关于我国农村征地运动中失地农民的利益表达受损研究

刘怡萱

摘要：近年来城市化进程逐渐加快，农村土地进一步整合。政府进行征地运动不仅促使了农民身份的转变，同时也让失地农民的数量进一步增加。在推进城市化进程的过程中，不少农民的合法权益由于政策落实代沟不能够充分保障。同时，失地农民由于失去生产、生活保障常常与有关部门爆发激烈冲突。因此，维护失地农民的利益表达权成了维护社会稳定的重要方针政策，但研究发现农民在失地过程中有时会陷入“表达困境”，难以有效的维护自己的合法权益。针对这些问题，我们应该合理地改善如今的利益表达机制。本文从2013 年云南晋宁县晋宁镇广济村土地维权就采取了“闹大”的抗争行为出发，分析失地农民的利益表达途径，以及多方主体的互动关系，归结失地农民面临的困境。

关键词：失地农民;利益表达;农民维权

1 事件背景

中国社会科学院经济研究所与社会科学文献出版社29日共同发布的《经济蓝皮书夏季号：中国经济增长报告（2018-2019）》 认为，截至今年，年中国的城市化率将突破60%。城市化进程中不可避免的会出现农村土地征用。城镇化的进程在近十几年来一直没有停歇过，失地农民利益受损情况每年都有发生，失地农民是农地项目的主体，其利益表达渠道的完善与否直接影响到农村社会的和谐稳定。本文选取云南晋宁县晋宁镇广济村土地维权案例进行分析。

2013 年云南晋宁县晋宁镇广济村在征地之后，失地农民的土地维权就采取了“闹大”的抗争行为，不少失地农民团结起来，向政府“施压”，他们虽然缺乏意见性的统一领袖，但失地农民们都了解政府面临的维稳压力，秉持着“一起发声”的原则“逼迫”政府将其列入议事日程。在这“套路式”抗争行为模式下，政府之前通过公文来宣告对土地征用，并没有和失地农民进行充分的沟通的现状被挖出来，而后失地农民的权益受到了重视。

本案当中，这种方式属于“非制度化表达”中的“套路式”抗争。选择“套路式”抗争的农民有着“中国式”的政治智慧，这种政治智慧突出地表现在其对政府底线的尊重，对政府制度、政治规则和法律的尊重。我认为不同地方的套路式行为不同但都遵循着：“闹大---引起政府注意”、“在法律框架下行使权利---利用合理的集会权利”这两个特性，既抒发了自己的权益述求，也能在法律框架内保证没有超出权力边界。比如在2013年广济村村民土地案例中，他们制定了详细的规划，包括横幅宣传事项，集会等。之前学者把它们的利益表达路径归结为“闹大、实惠、尊重”六字原则，这些草根群体的基本诉求只是限于维护自己的权利，他们努力为自己创设和政府沟通的平台，在一定的框架内利用公知信息，一定的社会关系等获取信息，为自己的行动提供便利，总体而言这一利益表达行为是可控的。

回归事件背景，在我国不合理的农村征地运动利益分配不仅导致农民权利受损，更愈演愈烈成为“中国式圈地运动”----在发展市场经济过程中，中国各地地方政府通过各种政令不断以相对低廉价格征地，把农民从土地上赶走，剥夺农民耕地使用权，甚至强拆农民住房;再以相对较高的价格出租土地使用权于资本集团。①农民在征地运动中处于弱势地位，只能依靠政府利益补偿来维护自己的权益，但在实际征地过程中集体经济团体利益分配不恰当、地方政府补偿口径不一、农民自身有效维权没有得到合理落实等因素都将失地农民禁锢在弱势区间内。失地农民由于自身文化素质不高，维权意识薄弱等因素难以形成有组织的大规模公民运动进行对抗。最终导致失地农民的所得补偿份额被其他的利益集团所吞噬。面对这种困境，其实只有少数农民选择适当的方式利益表达，本案就是一个例子，所以研究它非常具有社会意义。

2 本案主体利益互动形式及存在的问题

征地运动中主要涉及政府、农民、集体组织、企业等多方利益主体。他们之间有復杂的利益关系，并且由于复杂的利益互动，引发关系链条，最终失地农民的权力进一步受损。从而“逼迫”农民进行抗争，维护自己利益表达的权力。本文从案例中多个利益主体互动过程出发，分析农民利益表达受损的原因及存在的问题。

