辽宁省就业风险及其对策

[摘  要]实现更高质量和充分就业是各地区就业工作的重要目标。为实现这一目标，各地区不仅需要认真研判就业形势，而且要准确识别就业风险，采取针对性措施。以辽宁省当前就业状况为基础，深入探讨、准确识别就业风险类型，包括技术进步引起的摩擦性失业、供给侧结构性改革过程中产生的冗余就业风险、新经济带来的劳动关系管理风险及新型冠状病毒肺炎疫情引起的稳就业难度加大等，并对此提出了确保稳就业目标实现的对策。

[关键词]稳就业;失业;风险;对策

[中图分类号]F241.4  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）07-0057-08

一、辽宁省就业现状

（一）就业形势总体保持稳定

1.城镇就业规模持续扩大。根据辽宁省就业网提供的数据，2019年，辽宁省实现城镇新增就业46万人，与年度计划目标相比增加了5万人，城镇登记失业率为4.25%，低于4.5%的年度控制指标。城镇就业规模的持续扩大和城镇登记失业率的基本稳定，为确保辽宁省当前及今后一个时期的就业形势稳定提供了有力保障，为实现全省更高质量和更充分就业奠定了坚实基础。

2.大学生、农民工等重点群体的就业态势稳定。根据辽宁省2019年教育统计公报，辽宁省应届高校毕业生规模29.3万人。[1]从失业率变化趋势看，7-9月受高校毕业生集中毕业影响，失业率有所提升，但随后逐月走低，高校毕业生就业状况保持了总体稳定，就业率企稳回升。针对农民工群体，通过开展“春风行动”和就业援助月两个公共就业专项活动，辽宁省各市就业部门组织“送岗位、送政策、送信息、送服务”等形式的劳务洽谈活动，形成了长效服务机制，畅通了就业服务渠道，这在一定程度上缓解了农民工就业的季节性波动，促进了农村劳动力就地就近实现稳定就业。

3.就业结构继续优化。根据辽宁省人力资源与社会保障厅提供的数据，辽宁省三次产业就业比例稳步调整，与2018年的三次产业就业结构相比，2019年第一产业、第二产业就业比重均有所下降，分别下降了0.28和2.86个百分点，第三产业就业比重呈上升趋势，同比上升了3.14个百分点。（见图1）

4.创业带动就业成效凸显。辽宁省各市扎实推进创新创业平台建设，增大创新创业扶持力度，积极开展创业培训和技能培训，为推动全省创业带动就业起到了积极作用。如抚顺市2019年在全市范围内开展创业大讲堂、创业政策宣讲和专家走基层活动，培育创业带头人661人，带动4218人就业。同时，进一步加强创业孵化示范基地建设，完善创业服务基地8个，为184户小微企业及电商提供创业场所。[2]

（二）稳就业政策体系不断完善

2019年以来，辽宁省不断完善就业政策体系，把稳就业作为优先目标。围绕防范就业风险、稳定就业的工作目标，多部门协调配合，出台多项政策措施。如辽宁省人民政府出台《辽宁省人民政府关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的实施意见》（辽政发〔2018〕45号），提出统筹发挥实体经济、民营经济、小微企业各项支持政策的联动作用，催生吸纳就业的新市场主体，努力实现更高质量和更充分的就业。《辽宁省人民政府关于推行终身职业技能培训制度的实施意见》（辽政发〔2019〕14号）、《关于印发就业补助资金管理使用暂行办法的通知》（辽财社〔2019〕276号）、《关于做好失业保险基金支持职业技能提升行动资金管理工作的通知》（辽财社〔2019〕6028号）、《关于印发辽宁省职业技能提升行动实施方案（2019-2021年）的通知》（辽人社发〔2019〕71号）等文件的陆续出台，对加快完善就业政策体系，稳定当前和今后一个时期的就业形势提供了有力保障。

（三）“三新经济”对隐性就业的促进效应显现

随着新产业、新业态、新模式（简称“三新经济”）的不断涌现，隐性就业大量出现。隐性就业的工作状态和工作时间不同于传统的就业形式，就业者不直接通过劳动力市场获得工作岗位，而是利用网络平台获取工作机会。一些高校文科毕业生倾向于做自由撰稿人、网络写手、网络编辑，一些高校理科毕业生成立个人工作室，从事网店设计、网络维护、微信等自媒体客户端搭建和维护，以提供在线服务形式或自我雇佣形式实现就业。当前高校毕业生接受新鲜事物能力强，隐性就业人员数量正在悄然增长。

