安置协议，约定补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。

4、进行裁决

拆迁人与被拆迁人不能达成拆迁补偿安置协议时，拆迁人、被拆迁人双方任何一方均可向房屋拆迁管理部门申请拆迁补偿安置裁决，房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。

5、强制执行阶段：

裁决应当自收到申请之日起30日内作出。（1）当事人认可裁决内容时，可依裁决自动履行;（2）当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起60日内向上一级行政机关申请行政复议，或在3个月内向人民法院起诉，当事人一方未做法律规定的期限内申请复议或提起诉讼的，房屋拆迁管理部门可依法申请人民法院强制执行^[5]。

二、我国城市房屋拆迁纠纷产生的原因及后果

（一）房屋拆迁案件的现状

1、房屋拆迁行政案件逐年递增。虽然此类案件诉由于各种原因诉至法院的并不算多，但从受案趋势来看仍然呈逐年上升趋势。这主要是因为随着市场经济的发展，城市建设的速度正在不断加快，从城市的整体规划出发必然需要进行大量的拆迁活动，而拆迁中由于牵涉各方面的利益，再加上人们法律意识的不断提高，当合法利益得不到保障的时候，诉至法院就成了最后的选择。

2、集团诉讼呈上升趋势。由于拆迁大多属于大面积、大范围进行，所以牵涉的利益是多方面的，牵涉的人数往往上十人甚至上百人，加之被拆迁人认为联合共同诉讼可以给法院施加压力，增加胜诉几率，故居住同一拆迁地的被拆迁人相互联合到法院诉讼。因此，起诉到法院多是集团诉讼，很少有单个公民起诉的现象。

3、被拆迁人与拆迁主管机关对抗激烈，矛盾重重。矛盾产生的症结主要有以下几方面：法律制度没有得到落实，损害了群众利益;房屋财产权表现形式的变动，对一部分拆迁房屋财产权利产生不同的认识;对被拆迁户分而治之的做法，使被拆迁房屋所有人的利益差距较大;社会保障制度不完善，使一些已经存在的社会贫富矛盾在拆迁时集中表现出来;行政权力不恰当介入拆迁活动，使被拆迁人的心理财富预期过高。

（二）房屋拆迁纠纷的根源

1、政府严重违反拆迁程序。（1）、一些地方政府或者拆迁主管部门，或者以政府设立的拆迁指挥部充当拆迁人，违法实施拆迁。（2）、有些政府部门为了追求效率而忽视按法定程序办事。比如拆迁人缺少申请拆迁许可证的材料，但主管部门往往审查不严格，即便拆迁人拆迁手续不齐备，仍违规发放拆迁许可证，这也导致了后续违法拆迁行为的发生。

2、拆迁估价体系不完善。（1）、评估人员对房屋拆迁政策把握不准，水平不高，评估行为不规范。（2）、拆迁人与被拆迁人签订拆迁安置补偿协议缺少公开、透明化。这主要表现为，拆迁人在与被拆迁人签订安置补偿协议中，暗箱操作，拆迁人为降低补偿标准，直接干预价格。比如说拆迁人单方指定的评估机构进行评估，对拆迁人的房屋进行价格评估，与共有人之一签订拆迁补偿协议。因此，经常造成被拆迁人在相同条件下，得到的安置补偿结果很不一样，相差较大，引起被拆迁人不满并拒绝拆迁。

3、房屋拆迁管理制度对公共利益界定模糊，导致房屋拆迁权利滥用。当前，随着房价不断上涨，收到利益的驱动，个别政府官员不顾民众利益，与开发商勾结，作出强制拆迁的决定，此举，引得许多被拆迁人不满。在作出房屋拆迁纠纷行政裁决中，有关部门不是依据相关法律规范和客观事实进行裁判，而是依据地方政府制定的明显侵犯被拆迁人合法权益的规范性文件进行裁决。还有的在裁决中明知拆迁人有违法拆迁之处，还是以服从和支持政府重点工程为由，违法裁决。

4、地方政府制定公布的区位基准价不符合市场的客观情况，即区位价严重低于市场价。比如，房屋拆迁许可前置行政程序行政行为的诉讼，就是对政府制定公布的区位基准价、建设项目批准文件不服、地方政府制定的房屋拆迁管理办法不服。

