特大城市“再城市化”的浦东样本

胥大伟　郁玫

上海浦东陆家嘴。摄影/姚建良

1991年，邓小平连续第4年在上海过春节。

2月18日，年初四，邓小平在新锦江大酒店的顶层旋转厅听取上海方面有关浦东开发的情况汇报。当天一大早，时任上海市政府浦东开发办公室副主任的李佳能赶到新锦江大酒店，他将用白色泡沫塑料制作的浦东规划模型和应急扩印而成的“浦东新区总体规划图”放在了旋转厅的一张圆桌上。

鄧小平与朱镕基、黄菊、倪天增等时任上海市领导围坐在圆桌旁，一边听取汇报，一边交谈。邓小平开门见山地说：“浦东早几年开发就好了，上海开发晚了，要努力干啊！”他比较了当时中国改革开放的格局，深圳对着香港，珠海对着澳门，厦门对着台湾，海南、汕头对着东南亚，而浦东面对的是全世界。

浦东新区首任管委会主任赵启正曾打过一个形象的比喻，浦东开发要吸收世界的营养：“喝太平洋的水，吃太平洋里的鲨鱼。”为此，赵启正当年创作了一条标语——“站在地球仪旁，思考浦东开发”。

如今，浦东新区已过而立之年，成为中国改革开放最闪亮的一张“王牌”。上海市委常委、浦东新区区委书记翁祖亮表示，三十年来，浦东新区地区生产总值从1990年的60.24亿元（人民币，下同），跃升至2019年的12734亿元，增长了210多倍。以全国1/8000的面积，创造了1/80的GDP，1/22的税收总收入，1/15的货物进出口总额。

浦东新区原首席规划师、长三角地区一体化发展决策咨询专家吴越认为，从某种角度讲，浦东引领了中国改革开放以来城市化的进程。

在“新”字上做文章

最初，开发浦东是作为上海市政府的战略设想提出的，目的是为了纾解老上海的压力。

三十年前，上海的城市发展更像一个“跛子”。蜿蜒的黄浦江犹如一道鸿沟，成为浦西与浦东间的发展分野。在浦西，上海老市区82平方公里范围内，“见缝插针”式集聚了5700多个工业企业、1万多个生产点，甚至连号称“中华第一街”的南京路商业街两侧也密布着100多家工厂。这种杂居的布局造成上海极其严重的城市病，而浦东，却还是一片荒芜。

对于上海的困境，城市的决策者们急迫地想要把过多的人口和工业向外疏散，以缓解“老上海”的压力。当时，上海面对的是一道城市发展方向的选择题，是北上向宝山（吴淞）方向发展，还是南下向金山方向延伸;是西移往虹桥方向拓展，还是东进跨过黄浦江，开发浦东。

上海选择东进。然而对于开发浦东，反对的声音一直不小。李佳能告诉《中国新闻周刊》，世界银行曾派出以法国专家为主的8人小组来上海，开展“上海城市发展方案”课题合作。专家们都不赞成开发浦东，认为上海应该沿着沪宁、沪杭铁路向西发展。李佳能作为上海规划部门的代表，与他们展开了激烈的辩论。李佳能认为，西面虹桥机场存在净空限制，北面有宝钢，南面是金山石化。上海向西发展是受限的，而跨过黄浦江，更符合上海海洋经济的城市发展逻辑。

1986年前后，上海向国务院提交了《上海总体规划方案》，国务院在批复中正式明确了开发浦东。1987年6月，上海市政府成立了浦东开发研究六人咨询小组，以老市长汪道涵为总顾问，李佳能是成员之一。小组列了15个课题，着重在金融、贸易、土地、规划、综合发展政策等方面开展研究。1989年10月，浦东总体规划的初步方案编制完成。1990年4月18日，中央正式宣布开发开放上海浦东。

作为浦东总体规划编制与实施的组织者之一，李佳能认为城市的发展关键不是土地延伸，而是功能拓展。这就要求浦东编制新区规划，必须跳出旧思维的条框，在“新”字上做文章。

浦东新区规划设计院副院长钱爱梅对《中国新闻周刊》表示，当时上海希望通过浦东的发展，来解决浦西城市建设中面临的绝大多数问题。

浦东采用和上海老城区中心圈层式完全不同的空间布局，即采用多轴多核的布局方式。其中，200平方公里的中心城区被划分为5个相对独立的综合分区，同时规划三条发展轴。在开发形态上，浦东初步确定了金融贸易、出口加工、自由贸易和高科技四大功能。沿着黄浦江和杨高路一路展开，四个各具特色的国家级开发区，如同四根顶梁柱，支撑着浦东新区的主要产业发展。

上海浦东新区管理委员会首任主任赵启正曾指出，浦东开发对上海而言可以说是城市空间结构和功能的巨大调整，调整的力度之大、时间之短、效果之明显是无与伦比的。在全国还处于初次城市化热潮的背景下，浦东开发开放成为中国特大型城市再城市化的有力尝试，这对于全国大城市的建设、改造和发展是极具借鉴意义的。

“一张蓝图干到底”

1989年10月26日，时任上海市长朱镕基在上海市研究浦东开发专题会上提出：“上海的发展一定要考虑面向太平洋、面向未来。”他引用中国著名建筑设计师吴良镛教授的话，“要浪漫一点”。

上世纪90年代初，时任副总理姚依林率有关方面负责人来上海调研后，浦东开发开放的功能定位进一步明晰：即借鉴深圳开发的经验，通过开发开放手段及其特定的优惠政策，利用外国资金和技术，重点通过第三产业的发展来开发建设浦东，把上海建成一个国际中心城市。邓小平将这一战略目标形象地称为“再造几个香港”。