二、辽宁省就业风险分析

当前，辽宁省就业形势总体稳定，但随着供给侧结构性改革的持续推进，以5G、人工智能等为代表的新一代信息技术的应用以及外部经济环境不确定性（如新型冠状病毒肺炎疫情）的增加，就业风险不断加剧。

（一）技术进步引起的摩擦性失业风险增加

根据世界银行发布的《2019年世界发展报告：工作性质的变革》，以大数据、人工智能等为代表的新一代信息技术革命，对经济社会产生深刻影响，其中对就业的影响表现为创造效应和替代效应。创造效应表现为就业岗位的创造、就业机会的增加和就业形式的优化;替代效应主要是短期内技术性失业风险的增加、短期内技能结构的矛盾增加以及技术鸿沟造成就业分化加剧和收入差距拉大。可见，技术进步引起的失业风险是短期的，失业人员通过技能培训或技术能力的提升，实现再就业，因此属于摩擦性失业。

1.技术进步导致短期内技术性失业风险增加。技术革命的瞬时性或突发性，短期内会对就业产生冲击，导致技术性失业增多。随着新一批投资热的出现，诸多机器人、IC装备、生物医药、新能源汽车、5G设备装备等新技术项目落地辽宁省，加上辽宁省对新技术应用的大力支持和推广，短期内技术性失业风险或有所增加。

2.新技术革命导致短期内技能结构矛盾加剧。新技术革命对就业的负面影响，主要表现为短期内对技能结构的影响。新技术革命是对传统技术的改造升级或替代性创新，使得传统劳动密集型产业向技术密集型产业转变，形成岗位需求与技能供给不匹配的矛盾。如果高等教育、职业教育改革不能及时跟进，技能人才培养规模不能有所扩大，将导致技能结构矛盾进一步加剧。从目前辽宁省技能人才的培養情况看，复合型、技术技能型和创新创业型人才相对短缺，在新技术革命的影响下，更加剧了技术性失业风险。

3.技术鸿沟将导致劳动力市场的进一步分化。在知识经济时代，随着技术的不断进步，创新人才、技术拥有者或知识技能人才能够获取更多收入，财富向这部分群体集中的趋势加剧，造成劳资之间、不同劳动者之间的收入分化加剧。资本、技术等鸿沟扩大，将使得劳动力市场上低端、低质量的劳动力与技术性、高质量的劳动力之间出现分化。低端劳动力失业风险加剧，成为影响经济社会稳定发展的潜在风险点。

（二）供给侧结构性改革过程中产生的冗余就业风险增加

于志强、李振洋（2017）研究表明，在制造业产能利用率为0.3-0.5的企业中，员工的年均工资和受教育水平都处在较低状态。也就是说，产能过剩严重的企业，不仅员工的年均工资水平较低，而且这一部分人的受教育水平也相对偏低，即冗余就业人群往往具有工资水平低和受教育程度差的双重特征。在化解产能过剩的过程中，这一群体很可能转变为真正的失业群体，从而加剧稳就业风险。[3]

通过对辽宁省2019年1-12月重点行业的新增就业规模监测数据进行分析（见图2），可以看出在第二产业的石化工业、冶金工业、装备制造业和建筑业领域，新增就业的波动情况较大。石化工业的冗余就业风险相对较低，新增就业增长率保持在相对较高的水平。建筑业次之，逐月新增就业能够保持相对稳定，实现了连续11个月的正增长，第12个月因季节因素出现负增长。冗余就业风险最高的是装备制造业，在12个月的监测数据中，有10个月的新增就业同比增长率为负值，且负增长幅度最大，属于就业净流出行业。冶金工业也属于就业冗余程度较高的行业，在监测的12个月数据中，有7个月监测数据为负增长。因此，相对而言，装备制造业、冶金工业在供给侧结构性改革深入过程中，将会因产能过剩或技术创新不足，产生较多的冗余就业风险，而建筑业和石化工业，仍表现出较强的吸纳新增就业能力。

（三）新经济催生就业新形态，劳动关系管理风险增加

新经济催生的就业新形态，突出表现为网络就业平台的非正式雇佣关系。劳动者通过网络就业平台获得劳动机会，付出劳动并获得相应报酬，如滴滴专车司机等，但是这种事实上存在的劳动关系没有劳动合同约束，容易滋生劳动纠纷，增加劳动关系管理难度。