5、财政制度不科学，导致地方政府大兴土地财政。

（三）房屋拆迁纠纷的后果

1、民众丧失了最基本的生存权利。房屋是民众生活和生产的基本保障条件，民众一旦失去了赖以生存的房屋，也就丧失了最基本的生存权利。房屋拆迁纠纷长期得不到妥善的解决会给部分民众带来失去基本生活保障的困境，从而进一步削弱政府的合法性，给政治稳定带来更大的威胁。可以说，房屋纠纷已经超越了经济与社会纠纷的性质，其实质是政治问题，反映和体现的是国家与居民的关系问题。房屋纠纷中被拆迁人、社区组织、开发商以及政府间多维复合关系的实质是房屋财产权利和国家征地权利的关系，最终体现为农民与基层政府的关系。“房屋拆迁最终都演变为被拆迁人与基层政府的矛盾和冲突，这是由现行征地制度决定的无法化解的结构性矛盾。”^[6]

2、房屋拆迁纠纷的根源在于国家和被拆迁人之间利益分配机制的失衡。我们知道，城镇房屋拆迁的实质是政府强制收回国有土地使用权，并对附属物及其收益予以补偿，拆迁的真正标的物是土地而不是房屋，房屋不过是土地的附属物。一般情况，政府以“公共利益需要”为名，动用国家土地征收权实现房屋拆迁土地征收。在房屋拆迁过程中，被拆迁人处于被动地位，其利益要求得不到满足和重视。在利益分配过程中，弱小的被拆迁人的权利无法对抗强大的国家征地权力。由此，利益分配的不合理引发了被拆迁人信访、群体性事件等制度化或非制度化的集体维权行动。

3、房屋拆迁纠纷导致社会失序和政治不稳定的后果。被拆迁人缺乏制度化的渠道，影响现有的制度安排和公共政策，因此在房屋拆迁过程中几乎被排斥在外。房屋拆迁矛盾的激化往往导致被拆迁人采取越级上访、群体性事件等非制度化政治参与活动。这些非制度化的政治参与具有较大的社会和政治负面影响^[7]。

三、我国城市房屋拆迁制度的立法现状及完善

虽然当前我国城市房屋拆迁制度已经确立，被拆迁人的权益有了进一步保护，但是仍然存在大量的问题，相关制度、政策及保障条件都相对比较薄弱，由此产生的各种矛盾仍然非常突出，因此，政府要堅持执政为民的理念，以勇于创新的时代精神，做好关于房屋拆迁制度的顶层设计。

（一）废除房屋拆迁，建立城市土地征用制度

我们知道，城镇房屋拆迁的实质是政府强制收回国有土地使用权，并对附属物及其收益予以补偿，拆迁的真正标的物是土地而不是房屋，房屋不过是土地的附属物。但是，城市房屋拆迁以房屋拆迁代替土地征用，混淆了房屋拆迁与土地征用的界限，掩盖了拆迁的本来目的，必然引起拆迁中的混乱，包括法律救济一系列问题。既然城市房屋拆迁的本质是土地问题，不是房产问题，那么，就应该恢复拆迁行为的本来目的，以城市土地征收代替城市房屋拆迁^[8]。

（二）界定“公共利益”，限制房屋拆迁范围

在土地征收中，对被拆迁房屋的补偿要界定公共利益的划分标准，一律采取完全补偿原则。首先，公共利益的理解仁者见仁智者见智，何谓公共利益没有统一标准。其次，房屋拆迁中的公共利益和商业利益很难区分。房屋拆迁大多是旧城改造，政府既有自身的经济效益，又有城市发展，环境美化等社会公益，这个过程往往借助开发商一起完成，其中商业和公共利益的比例难以划分。因此，笔者认为要解决当前的房屋拆迁的问题，首先要推翻现有的城市拆迁制度，按照其应有的法律原貌进行重建。这种方案在性实际设计和实行中仍然问题重重。原因在于建立这样的一种真正的法律制度，需要以我国拥有规范的土地法律制度为前提，但事实上我国的土地制度在很大程度上带有政治性或者政策性，没有实现法制化。我国现有的产权制度、流转制度以及管理制度没有发生根本变革的前提下，想从根本上解决房屋拆迁中的问题是不现实的。此种情况下，就城市拆迁的法律救济来说，对现有的法律制度改善，是一种更为明智的选择。

（三）完善财政制度，遏制土地财政

土地财政是造成征地权滥用、房屋拆迁安置赔偿纠纷频发的重要原因。笔者认为，要遏制土地财政，必须从财政民主、财政公平、财政法定、财政可持续以及土地增值利益合理分配等方面着手。土地财政，通俗的说就是地方政府以出卖土地作为财政收入主要的来源，土地成为地方政府生财的重要工具。

