新型城镇化背景下失地农民保障问题研究

刘东生

一、城镇化背景下失地农民概况

失地农民一般是指在城镇化过程中失去全部或大部分土地的农民。尽管农民失地的问题由来已久，但在城镇化高速发展的同时，失地农民的数量也在急剧增加，由于没有很好地解决失地农民的保障问题，使得他们成为弱势群体和被边缘化的群体，同时，也成为产生社会矛盾的一个重要原因。

近年来，我国城镇化发展迅速，城镇的迅猛“长大”正成为中国城镇化进程的一个突出特征。整个国家的城市建成区面积在过去20年中增加了2倍以上，一些城市的建成区更是扩张了20倍以上，这说明了我国城镇化进程的规模、速度都非常惊人。城镇化的发展尽管为经济发展提供了契机，但也带来了相应的问题。不管城镇化发展到哪个阶段，城镇的扩张都以占用大量的耕地、扩大土地面积的外延方式为发展途径，其导致的后果就是耕地总量逐渐减少。我国城市建设和发展占用耕地较其他国家相比比例较大，一般而言，城市扩张占用耕地的比例一般在50%-80%，平均在70%，部分城市在90%。根据我国国土资源部统计， 1987-2000年，国家建设占用耕地226.44万公顷（3395万亩），其中，征地160万公顷（2400万亩）。从经验数据看，每征用0.0667公顷（1亩）的土地，就伴随着1.5个农民失地，也就是说，建设占用耕地导致失地农民约5000万人。 目前我国的失地农民数量在4 000万人以上，到2020年，这个数字将达到1亿。而根据《全国土地利用总体规划纲要》， 2000-2030年，国家控制的建设用地363.51万公顷（5450万亩），其中，征地253.46万公顷（3800万亩），预计仍可导致8000万人以上的农民处于既失地又失业的状态。这种情况在大中城市的城乡接合部和人多地少的发达地区尤为突出。

二、失地农民保障方面存在的主要问题

（一）失地农民补偿过低

城镇化进程中农村集体土地征用最大问题是补偿的标准过低。在补偿的标准上，根据1998年重新修订的《土地管理法》及其配套的《土地管理法实施条例》，规定对征地一律按照土地的原用途给予补偿，只是对农民原来在土地上从事生产收益的补偿，完全没有考虑到土地的非农化价值以及土地非农化后级差收益的增值。征用土地的补偿包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。现行法律规定的征地补偿标准是按照产值倍数来计算，法律规定为高限产值的16倍，最高不超过30倍。目前对于失地农民的安置多是采用一次性的货币安置，只是保证农民失去土地后几年以内生计的货币发放，而对于失地农民的居住安顿、再就业等问题，却极少考虑，被征地农民失去了生产资料，有限的安置补助费很快就花完了，后续的生活及保障问题凸显，也就使得矛盾越来越突出。尽管国家于2004年底出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（即国务院28号文件），提出征地补偿要保证被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障的要求。尽管这是一条基本原则，但这些要求地方政府往往不能贯彻落实到位。补偿标准过低，征地后失地农民的保障问题不能得到有效解决，成为近年来征地过程中的矛盾焦点。

（二）对失地农民的保障方式单一

目前，在城市居民中已基本建立了失业、医疗和养老保险等社会保障制度，实现了“应保尽保”的城市居民最低生活保障制度，但这一制度并没有惠及广大失地农民。这主要源于长期以来我国实行的城乡二元的社会体制，这一体制构成了失地农民享受社会保障的制度障碍。尽管城镇化进程速度惊人，但从目前各地推行的失地农民的保障方式来看还比较单一，最主要的是提供一定程度的养老保障，而医疗、失业等其他保障方式则很少涉及，失地农民的土地被征用后，其土地经营性收入没有了，尽管农民当年取得了一定的补助和养老金，但仍然抵不上原有的土地收益。而且养老保险的保障水平过低，难以满足广大失地农民养老的要求，也无法达到制度设计者的预期效果。

