济南雪野湖别墅风暴

黄孝光

4月19日，桃花源项目江南里片区开始动拆。图/受访者提供

清明过后，一场生态整治行动在雪野湖展开，千余套“审批手续齐全”的类别墅建筑被认定违建，将行拆除。

雪野湖位于济南市莱芜区（原莱芜市），原名雪野水库，建成于1959年，是国家4A级景区。自2007年雪野湖成立管委会以来，多家地产企业进入景区，在当地政府的违规审批下开发别墅项目，逐渐将雪野湖打造成“济南后花园”。

而今，这些地产项目的野蛮生长被强行中止。据统计，雪野湖违建别墅一共600多栋，其中80余栋未经审批或审批手续不全违建别墅已于去年拆除;此次的整治对象，是517栋审批手续齐全的违建别墅。当地政府试图用一个月的时间和近百亿元的代价，来扫除雪野湖延宕了十几年的积弊。

雪野湖的整治力度是逐渐加码的，1000余手续齐全违建别墅中，早期纳入拆除范围一共431套。图/受访者提供

雪野风景名胜区整治别墅分布图。资讯来源：记者综合整理。制图/韩春燕

违规审批的历史因素，带来整治的现实难题。这场行动遇到了业主们的激烈抵抗。

五证俱全的违建

对雪野湖桃花源业主陈祺（化名）来说，“危机”是突然降临到自己头上的。

4月9日，一张“莱芜区审批手续齐全违建别墅项目图”在当地疯传。图片用红线圈出10个“五证齐全违规别墅”项目，一共520栋、1032套，包括恒大金碧天下86套、高速绿苑120套、高速绿城378套、英伦小镇29套、雪湖春风237套、维笙酒店别墅31套、白马庄园5套、海逸山庄15套、莱钢金鼎108套、普利集团23套。

就在这天，陈祺接到电话，被告知住了6年的房子将被拆除，留给她考虑和办理手续的时间只有半个月。桃花源项目由山东高速绿城莱芜雪野湖开发有限公司（下称高速绿城）开发， 包括云锦园、什锦园、江南里三个片区。据陈祺介绍，桃花源项目不止别墅，比如她购买的云锦园片区养老公寓，面积只有50平方米。

和陈祺一样，前述千余套别墅的业主正面临相同的遭遇。陈祺等多名业主向记者提供了桃花源项目的环评报告、招商文件、五证信息和房屋不动产权证，以证实“手续齐全”这一点。他们反复表达的一大困惑是，既然手续齐全，如何认定违建？

“我住了六七年，一夜之间就成违建了，非得赶我们走。”陈祺认为，这些别墅手续齐全，建设之前也得到了当地政府的审批，和未经批准而私自建设的建筑有着本质的区别。

对此，桃花源项目一名肖姓负责人向业主解释道：“2010年前后，我们通过政府招商引资进入雪野湖，过程中合法取得所有开发手续，证件齐全，政府公示板对这条也是承认的。但因为是风景名胜区，政府目前认定当时政府自己违规审批，并以此定义违建。”

一张抬头为“莱芜区违建别墅分类处置情况”的告示牌显示，雪野湖违建别墅被分成两类：一类是“未经审批或审批手续不全违建别墅”，共88栋93套，“确保（2019年）12月9日前处置到位”;另一类是“审批手续齐全违建别墅”，即前述10个项目包含的520栋1032套别墅。

告示牌同样给出了这些别墅虽然审批手续齐全，但仍被定性为“违建”的解释：《莱芜市雪野新区旅游城镇总体规划》与省政府批复的《莱芜雪野风景名胜区总体规划》不一致;10个项目中，有9个符合《莱芜市雪野新区旅游城镇总体规划》，但未向省级风景名胜区主管部门履行项目选址备案手续，在清查整治工作中，被列为“政府违规审批‘五证俱全别墅”。

