依法治校视域下高职院校章程治理：理性选择与实践路向

肖艳婷

摘 要 章程治理是教育改革背景下我国高職院校“依法治校”的理性选择，基于章程的高职院校治理合乎理性，因为章程治理的基础是章程赋权的合法性，利益相关者的合作性关系为章程执行提供了可能性、章程的开放性为治理规则的优化提供了空间。章程对高职院校治理具有规制性：章程权威规定治理规则，引导治理法治路向;章程合意规制治理关系，协调治理行为;章程内容规制治理内涵，体现学校精神文化。从特色办学、精准服务、过程再造、“双创”驱力四个方面探索依法治校视域下的高职院校章程治理实践路向，为深化新时期高职院校治理改革提供可行思路。

关键词 高职院校;章程治理;依法治校;合理性;实践路向

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）04-0035-06

从“人治”走向“法治”是教育现代化的要求，体现了教育从传统到现代的转变。教育改革的不断深入为现代职业教育发展提供了良好的外部环境，职业教育治理体系建设作为国家治理体系的重要内容，正在努力迈向法治化的路径。作为实施职业教育的重要阵地，高职院校治理成效牵涉到整个现代职业教育体系的治理与改革效果。2019年2月，《国家职业教育改革实施方案》提出实施“双高计划”，为中国特色高水平高职学校和专业建设计划实施指明了方向。作为高职院校治理的“基本法”，章程治理是实践“依法治校”、建设中国特色高水平高职学校的理性选择。剖析基于章程的高职院校治理合理性要义，明确其治理实践路向，对进一步提升高职院校治理能力，推进高水平高职院校建设具有重要的理论和现实意义。

一、基于章程的高职院校治理合乎理性

章程是关于治理规则的集合，表征着治理的关系性规则，是高职院校治理利益相关者通过共同协商达成的有关高职院校组织结构、运行与发展等相关事宜的约定。作为制度的载体，基于章程的高职院校治理决定了治理的规范化路向，在教育改革的背景下，基于章程的高职院校治理具有合理性。

（一）章程治理的基础：章程赋权的合法性

章程是高职院校利益相关者之间关于院校发展的相关事务经协商达成的协议，是其内部管理运行的纲领性文件，也是院校自主管理、自我规范的基本依据，具有内部法的效力。对治理具有约束效力是章程建立的基本条件，一旦章程建立，就形成了对治理事务中双方（或多方）权力的“合法”认定，在约定的时间和空间内不可越界，代表关于治理权责划分的明示。从这个意义上说，章程的建立过程是对相关利益主体的赋权过程，即章程制定的过程是包括高职管理者、教师、学生、其他工作人员及社会公众等在内的相关利益主体的赋权过程。“赋权是一种参与权力的过程”[1]，在治理中，赋权是将治理决策的责任和治理资本的控制权授予或转移到利益相关者手中。

高职院校治理章程赋权存在合理性。首先，通过章程赋权使治理主体获得“合法”的治理权力，有利于治理资源的合理分配和利用。治理是实践的过程，实践中出现的各种问题需要治理主体及时解决，通过赋权给予治理主体一定程度的资源支配权力，有利于治理资源和空间的良好利用与协调，提升治理效率。赋权不同于授权，授权具有等级差异，授权与被授权者的管理与控制关系是通过权威实现的，这就使得双方的沟通交流存在一定隐患，进而影响治理的工作效率。在高职院校治理中，赋权是通过章程来实现的，是各利益相关者共同协商的结果，意味着被赋权主体享有被承认的自主权，这对治理实践工作的协调和推进具有重要意义。其次，“市场的高度复杂性与多变性为赋权的实现提供了可能性条件”[2]，章程赋权有利于保持治理的市场敏感性，保障治理的理性方向。章程对利益相关者的权责进行了明确划分，在通过协商达成的权力范围内，利益相关个体或群体享有治理的权力。被赋权意味着治理选择和治理行动自由的扩展，代表着治理主体对高职院校治理资源利用的决策和支配权力的增强，当进行治理选择时，被赋权的主体治理支配能力增强。赋予治理主体自主权，能够及时反映治理问题，捕捉市场信息，为治理提供调整战略方案的条件，扩展治理所需的时间和空间。