（三）征地过程中的补偿安置费用缺乏必要的监管

征地过程中很多地方的补偿和安置费没有得到合理分配、利用，缺乏必要的监管。根据国务院发展研究中心发布的调查结果显示：征地之后，土地增值部分的收益分配中投资者拿走了大头，占40%-50%，政府拿走了20%-30%，村级组织留下了25%-30%，失地农民最终拿到的补偿款只占到整个土地增值收益的5%-10%。从近几年各地的征地纠纷来看，大多数农民并不是反对征地，而是因为权利得不到有效的保障。由此可见，农民得到的补偿费用本就极为有限，一旦补偿的钱被花光，基本生活没有经济来源时，生活就失去保障。而集体经济组织、政府及各部门由于征地所得的资金，缺乏必要的监管，这就为乡村两级干部贪污、浪费、挪用土地补偿费提供了方便，为基层组织通过参与征地谋取私人利益提供了动力，成为腐败和官僚主义产生的源头。

（四）失地农民就业难度较大

失地农民原本生活在农村，受教育程度较低，且大多不具备就业所需的劳动技能，就业观念尚未根本转变，而现代企业适合失地农民的岗位不多，这些因素都加重了失地农民就业难的问题，尤其是年龄偏大的失地农民就业更加困难。除了少数有一技之长的失地农民能找到工作外，大多数文化素质较低及老弱病残的劳动力就业难度较大。

三、解决失地农民保障问题的对策建议

（一）提高失地农民的征地补偿标准

由于我国目前对失地农民补偿标准过低，完全不能满足失地农民的需求，因此，要适当提高失地农民的征地补偿标准。确定补偿标准的多少应当以建立失地农民的基本生活保障体系所需的成本为主要依据，将征地补偿标准纳入到法律的范畴，从保护失地农民这一弱势群体的利益出发，将征地补偿标准提高到一个合理的水平，并且地方政府要建立征地补偿标准动态调整机制，逐步提高征地补偿水平。征地补偿标准的提高既为失地农民参加失业、养老、医疗保险提供一定的保障，也降低了失地农民长期基本生活的风险，为社会安定提供了一定的保障。endprint

（二）建立健全城乡统筹的失地农民社会保障体系

社会保障作为一种社会机制，是社会的“稳定器”，它不仅对社会起到“减震”和“调节”作用，而且还对社会资源实行有效地合理配置和优化组合。失地农民作为一种被边缘化的群体，未享受到城市居民同等对待，又不同于一般农民，生存状况堪忧。尽管中央和各地方政府不断出台新的政策解决失地农民的生活、就业、社会保障等各方面的问题。但是，由于各地政策和处理方式有所差异，导致失地农民的问题并没有完全得到妥善解决。因此，建立健全失地农民的社会保障机制才是保障失地农民权益的治本之策。把失地农民纳入到现有的城镇社会保障体系，建立城乡一体化的社会保障体系，这是保障失地农民合法权益的重要途径。

首先，建立失地农民的最低生活保障制度。最低生活保障是一个公民应该享有基本权利，失地农民作为城镇化发展当中产生的一个特殊群体，土地被征用后处于弱势地位， 是弱势群体， 其根本利益只有靠政府来维护， 国家有责任将其纳入最低生活保障体系，和城市居民一样有机会享受最低生活保障。失地农民虽然获得了征地补偿费用，但是现在的补偿费用相对于市场价位较低。因而，地方政府应当将失地农民纳入最低生活保障的范围，只要失地农民有需要就应当为其提供最低生活保障，不得以失地农民获得了征地补偿而将他们排斥在最低生活保障制度之外。

其次，要建立失地农民养老、医疗、失业等保障制度。城镇化进程中要加强政府对失地农民的社会保障责任和支持力度，逐步建立健全城乡对接的失地农民社会保障机制，尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，切实改变农村人口与城市居民社会权益不对等的局面。建立健全失地农民基本社会保险制度，以应对目前传统的家庭养老方式和不断攀升的医疗费用，政府要充分利用社会保障基金，以保证失地农民的就业保障、养老保障、医疗保障等。

（三）提升失地农民的就业能力

失地农民被征地后，面临的最大问题就是就业问题。失地农民就业难和他们本身素质低，操作能力差有很大的关系，据统计，失地农民中，53%为初中以下文化，且大多没有受到职业技能培训。因此要解决这一问题，首要的就是要提高农民工素质，多形式、多渠道地解决失地农民就业问题。政府要为这一特殊群体提供一个平台，免费对失地农民进行职业技能培训，提升他们的就业能力。

（作者单位：中共天津市委党校经济学教研部）

责任编辑：杨再梅endprint