2.1 中央政府和地方政府

在我国，土地供给国家垄断。在征地过程中，中央政府是决策单位，地方政府依托于中央政府的决议构建当地的征地政策，其中就包括补偿政策，两者是相互独立的，追求各自的利益。中央政府为了加快城市化进程，发展社会公共利益而提出政策，地方政府由于财政体制改革和经济分权也有自己独立的目标追求，即发展本地经济、政府官员的收益（包括升迁、政绩、表彰奖励或其他隐性收入）等。②中央政府主要追求的是整体利益和社会利益;地方政府追求的是局部利益和经济利益。实践过程中，地方政府具有极大的主动性，可以制定地方性的政策法规进行征地。但中央政府往往由于距离遥远等不能了解地方政府在征地过程中出现的具体问题，地方政府可以根据自身经济利益制定相应的征地补偿政策，他们之间往往出现巨大的弹性空间模糊了双方的权力触角边界。农民有苦难诉，只能自发性联合，寻求云南地方政府的帮助。

本案当中就是由地方政府自行规划征地方案，用一纸公文下发征地命令，但是没有保障农民的知情权，农民对于征地利益补偿分配的疑问并没有马上作出回应，所以导致了这一事件。

2.2 地方政府与农民

地方政府既要考虑发展地方经济，提高财政收入水平与地方城市化水平，又要考虑兼顾失地农民的利益。这两者之间经常会引发冲突，事实上，因为地方政府在实践行动中更容易偏向于前者而不是失地农民的利益，因此经常引发剧烈的冲突。地方政府往往在征地过程中没有给予农民充分的保障，为了追求自己的经济利益，地方政府在征地过程中经常出现降低失地农民补给，而抬高征收地价获取更多的收益的行为。他们同时追求一定的社会效益，进行圈地占地，大搞形象工程，这些实际上都压榨了这块土地的原住民，进一步加固了失地农民的弱势地位。所以在现实生活中，原有的土地利益分配在实践过程中更加倾向于政府而不是农民。

根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》、《土地征收补偿条例》及《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定，政府征用土地，必须履行法定程序，对征地方案进行公示，并且召开村民半数以上听证会议。然而，在我村征地过程中，这些都没有进行。更严重的是，广济村所处县地方政府官员利用职务之便，滥用职权，采用不正当手段，欺上瞒下，蒙骗该村的党员及村民代表，以项目落地为理由，进行签字按手印。甚至和开发商勾结，将征地的补偿标准压得很低。

由于地方政府在地方经济社会发展中处于主导地位，不少农民碍于权威不敢维护自己的权利。本案发生之前，当地一些案例表明，当个体农民上访给政府部门后，政府部门之间出于利益考量，相互推脱最终导致农民利益表达渠道受损。所以广济村农民之后的利益表达模式都采取了自发性的联合行为。

2.3 集体组织与农民

在征地发生之前，集体经济组织和农民间的关系是暂时所有权以及暂时使用权之间的关系。地方政府下发的利益补给一般包括两个方面：金钱补给，房屋补给。地方政府下发一定数量的补给时，村集体经济组织再将其转发给失地农民。

广济村集体经济组织确立分配标额时名义上会追求经济公平，照顾弱势群体，维护社会稳定的目标。同时还会拿出一部分补偿金作为建立公共服务设施，完善基础设施的费用。

但实际上集体组织在下发利益分配过程中中存在领导者主导权威，人为分配因素大等特点。比如在集体组织中较为活跃的一些关系户在拥有相同土地面积的情况下可以分得更高的补偿金额。这极大地损害了其他失地农民的利益。一些集体组织在接受地方补偿金额时，有时候还会谎报虚报，以政府名义少给失地农民农民利益。倘若失地农民在这种情况下不能有效地维护自己的权益，他们不仅会陷入表达困境也会陷入生活困境。所以这层关系更促使广济村失地农民联合起来进行“利益表达”维护自己的权利。

2.4 征地企业与农民

本案中，晋宁县政府在土地转让、征地完成之后已经拥有了土地的所有权，它可以根据相关的法律法规将土地使用权变卖给企业，用于城市化发展。这些企业中的能人有时候会收买政府人员，扩大自己的权力边界。他们在原有农用地上进行工业化，产出的税收上交政府。同时工业化的进程中也会对原住民的环境进行破坏。据了解，晋宁县还有一些当地的黑社会势力借由政府的黑手包装成“社会企业”，对失地农民进行恐吓。