“这些建筑的审批和建设，违背了2005年山东省政府批复的《莱芜雪野风景名胜区总体规划》，以及国务院《风景名胜区条例》《山东省风景名胜区条例》相关规定，是我们认定其违建的政策依据和法律依据。”莱芜雪野风景名胜区专项整治指挥部一名梁姓工作人员在接受《中国新闻周刊》采访时表示，根据国务院《风景名胜区条例》，雪野湖作为山东省的省级风景名胜区，总体规划需由省政府审批，报国务院建设主管部门备案;详细规划需由省级建设主管部门或风景名胜区主管部门审批。此外，《山东省风景名胜区条例》亦明确规定，“城乡规划区与风景名胜区重合的区域，城乡规划应当与风景名胜区规划协调一致。已经编制完成的城乡规划，不符合风景名胜区总体规划的，应当进行修改和调整。”

不过，这些手续齐全的别墅，最初并未被纳入整治范围。前述告示牌提到，根据《违建别墅清查整治专项行动方案》规定，对政府违法违规审批的五证俱全已建已售别墅，不严重破坏生态的，可以保留，完善手续;济南市、莱芜区二级相关职能部门认定“这些别墅未对生态造成严重破坏，予以保留”。

整治力度是逐渐加码的。2019年清明节前夕，雪野湖區域内公示出一张“雪野湖旅游区拟保留、拟拆除别墅分布图”，前述10个项目中，绿城江南里、英伦小镇、雪湖春风、维笙酒店别墅、白马庄园5个项目被纳入拟拆除范围，一共431套。这版拆除方案，一直延续至今年3月底。

4月11日，雪野旅游区管委会的一纸公告，宣告雪野湖别墅整治行动正式落地。根据公告，整治范围扩充至前述所有“审批齐全的违建项目”，涉及的别墅总数由此前的520栋修改为517栋。

别墅围湖

雪野湖的地产开发乱象由来已久。

雪野湖原名雪野水库，建成于1959年，距离济南46公里、莱芜20公里。2000年，雪野湖被山东省政府批复为省级风景名胜区，享有“济南后花园”的美誉。

据桃花源业主胡磊（化名）介绍，雪野湖曾是莱芜钢铁厂的工业用水来源，“莱芜钢铁厂建于70年代，逐渐扩建成产量千万吨级别的大厂，需水量大，导致雪野水库的水位不断下降。后来钢铁厂没落，莱芜进行重工业转型，便有了对雪野水库的大开发。”

2007年8月，莱芜成立了雪野旅游区管委会。尽管一年之前，国务院出台《风景名胜区条例》，明文禁止“在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物”，然而雪野湖成立管委会后，地产项目便迅速进入议程。当地政府打出“保姆式服务”口号，陆续引进省内外多家地产企业，此后房地产项目规划用地屡屡获批，别墅及联排等低密度项目野蛮生长。

山东高速集团是最先进入雪野湖开发的企业，于2008年拿下180亩住宅用地和110亩配套住宿餐饮用地。公开信息显示，山东高速集团投资建设山东高速雪野湖国际度假区项目，项目总体规划用地4200亩，其中1204亩规划预计用于低密度住宅建设，1013亩用于高尔夫球场建设，187亩用于高尔夫球场住宅，1013亩用于酒店和商业建设，其余用于景观配套建设。2011年3月，山东高速集团还与绿城集团合作设立项目公司高速绿城，共同开发桃花源项目。

就在2011年，高速绿城违规开发高尔夫球场一事被媒体多次曝光。彼时媒体报道，在地方政府提供的便利下，高速绿城“以租代征”，圈地两千亩，在无任何手续情况下顶风上马高尔夫球场项目，并在球场周边建设每栋面积在300平方米以上的独栋别墅。后来，原国土资源部国家土地督察局济南局接到举报，经调查认定高尔夫球场项目违规，莱芜一些官员为此也受到了处分。