（二）利益相关者的合作性关系：章程执行的可能性

章程的执行以利益主体关于治理问题的协商一致为条件，利益相关者的合作性关系是治理问题能够达成“和解”的基础。社会各要素在整体中的协调发展是社会和理性发展的实践模式。马克思认为，社会是由各个要素组成的有机体，本质上是各种社会关系的结合，社会的发展得益于整体中各个要素的良好协调。“社会发展的协调分为内部和外部两个部分，从外部来说，社会发展要与人的发展、自然的发展相协调;从内部来说，社会发展依赖社会结构各要素之间的协调关系”[3]。对高职院校治理来说，治理的达成需要以治理利益相关者之间互助合作关系的建立为前提，关于治理问题能够达成“和解”是章程执行的前提，章程对治理主体的权力、责任、义务进行了明确划分，为治理问题的内在统一提供了条件。

治理的利益相关者建立合作关系的另一个重要条件是章程满足了利益相关者的共同利益。在高职院校治理中，各利益主体因参与治理形成共同体关系，通过参与治理实现其治理诉求，章程的建立证明了各利益主体之间共同利益的存在，而这种共同利益是指高职院校治理目标的实现对其参与治理的个体或组织利益所产生的直接或间接助力，共同利益显然有助于达成共识，由此也就为章程的执行提供了可能空间。值得注意的是，共同利益与主体参与治理的愿景有关，与治理整体的利益诉求有关，在章程制定中，明确提出共同利益，并把其作为治理多方的共同目标，会有利于治理的实施与完成。

（三）章程的开放性：治理规则的优化

对于高职院校治理而言，章程的重要功能是高职院校管理者、教师、学生、其他工作人员及社会公众等利益相关者权、责、利的配置，以提高治理的积极性，降低治理的执行成本，提高治理实施的效率。章程的条约实际上可以认同为利益相关者参与治理需要遵循的规则，而且是一定历史条件下形成的规则，但由于人的有限理性的存在，章程不可能是完美无缺的，时代变迁和章程本身实施的实际需要，都要求章程具有开放性的特征。

学校精神文化是高职院校在长期办学过程中逐步形成的某一方面的或整体的最具典型意义的个性风貌。时间的维度是一个历史维度，“世界是存在时间维度的，世界的发展不是循环往复的，也不是迭代存在的，而是从过去到现在的变革，是新事物代替旧事物的正向发展”[11]，“教育的使命是提供一种内涵丰富的文化，即提供能够进行批判的、多维度的问题解决方法和思路;善于挑战的头脑;有能力认识人类社会和宇宙的不确定性，并具有对未来美好生活的愿景”[12]。从纵向来看，学校精神文化代表了学校历史发展过程中形成的精神文化，是一所学校在时间维度上的精神文化积累和沉淀，体现了学校的文化传承;从横向来看，学校的精神文化体现了学校在办学定位、人才培养、学科建设及社会服务等方面的布局和特征，体现学校办学的独特之处。高职院校是实施高层次职业教育的主要阵地，有着自身独特的教育教学和人才培养模式，其特有的办学理念与人才培养模式应该在章程内容中得到体现。法治下的高职院校治理应该是依据章程来实施的院校治理，在治理中应该体现高职院校自身的特点和发展诉求，因此，在其章程中应该体现院校的办学特色和文化个性，体现不同高职院校办学定位的差异，这不仅是高职院校内涵式发展的需要，也是高职院校可持续发展的外部环境要求。一方面，不同的办学定位决定了不同的内部治理制度安排，在治理组织机构设置和治理内部结构上，对于院校發展特点和未来发展目标都有体现;另一方面，高职院校之间的差异化定位是其内部学术文化不同的体现，不同的学术文化生成不同的章程理念，既要有院校自治的独立性，又要符合对多元文化的包容性，这对多样化的治理活动形成不同的治理模式，有利于促进高职院校内部治理的针对性。

“教育中的文化应该指向未来和超越的本质，教育的文化内涵赋予教育治理的内在文化生成特征”[13]。在新的发展阶段，职业教育治理以先进文化为引领，注入发展新活力。章程是一种治理约定，代表了治理主体关于治理事务达成的共识，体现在治理的文化共识中。高职院校的章程内容中纳入了其在长期发展中积淀的治理经验、文化特色和教育理念，在继承的基础上进行发扬与创新，体现了高职院校治理的发展性特征，实现治理从过去到未来的继承与超越。在多元文化繁荣并序的治理环境中，开放、合作、包容是高职院校的办学理念，也是全球化背景下构建和谐、开放的高职院校校园文化，使学校精神文化成为高职院校治理现代化的强大内驱力。

三、高职院校章程治理的实践路向

回应新时期高职院校改革要求，立足我国高职院校治理实践需求，从特色办学、精准服务、过程再造、“双创”驱力四个方面探索高职院校章程治理的实践路向，在实践治理“互推”“互促”“互助”和“互联”中构建具有中国特色的高职院校章程治理模式，见图1。