虽然征地企业往往用良好的社会效益为自己进行包装，但在征地实践过程中，征地企业往往成为“中国式圈地运动”的帮凶，侵犯农民的利益。由于时代的发展不少广济村农民走出农村成为“民工”，导致土地荒废，主体不明。这些企业可能会借由此扩大自己的土地触角，侵犯其他原住民的利益。倘若农民没有进行利益表达的抗争意识，他们的权力将会进一步地受损。

3 根据案例分析失地农民利益表达方式

本文中利益表达的广济村失地农民渠道采取了非制度化的抗争行为。本文这里的“制度化”指的是国家下发的有关保障农民权益的制度，而不是农民进行抗争时候秩序性。

本节我们来分析一下失地农民面临权益受损时的利益表达。（马广超、杨钢桥，2016）做了一份关于农地整治的社会问卷，其中反映出60%的农民认为利益表达是无用的，就算他们表达出自己的观点，也不会受到有关部门的重视，这反映出农民在利益表达过程中选择的途径十分有限。也反映出失地农民面临的利益表达困境。但是，权利极大受损的失地农民也有一部分选择了利益表达，这部分人主要分为制度化手段和非制度化手段。我国现阶段，农民的利益表达有制度化的渠道和非制度化的方式。制度化的利益表达渠道有人大代表选举制度、

村民自治制度、信访制度等。③非制度化手段包括暴力手段，“套路式”手段等。（郑晓茹、陈 如，2016）详细分析了非制度化手段中秩序化的利益表达，他们将其归结为“套路式”抗争行为。

其实农民选择的利益表达方式往往与很多因素有关，比如：权益受损程度，当地政府治理机制，自身文化素质等。广济村地处偏远，文化程度较高的农民在世纪成都中十分受限，但由于“路径依赖”，之前自发性联合行为抗争成功的案例具有相当的影响，所以他们会继续选择“套路式”手段。

文化素质较高的农民在民主化的情形下更容易选择制度化利益表达模式来维护自己的权益。他们有组织的进行上访，寻求当地人大代表的帮助等，走“协商民主”的道路合理进行利益表达，向当地的意见领袖反映自己的利益诉求。但这部分人仍然比较少，失地农民由于自身文化素质低下再加上政府机构的不作为很少能进行有序利益表达。大多数情况下，不同地方根据自身情况定位，比如地方风俗，外部政府影响等建立相应的抗争模式，比如广济村“闹大，寻求尊重，找官员”这一行为模式。可以预见如果这些抗争没有得到有效的回应将会进一步演变成暴力示威行动。这类暴力抗争行为案例也有很多，比如江苏省泗洪县强制农民流转土地引发的冲突。2013年11月27日上午，城头乡在未与村民达成协议的情况下，组织100余人的队伍到迎河村7组强行丈量土地，欲把农民土地租赁给其它企业。遭到村民抵制，双方发生暴力冲突。

失地农民无论选择何种方式进行利益表达都能从外部环境中找到因果关系。失地意味着失业，城镇化进程中失地农民转业能力差，集中于服务、建筑等领域，有些农民选择进城成为“农民工”，但不少农民由于自身文化素质差，土地意识强不愿意离开自己的土地进城寻求新的机遇。在这种情况下，他们极容易与政府机关发生剧烈的冲突，这种“破罐子破摔”式的维权行为值得我们注意。失地农民应该成为社会关怀的对象，研究他们的利益表达机制有助于帮助其走出困境。

参考文献：

[1] 陈莹.土地征收补偿及利益关系研究——湖北省的实证研究[D].湖北：华中农业大学，2008.

[2] 张太保.农民利益表达的困境与出路：协商民主的分析视角[J].安徽理工大学学报（社会科学版），2016（04）

[3] 马广超，杨钢桥.农地整治过程中农民利益表达渠道及其重构[J].湖北农业科学，2016（08）

[4] 郑晓茹，陈如.征地冲突中农民的"套路式"抗争行为：一个解释的框架[J].湖北社会科学，2017（02）

[5] 付小红.征地悖论：地方政府行为与农民权益保护[J].经济研究参考，2014（14）.

[6] 杨代楠，侯颖菲.土地征收补偿及利益关系研究[J].现代农业研究，2017（08）.

[7] 张湘玉.新型城镇化建设过程中失地农民利益表达问题的研究[J].区域治理，2017（02）.

（作者单位：山西大学政治與公共管理学院）