1.网络就业平台促成的雇佣双方的权责关系不清晰。在新业态下，由于网络就业平台强大的聚合功能，活动主体多元化，主体间的关系更加复杂化，各活动主体间的权责关系尚无明确的界定。责权利不清晰，一旦发生纠纷，劳动者的权益难以得到保障。[4]

2.对传统劳动关系认定标准提出挑战。随着新业态的发展，新型用工形式不断出现，“主体适格、合意、从属性”这三个劳动关系认定要素，显然已经不能完整定义当前灵活的劳动关系。认定的难点主要有以下两点：一是合意表达不清晰。新业态企业中，由于从业者与企业之间的劳动关系建立在互联网平台经济的环境下，没有形成明晰的用工合同或规定具体的用工形式，不利于清晰表达用工合意。二是新业态企业与从业者之间从属关系若即若离。在新业态企业中，从业人员只需要按照规章制度完成相应的工作任务，工作方式十分灵活，没有固定薪酬的保障。

（四）受新型冠状病毒肺炎疫情冲击，高校毕业生就业难度加大

此次新型冠状病毒肺炎疫情，不仅直接造成企业停工停产、经济下行压力倍增，而且扰乱了高校毕业生春季招聘的进程，造成既定的春季招聘活动全面停止，减少了毕业生的择业、就业机会。2020年，高校毕业生、中职以及高中毕业生等为主的青年就业群体规模继续扩大。全国2020届高校毕业生规模预计达到874万人，较2019届增加40万人。[5]2020年辽宁省普通高校毕业生为29.3万人[1]，占全国毕业生比重的3.32%。但是受疫情影响，2020年第一季度高校毕业生不能如期返校，各类现场招聘暂停，用人单位与学生不能当面进行有效沟通、考试、面试以及签约，增加了毕业生就业难度。

（五）受新型冠状病毒肺炎疫情影响，稳就业压力增大

此次新型冠状病毒肺炎疫情对辽宁省就业产生巨大影响，特别是对2020年第一季度就业产生的影响最大。

1.企业复工率高，但职工到岗率低。自2020年2月10日，辽宁省大部分企业开始复工，一周之内，全省企业复工率达到71.3%，平均日增长3.1个百分点，单日增长最快为23.6个百分点。复工企业数稳步上升，平均日增长229家。从地区分布看，全省14个市复工率在46.2%至80.1%之间，其中，大连市最高为80.1%。大连、鞍山、本溪、锦州、营口和葫芦岛6市复工率超过全省平均水平。[6]虽然企业开工数量增多，逐步趋近往年春节后开工规模，但是到岗的职工规模并没有达到春节前水平，职工到岗率估计值为60%-70%。较多行业返乡职工，特别是农村地区和跨区域职工，受到道路管制等因素影响，返工困难，返岗速度低，直接影响新增就业。进入第二季度，虽然疫情管控措施得当，疫情蔓延势头得到很好的控制，但是受产业链断裂的影响，企业复产难度依然存在，农村劳动力返城务工规模仍未达到同期水平。

2.部分行业用工需求下降，城镇新增就业岗位减少。近三年辽宁省第一季度用工需求主要集中在制造业、批发和零售业、居民服务和其他服务业、住宿和餐饮业四大行业。2017-2019年，上述四大行业在第一季度用工需求总量占全社会用工需求总量的比例分别为65.03%、62.84%和57.92%。但是，2020年由于新型冠状病毒肺炎疫情对批发和零售、住宿和餐饮业等行业造成的不利影响，第一季度四大行业用工需求占全社会用工需求的比重在40%以下（见图3）。

由于疫情原因，农民工和外省职工延期返工，企业开工不足，新成长经营主体减少，造成第一季度新增就业数量减少。

3.新型冠状病毒肺炎疫情对参与全球产业链的企业用工影响明显。辽宁省地处东北亚中心，是中国向北开放战略的前沿阵地，面向全球的对外开放程度不断提高。受新型冠状病毒肺炎疫情的影响，辽宁省的主要贸易伙伴日本、美国、韩国等不断升级应对疫情的应急响应等级，势必对进出口贸易產生不利影响，进而传导至辽宁省参与全球产业链分工的高、中、低技术企业和外贸企业，影响企业吸纳新增就业。

三、辽宁省稳就业的对策

（一）优化高校人才培养模式，应对技术进步引起的摩擦性失业

新一代信息技术发展的关键在人才，人才培养的主阵地在高等院校。辽宁省高等院校应积极与人工智能等新一代信息技术对接，大力培养人工智能相关人才，引进高水平创新团队，优化人才培养模式，特别是在各类专业课程设置上，要与应用型人才需求相匹配，实现人工智能等新一代信息技术人才的精准培养，以应对技术与时代的变化。信息技术时代，高等教育必须加快自身改革，新的教学内容要注重培养学生的综合能力、创造力，激发学生的跨界思维，促进学生的全面发展。加快构建开放、共享的教育平台，借助大数据、学习分析技术等为学生提供个性化、精准化的教育服务。[7]