（一）特色办学：打造院校品牌，培植核心竞争力

特色反映的是事物的独特性、不可替代性，是事物本身具有的特点与风格的体现，高职院校的办学特色是高职院校在长期的历史发展过程中形成的稳定的、持久的办学特征，包括其办学定位，人才培养，校园文化建设，教学与科研，未来发展方向等方面的发展方式与思路。近年来，经济的快速发展对职业教育人才提出了更高要求，市场经济快速转移的特点加剧了高职院校之间的竞争，形成特色办学，突出办学的异质性优势成为培植院校核心竞争力的重要趋势。作为高职院校办学的指导性文件，章程在内容上应该突出高职院校的办学特色，体现高职院校独立的办学理念，独立的办学精神，以办学特色凝聚院校品格，树立院校名牌。与普通高等教育相比，要体现现代职业教育的职业性、实践性特点，高职院校学生的专业定向培养计划及实习安排、实训基地建设等都应该纳入章程的条款之中，凸显职业教育的办学定位与培养模式特点;与中等职业教育相比，又要体现出高职的高层次性，在教学与科研上的深度与广度上有所延伸，体现高职的可持续性与创新性;要区别于其他高等学校，体现出自身独特的办学精神，以不同的办学特色打造学校的专属品牌，以特色为支撑，增强发展后劲，以实现高职院校持续健康发展。依托珠三角的产业发展优势，深圳职业技术学院继承与发扬深圳特区的改革创新精神，实行“政校行企四方联动， 产学研用立体推进”的办学模式，在与珠三角区域、行业企业的互动中形成具有创新特色的人才培养模式;作为国家首批示范性高职职业院校，天津职业大学结合天津市滨海新区产业发展对技能型人才培养需求，“以服务为本，应用为根，质量立身，卓尔不群的办学理念突出特色，致力打造天职工匠，教育教学成果显著，形成了个性鲜明的天职特质院校品牌”[14]。种种办学经验表明，在教育市场化竞争激烈的当下，结合区域发展优势，内修内涵建设，外树院校品牌，以特色办学谋求开拓创新，是高职院校实现创新发展的可行进路。

（二）精准服务：立足产教融合，改善互动效应

所谓精准服务是指针对当前高职教育发展的地区或区域需求找准服务的着力点，对焦不同地区、不同产业发展需求，从培训空间、人力、技术等要素提供分类的职业教育服务，改善职业教育与产业的跨地区、跨领域“互动”效应。做到精准服务关键在于两点：一是精准对焦，二是优质服务，见图2。首先，如何做到精准对焦？信息化时代的网络信息服务为高职院校提供了有效信息，在充分利用网络信息资源的基础上，结合现实调研当前区域经济、社会发展的切实需求，找准具体化服务的着力点，尝试实行项目立项的措施，以工作项目的形式开展服务，确保服务内容精细化，服务措施精准化。其次，为使精准服务落到实处，使高职院校产教融合更具体，更具有操作性，可以在了解区域产业发展需求的基础上实施项目制管理，从制定项目计划、落实项目运作、做好项目的管理监督与评估全过程实施管理，保障项目的实施质量，使优质服务落实到位。充分发挥高职院校精准服务区域的作用，章程不失为一种理想的制度路径。以天津职业大学为例，以《天津职业大学章程》为核心编制了2018年度学校管理制度汇编，形成系统化的管理制度体系，坚持服务兴校，服务区域发展需要，聚焦京津冀地区的职教培训需求，在与政府、行业企业合作的基础上建设了包括雄安新区培训基地、蓟州区新型职业农民培训基地在内的多个培训基地，参与滨海新区职业技能公共实训中心建设，为京津冀区域经济社会发展提供精准服务。除此之外，天津职业大学还展开与新疆阿克苏职业学院、甘肃武威职业技术学院以及和田职业技术学院的对口支援工作。为进一步深化产教融合，天津职业大学联合天津福老基金会和天津市民政局实行现代学徒制人才培养模式，实施引企入校，与百盛、林肯等企业共建校内技术培训中心，实践校企创新育人模式，取得良好成效。立足产教融合、服务区域发展是高职院校在培养高技能人才基础上的延伸，高职院校以区域产业发展需要为前提，有针对性地提供精准的教育培训与服务，是当前高职院校治理向精准高效治理发展的可尝试路径。