“尽管国家一直明令禁止，这个旅游区的违规开发也被多次曝光，但这里的别墅开发仍然大张旗鼓。”2014年，华夏时报在《山东雪野湖违规开发项目调查》一文中提道，“经调查发现，雪野湖别墅开发屡禁不止的背后，是当地政府大开绿灯，甚至主动为企业盖别墅提供服务。雪野旅游区出让的土地为商业服务或综合用地，到了开发商手里经过运作成为高档低密度的别墅区和高尔夫球场。”

另据《中国房地产报》报道，雪野湖建成项目多为双拼联排别墅搭配小高层、高层，从而在容积率上规避政策风险。对此，莱芜政府官员曾回应称：“我们是以容积率的高低来衡量企业是否违规，虽然这些企业可能建立了独栋低层房屋，但他们的容积率达到了要求，我们即认为是合格的。”事实上，早在2003年国土资源部就下发紧急通知，明确规定停止别墅类用地的土地供应。迄今为止，相关部门已发布过十几道“禁墅令”。

媒体的曝光和相关禁令，未能阻止雪野湖景区的别墅开发热潮。继山东高速集团之后，恒大地产、绿地集团、河南居易地产集团、山东烟草集团、山东中宸旅游开发有限公司、山东居易置业有限公司等企业陆续涌入。从地图上看，这些企业开发的别墅，已将雪野湖完整包围。

雪野景区如何走到今日“别墅围湖”的局面？前述梁姓工作人员认为，问题的产生，有其特殊的历史原因和时代背景：“过去政府的决策和审批行为，是为了推动经济更好地发展，对风景名胜区的自然生态属性理解不够深刻，没有处理好自然资源保护和开发的关系。”这名工作人员同时强调，莱芜政府过去对土地用途的审批不是别墅用地，而是商业用地和少部分住宅用地。

据桃花源业主刘芸（化名）了解，早年雪野湖的楼盘并不被看好，后来莱芜城际高铁开通、莱芜撤市设区并入济南，带来两波购房潮，才使得雪野湖真正成为“济南后花园”。

此前媒体报道，此次拆除的517栋建筑都为手续齐全的别墅类低密度住宅项目与商业服务用房。除左岸水都、高速绿苑和恒大金碧天下的产品有70年住宅产权，拆除建筑中多数为40年的商业产权房。

“我是2016年朋友带着过来的。云锦园的房子小，价格不贵，环境非常好，我当时就定了一套。”刘芸表示，当时她对商业用地的土地性质和40年的土地使用年限有所担忧，但因为五证齐全、环境评估合格，加上对绿城这一大开发商的信任，便打消了顾虑。

整治风暴

生态整治遭遇政府违规审批的历史因素，该如何纠偏？近段时间来，山东多地采取了一刀切式的办法。4月7日，青岛涵碧楼项目41栋别墅，在宣布整治不到两周的时间内被拆除完毕;4月17日，临沂蒙阴县云蒙小镇64栋手续齐全别墅，也被宣布在4月18日18时至4月20日18时内没收拆除。

济南雪野湖别墅整治行动，则始于一年之前。2019年4月3日，国家住建部发布“史上最严禁墅令”，要求各省市立即暂停办理本行政区域内有关别墅项目建设审批手续，并对已建、在建、在批、待建、待批的别墅项目做好梳理等工作。2019年5月14日，国务院召开全国违建别墅问题清查整治专项行动电视电话会议，此后全国多地开展违建别墅问题清查整治专项行动。

“我们这次的整治行动就是根据国家的统一部署进行的。整治的目的很明确，就是要恢复雪野风景名胜区的自然生态功能和公共属性，保护自然生态环境。”前述梁姓工作人员提到。

《中国新闻周刊》获取的资料显示，去年莱芜区政府清查出违建别墅613栋1145套，其中607栋1139套位于雪野风景名胜区内，占比高达99%。雪野湖的607栋别墅，包括未审批或审批手续不全别墅82栋87套，審批手续齐全已开工且主体未完工的违建别墅5栋20套，审批手续齐全且已建成别墅520栋1032套。