高点定位，意味着浦东在规划上必须高屋建瓴。相比于其他开发区“边建设、边引资、边规划”的发展路径，浦东的开发从一开始就是高标准、高起点的规划和一步到位的建设。

上海计划先从陆家嘴金融贸易区开始规划。陆家嘴地区规划开了一次先河，采用国际招标。1992年5月26日，上海市陆家嘴中心地区规划及城市设计国际咨询委员会正式向5家单位发出了《邀请书》。为了博采众长，经过17个月的磨合之后，最终的成稿是以英国的设计为蓝本，结合了中国设计师的轴线，意、法设计师的沿江弧形高层建筑带等理念。陆家嘴金融贸易区开发公司第一任总经理王安德回忆，“这场国际竞赛，打开了上海城市规划领域通向世界的大门，帮助我们建立城市发展的历史观和战略眼光。”

浦东开发初期，就对浦东的小陆家嘴地区作了极其精心的规划设计。从功能来讲，陆家嘴地区将成为银行、证券、保险业等金融机构的集聚地。但陆家嘴金融区却并没有遵循传统的金融区发展模式，而是在短时间内，“一步到位”地建立起来。

浦东规划的一项核心思想是“东西联动”。统计显示，2019年浦东新区GDP突破12000亿元，占上海经济总量的约三分之一。纵观浦东新区三十年的发展历程，浦东并未变成一个相对独立的经济体，而是实现了浦东浦西的联动发展。

浦东开发规划的蓝图，从一开始就选择了金融和贸易这两个领域入手。因贸易而生、因贸易而兴的外高桥保税区，曾创下多个全国第一。上海自由贸易管理局副主任、保税区管理局副局长陈彦峰介绍，外高桥保税区是中国大陆第一个保税区，此后又成为全国首个自由贸易试验区的起航地。

从最早以发展进出口贸易为目标，到现在，外高桥发展成国内经济规模最大、业务功能最丰富的海关特殊监管区域，已经成为许多外资企业进入中国市场的第一站。这片曾经的芦苇地，能不断破茧为改革“试验田”，在于持之以恒地进行贸易自由化便利政策的探路。

“与深圳等南方先行开放地区单纯引进外资制造业项目不同，浦东开发从一开始就选择了金融和贸易这两个一直为国家所垄断经营的领域进行开放，从一开始就选择高新技术产业作为制造业升级的方向，从高水平开放、高起点开发入手，推进浦东产业发展。” 上海社会科学院研究员陈建勋如此总结。

上海社会科学院经济研究所所长袁恩桢曾评价，当时的浦东规划蓝图已经十分成熟、完整，具有卓有远见的战略性、超前性和前瞻性。而浦东的总体发展基本上是依照这份蓝图实施的。

浦东开发从一开始就选择了金融和贸易这两个一直为国家所垄断经营的领域进行开放

“高举高打”的产业定位观

纵观三十年的浦东发展路径，浦东的开发实践最有益的经验，就是规划与产业发展的相衔接，这意味着规划需要把现实性和超前性结合起来。

除了金融業，“高新技术先行”是浦东开发形成的重要产业定位观。浦东将一大批能耗大、产业起点低的企业拒之门外，从而保证了浦东整个产业体系的高端性。浦东的实践经验表明，区域产业发展的前提是“规划先行”，让规划与产业定位出现相融合的“化学反应”。

开发伊始，面积近二十平方公里的金桥出口加工区，承载了上海现代工业未来发展的希冀，两年后，张江高科技园区开园，是全国第一家以“高科技”命名的园区。

曾任浦东新区开发办副主任的沙麟曾回忆，规划张江高科技园区主要是考虑到上海的改造和振兴不仅要靠传统工业，而且还要有高科技产业。90年代期间，中国科学院上海药物所、代表最高水平的国家新药筛选中心等科研机构开始布点张江，而生物医药、集成电路、软件这三大面向未来的产业也纷纷萌芽。1999年，上海提出“聚焦张江”战略，张江顺应全球第三次高技术发展浪潮突飞猛进。

科研与高科技产业带动了浦东此后的发展格局。当前，张江科学城汇聚企业2.2万余家，跨国公司地区总部58家，形成了以集成电路、生物医药、人工智能为重点的主导产业，旨在聚焦重大战略项目，打造世界级的高科技产业集群。

毗邻的金桥开发区则从初始阶段以出口加工为导向，逐步确立以先进制造业立区，再到构建以先进制造业为支撑，战略性新兴产业为重点的新型产业体系，实现了从“金桥加工”到“金桥制造”再到“金桥智造”的转变。

金桥开发公司第一任总经理朱晓明上任之初，用三个月撰写了十万多字的《论金桥出口加工区开发的战略》，核心思想便是：金桥虽然定位在工业区，但它必须按“城市规划”来做，金桥不是一个简单的出口加工区，而必须是一个高起点、高含金量、可持续发展的区域。

根据《2035浦东总体规划》，浦东将规划形成“一主、一新、一轴、三廊、四圈”的总体空间结构。到2025年，浦东将培育形成六个“千亿级”规模的硬核产业集群。根据《上海市产业地图》，人工智能、工业互联网、集成电路、机器人、生物医药、节能环保、软件和信息服务业成为浦东新区的优势产业。

展望浦东的未来发展，上海市委书记李强表示，要将浦东打造成为我国推动和引领经济全球化的开放旗帜、建设社会主义现代化强国的重要窗口、深度融入全球经济格局的功能高地和超大城市的治理样板。