（三）过程再造：优化自主治理程序，实现治理持续增值

高职院校治理并不是一蹴而就的，治理的规范化是在实践过程中形成的，治理过程再造是实现创新治理机制的条件。过程再造是一个动态的概念，它指的是以治理过程为中心的系统改造，是通过不断完善治理的整个过程保持治理的执行优势，在治理成本、质量、效率等指标方面改进。高职院校治理过程再造是高职院校随着内外部环境的变迁，以“正确”治理为前提，调整组织结构，创造性地应用新技术、新方法，最大限度地降低治理成本，提升治理效率，实现成本优化、程序优化、质量优化的目的。高职院校章程治理的核心内容是章程以实体形式确定高职院校内部治理的组织与规则，厘定高职院校自主治理的规范化程序，这就为高职院校治理过程再造提供了组织与制度保障。其一，在内部组织运行上，章程对高职院校的决策权、人事权、财务权等做出明示，明确章程规制下的院校自主治理方式及形式、院校的内部组织形式、处理内部事务的治理权力以及政府院校的干预方式等，理顺了治理程序，治理过程的优化与再造就具备了条件和空间。其二，章程设计的可优化表明治理过程再造具有实践可能性，以过程为中心的治理结构程序突破了传统的治理组织形式，把分散在各职能部门的治理任务整合為一体化的治理程序，利用合并或简化治理环节，重排治理程序来调整流程中的增值活动，尽可能减少治理流程中的非增值活动，最终实现治理过程的持续改进。在关系上，高职院校治理重视过程合作，治理全过程均按照章程制定的规则和资源能力由多元利益主体协商完成，治理过程在本质上更具关系性，而非控制性。高职院校章程治理过程以任务为载体的治理资源在多个利益主体之间共享，在治理过程中涉及到协商治理过程的多方，这本身就契合了现代职业教育提倡的多元“共治”“共享”理念。

（四）“双创”驱力：实施“双创+专业”教育，构建双创育人综合体系

习近平总书记提出“把创新作为引领发展的第一动力”。2014年，李克强总理在夏季达沃斯论坛发出“大众创业，万众创新”的号召，此后“双创”成为落实创新驱动发展战略的重要举措受到广泛关注。2015年《国务院办公厅关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》将创新创业作为高等学校教育改革的重点内容，为高职院校创新创业育人综合体系建设提供了政策支撑。作为院校治理的依据，针对当前高职院校的教育教学资源，将创新创业纳入高职院校章程内容中具有现实必要性。其一，完善创新创业人才培养机制，实施“双创+专业”教育模式，将创新创业教育融入高职专业人才培养设计，开设跨专业双创教育课程，实现多专业协同的人才培养，“通过‘计划—实施—反馈—改进的质量控制循环系统持续推动创业教育工作的完善”[15]。其二，引入社会创业资源激活教学要素，以校企合作方式汇总各类教育教学资源，培育创业项目，在实践中促进知识创新、理论创新、技术创新。其三，重点实施创新创业培育计划，建立健全双创支撑服务体系，从人力、技术、教学、师资等方面支持创新创业实践平台建设，建立创业实验室和创业训练基地，为创新创业项目提供空间，促进创新创业技能提升与工匠精神培养深度融合。其四，促进创新成果转化，充分挖掘人力和技术资源，将创新成果转化为创业资源，将高职院校的人才和技术优势转化为创业优势。

治理体现时代特征，新时期的治理改革不仅是对过去治理体系和治理能力现代化建设的经验总结，同时也是着眼于院校未来的发展和规划[16]。落实国家创新战略对高职教育的创新发展要求，立足创新创业的高职教育改革方向，塑造高职创新创业治理生态，是开创具有中国特色的高职院校治理模式的有益尝试。

参 考 文 献

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Charter Governance of Higher Vocational Colleges from the Perspective of Ruling Schools by Law： Rational Choice and Practical Direction

Xiao Yanting

Abstract  Charter governance is a rational choice for Higher Vocational Colleges in China under the background of educational reform. The governance of Higher Vocational Colleges Based on charter is rational. The legitimacy of charter empowerment and the cooperative relationship of stakeholders provide possibility for the implementation of charter， and the openness of charter provides space for the optimization of governance rules. Regulations govern the governance of Higher Vocational colleges： statutes authoritatively stipulate governance rules to guide the direction of governance by law; statutes agree to regulate governance relations and coordinate governance behavior; statutes content regulates governance connotation， reflecting the spirit and culture of the school. This paper explores the practical direction of constitutional governance in Higher Vocational Colleges from four aspects： characteristic school-running， precise service， process reengineering and“double-creation”driving force， so as to provide feasible ideas for deepening the governance reform of Higher Vocational Colleges in the new era.

Key words  higher vocational colleges; charter governance; ruling schools by law; rationality; practical direction

Author  Xiao Yanting， assistant researcher at the Vocational Education Teachers Institute of Tianjin Vocational and Technical Normal University（Tianjin 300222）