据雪野镇政府信息，2019年5月1日，雪野镇“打响违建别墅拆除第一枪”，一天拆除3000平方米别墅;为保证违建别墅清查整治工作有序开展，依法依规进行，雪野镇相关负责人还曾前往烟台龙口、青岛崂山、济南南部山区等地学习先进经验。截至去年底，前述80余栋未审批或审批手续不全别墅已拆除完毕。

今年3月28日，山东省委常委、济南市委主要领导到雪野湖调研，提出“要用最坚决的态度、最有力的举措抓好清查整治工作”。此后不久，《济南日报》连发三篇评论，释放出整治力度将进一步加码的信号。在《“秦岭违建”被彻底整治的启示》一文中，该报提道：“秦岭违建整治再次提示我们，推进生态文明建设，‘钉钉子精神是不可或缺的。只要绷紧了政治纪律这根弦，以钉钉子精神的钻劲和韧劲，‘扭住不放、一抓到底，所有违建早晚都会轰然倒塌。”

压力层层传导之下，政府征迁加速，整治范围扩张，一场风暴随即席卷雪野湖。

对桃花源业主陈祺来说，整治的风声起于3月29日。这天小区微信群中有人透露江南里将被拆除的消息，业主们随后致电市长热线，对方答复“没有接到相关文件或指示，请耐心等待政府信息”。

與业主相比，开发商的消息更为灵通。《中国新闻周刊》获取的资料显示，早在3月11日，高速绿城便收到了告知书：“江南里项目涉及34栋132套别墅，位于莱芜雪野风景名胜区，未竣工验收，在违建别墅清查整治范围。按照有关政策要求，须启动评估、补偿、处置程序，并于2020年4月15日前整治到位。”告知书落款为“济南市莱芜区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组办公室”。

为推动整治工作，莱芜区政府成立了专项整治指挥部，分7个工作组。除了城建部门，税务局、畜牧局、煤炭局、科技局等各部门和各乡镇均有派员参与。

在一段录音里，一名工作人员向陈祺强调：“你们的房子是合法的，但拆迁是省、市、区三级层层安排下来的工作，势在必行。”

陈祺表示，自4月9日接到通知后，每天都会接到工作人员的“电话轰炸”和“短信施压”。“省委市委对雪野环境整治的决定不可改变，现在已经开始拆除过程中。对你现在的别墅会根据现在的市场价格进行评估。如不配合，省市将安排专人到你们所在的单位，协调单位做您的工作，敬请谅解。”陈祺向记者出示的短信如是写道。采访得知，已有众多具有党员身份的业主被单位约谈。

对此说法，前述梁姓工作人员回应称，指挥部要求工作人员依法依规，以积极稳妥的方式进行谈判，不存在这种施压行为。

拆违？征收？还是回购？

综合多名受访者的描述，短短两周的时间里，指挥部对拆除别墅方式的说法，经历了从拆违、征收、回购到预征收的多次变化。

“最开始说是违建，要强拆，我们不同意，因为我们是五证齐全的。后来他们不说我们违规了，改口要合法征收。”陈祺说。有业主根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，要求指挥部完整履行决定、评估、补偿、搬迁与拆除等征收程序。

4月11日，雪野旅游区管委会发布了针对别墅拆除的补偿公告。公告提到，将委托山东赢泰文化旅游发展有限公司采用货币方式补偿，对已竣工验收并交付使用的建筑，参照类似房地产市场评估价进行补偿;对未竣工验收、未交付使用的建筑，按在建工程的评估价进行补偿。