增强国家预算特别是地方财政预算的公开性和透明性。“财政预算是指国家在一定時期内对国民收入的一部分进行集中和运用，包括预算收入和预算支出。预算收入的主要来源是税收和国债，预算支出主要用于国防、行政费用和文教卫生及基础设施的建设等”^[9]土地财政是地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系^[10]。一般而言，预算收入的主要来源应当是税收和国债，而不是土地。因此，要遏制土地财政之风，首先要加强地方财政预算的公开性和透明度，将地方财政预算至于公共的监督之下。

（四）房屋拆迁补偿市场化

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十七条：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”^[11]由上文我们可知房屋征收的实质是政府强制收回国有土地使用权，在一定条件下存在政府寻租的空间，拆迁者出于利益的考虑定会压低价格。因此，笔者认为应当推行房屋拆迁补偿市场化，以市场价格为标准。市场交易是一种相对公平的交易，市场价格也相对合理的，能够如实反映出当地房屋真实价格和市场发展水平，具有客观性，也能够保证被拆迁人的生活水平不会因为拆迁而降低，实现全社会的和谐稳定发展。

（五）完善房屋拆迁程序

一些地方政府或者拆迁主管部门，或者以政府设立的拆迁指挥部充当拆迁人，违法实施拆迁，或者为了追求效率而忽视按法定程序办事。比如拆迁人缺少申请拆迁许可证的材料，但主管部门往往审查不严格，即便拆迁人拆迁手续不齐备，仍违规发放拆迁许可证，这也导致了后续违法拆迁行为的发生。因此，笔者认为保护拆迁人利益需要做好一下几个方面的工作：

第一，设立对征地公益目的的合法性审查机制，防止地方政府假借公共利益之名滥用房屋土地征收权，在地方政府作出房屋拆迁征收决定前，必须审查建设项目是否是为了公共利益需要。第二，完善房屋拆迁公告和听证程序。在实际房屋过程中，被拆迁人对自己的权利知之甚少，拆迁人也极少告知被拆迁人相关权利，主管机关一般以法律规定模糊为借口规避听证会的召开，因此，笔者建议在今后的房屋拆迁程序中，明确拆迁人相关的权利告知义务。第三，建立征地程序违法责任机制。程序义务的履行以责任的约束为前提，如果房屋拆迁主管部门违反征收房屋拆迁的程序同时对被拆迁人的权益构成损害，必须依照国家赔偿法的规定承担行政赔偿责任。

四、结语

《老子》云：“安其居，乐其业。”创造宜居环境是人类的理想，也是人们生活的基本需求，因此，完善城市房屋拆迁安置赔偿制度至关重要。虽然在我国的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中初步构建了框架，但赔偿制度仍有诸多空白与不足，需要进一步的完善。笔者以上所谈，仅是对城市房屋征收与补偿制度完善提出的一些看法和意见。随着今后的立法不断完善，司法实践不断深入，有理由相信城市房屋征收与补偿制度将逐步走向成熟，更好地发挥其应有的作用，保护拆迁人利益。

参考文献：

[1]国务院法制办公室编：《中华人民共和国征收拆迁补偿法典》，北京：中国法制出版社，2012年版，第183页。

[2]百度百科词条“被拆迁人”一文，2012.8.21

[3]《中华人民共和国城市房地产管理法》，北京：中国法制出版社，2000年版，第8页

[4]《中国城市房屋拆迁程序研究》，山东人民出版社，山东：第1版（2008年8月1日），第128页～130页。

[5]新华网焦点网谈，《调查显示政府拆迁裁决80%以上违法》一文， 2003.2.21

[6]孙鹤汀著：《征地纠纷的政治学分析——以y市z区城郊村为例》，北京：知识产权出版社，2001年1月第一版，第146页

[7]周爱华著：《土地征收中的被征收人权利保护研究》，北京：中国政法大学出版社，2011年12月第一版，第128页

[8]程恩富著：《现代政治经济学》，上海：上海财经大学出版社，2000年版，第312页

[9]芦部信喜著：《宪法》，北京：北京大学出版社，2006年版

[10]朱秋霞著：《中国土地改革研究》，上海：立信会计出版社，2007版

[11]侯作前、刘明明著：《从“土地财政”看我国地方财税制度的问题与完善》，《社会主义研究》2008年第3期