据业主胡磊估算，以现行市场价格，假如1000余套别墅均补偿到位，政府需花费近百亿元。前述梁姓工作人员则表示，具体补偿数额需根据最终的评估结果确定。

为鼓励相关权益人早日达成补偿协议，管委会还出台了奖励政策。对于愿意配合的业主，根据签约日期有5万～20万元不等的奖励金，4月30日后签约的则不再享受奖励。

“这更类似一个回购而非征收方案。”有业主在小区微信群中提道。对此，专项整治指挥部工作人员解释称：“此项活动是落实省委市委指示精神的专项工作，方法是政府回购然后拆除恢复生态功能，具体方案是由市政府委托知名评估公司按市场价合理公平评估，签订回购协议，绝不让业主受损失。”

对于回购的说法，胡磊等受访业主表示不接受。“回购即协议拆除，不是征收，前提是你情我愿。一旦我们签订了协议，不需要进行合法性审查就可以拆。”

北京桦天律师事务所律师、中国征地拆迁律师网创始人邹伙发告诉《中国新闻周刊》，合法房屋拆除分为民事拆除、行政拆除、司法拆除三种，回购属于民事行为，征收属于行政行为，是否可以强制是二者的主要区别。

邹伙发介绍称，合法的征收需要经过一套流程：启动征收程序，由公共利益项目建设单位向房屋征收部门提出征收申请;房屋征收部门审查通过后，拟定征收补偿方案，报政府研定;政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见;政府作出征收决定，并及时发布征收公告等。“如果达不成补偿协议，产生纠纷，还需要经过诉讼、复议等环节，长的甚至要耗时一两年。”邹伙发说。

4月15日，在与陈祺的电话沟通中，政府工作人员再次改口，表示整治方案采用的是“预征收”的模式。对此，北京来硕律师事务所律师燕薪向《中国新闻周刊》表示，“预征收”是地方政府生造出来的概念，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》在征收程序上的规定。“预征收的协议本身没有法律效力，但签了协议意味着同意征收了，会比较被动。”

此外，两名律师均指出，雪野旅游区管委会并非合法的发布征收公告的部门，莱芜区政府目前采取的征收方式也明显违法。

雪野湖别墅拆除现场。图/受访者提供

“回购或征收等方式都不是，我们采取的是市场化运作的方法，依法评估，依法补偿，依法拆除。”接受采访时，指挥部梁姓工作人员否定了业主和律师的这些质疑：“整治行动启动和完成的时间是比较明确的，我们需要保障这项任务的进行。但有个最基本的原则，就是要切实维护产权人的合法权益，我们也是在充分协商的基础上，平稳地推进这项工作。”

连日来，雪野湖业主们尝试寻求律师和媒体的帮助，并申请复议，但未能改变事件走向。就在前述公告发出当晚，桃花源项目对面的56栋雪湖春风别墅被连夜推平。“政府采用的是签一套拆一套的方式。”陈祺说。

“目前桃花源（国际度假区）整体评估率已达到90%以上，多数业主对评估报告高度认可，现在已进入最高奖励签约阶段。对今日不能完成入户测量的业主，若贻误签约及奖励领取时机，后果由业主自负。”4月20日上午，几名受访业主收到这条消息，决定接受指挥部提供的方案。“我已经身心俱疲，今天让工作组和评估室内的人进屋测量了。”业主胡磊说。

根据《中国新闻周刊》的不完全统计，目前雪湖春风、莱钢金鼎、白马庄园、桃花源江南里、恒大金碧天下等多个别墅项目已经动拆。

整治推行期间，雪野湖仍有别墅在公开售卖。绿地集团在雪野湖北面开发了雪莱小镇别墅项目，该项目一名销售人员向记者表示，别墅是70年的产权房，售价每平方米1.7万元，要拆迁的业主带上房产证，1.6万元就能拿到手。

即将被拆除的别墅也成了销售人员口中的话术：“雪野湖边别墅基本全部违规，即将拆除。雪莱小镇是周边在售且唯一符合规划的合院别墅产品。山常在水常在，山湖合院不常在，正所谓物以稀为贵，您还在犹豫什么呢？”