政府要充分发挥引导作用，积极搭建校地企交流平台，建立“企业+部门+院校”服务体系，引导院校培育方向，努力实现校企深度融合。辽宁省人力资源和社会保障厅、辽宁省财政厅出台了《关于全面推行企业新型学徒制的实施意见》（辽人社发〔2019〕10号），不断完善人才培养机制，进一步发挥企业主体作用，促进技能人才培养，壮大发展信息技术产业工人队伍，预计未来专业技术人员供求状况将呈现良性的发展态势，有利于减少技术进步引起的摩擦性失业。

（二）加快构建失业预警模型，加强失业风险监测

随着供给侧结构性改革不断深化、人口老龄化加剧、人工智能技术的快速发展，辽宁省在部分行业、部分地区、部分群体中存在较大的规模性失业风险。因此，有必要建立完整的失业预警模型，加强对相关领域的失业风险监测，起到“有警报警、无警提醒”的作用。为实现上述功能，失业预警模型应包括警兆管理、警情监测、警情预测、警情分析和警情报告五个子系统。（见图4）

失业预警是有效防范失业风险的重要手段。构建和利用失业预警模型，能够充分协调就业管理部门、企业管理部门、统计部门、技术部门等，密切监测用工的重要领域、重点产业、重点企业的用工变化，及时跟进劳动力市场供需变化，做到对用工情况从监测到预测，再到分析和报告，对失业和经济的中长期发展进行预测研究、政策模拟和方案优化，消除局部规模性失业风险。

（三）创新就业培训机制，提升培训实效

对失业人员进行培训是实现再就业的重要途径，也是加大就业供需匹配度的基本途径，对缓解结构性和摩擦性失业具有重要意义。要通过政策工具引导大企业承担起为全社会培养高素质紧缺人才的责任。鼓励由大企业牵头，通过大企业与职业院校合作的形式，按照订单需求的方式为全社会大规模培训失业人员和在岗员工。[8]

（四）加快节能环保、健康养老等劳动密集型产业发展

现阶段，劳动密集型产业对辽宁经济发展仍然具有重大战略意义。要加快节能环保等绿色产业发展，在城市与乡村提供更多就业岗位，带动绿色就业。如抓住乡村振兴战略机遇，不断推进生态农业、特色农业及乡村旅游等产业发展，扩大绿色就业岗位实际供给。针对人口老龄化加剧、健康养老需求迫切的现状，辽宁省应加快推动各地区养老产业发展，支持、引导中小微企业参与健康养老服务。打破市场壁垒，优化市场竞争环境，畅通融资渠道，减轻企业负担，使中小微企业成为带动就业的主力军。

（五）有效降低疫情影响，促进稳就业目标实现

要减少疫情对辽宁省稳就业的负面影响，应坚持“稳就业，保民生，促发展”的政策导向，加快落实辽宁省人民政府《关于深入实施就业优先政策进一步做好稳就业工作的若干意见》（辽政发〔2020〕9号）》要求，着力从以下四个方面增加岗位供给，稳定就业预期，促进稳就业目标实现。

1.落实降低企业复工负担各项举措，增加崗位供给。一是按照国家稳就业方面的政策支持，落实阶段性减免、缓缴、减征社会保险、住房公积金和医疗保险政策，切实降低企业运营成本。二是采取更大力度促进企业稳岗，如给予一次性吸纳就业补贴，增加稳岗返还资金的数量，鼓励企业开工招聘。三是进一步加大中小微企业创业担保贷款支持力度，为小微企业提供贷款展期，对有项目担保的贷款优先办理相关手续。努力降低中小微企业经营成本，提高灵活就业吸纳能力，使企业适应产业结构调整的新机遇，创造更多就业岗位，充分发挥吸纳灵活就业的能力。[9]

2.密切关注复工企业，防范化解规模性失业风险。针对辽宁省复工返岗企业，要密切跟踪疫情对企业生产经营和用工的影响，对受到疫情影响较大的中小微企业，增强调查，及时发现复工用工面临的主要问题，提高失业风险监测预警能力。对关系到抗疫物资生产的制造业企业、保障民生的公共领域企业等重点企业加强用工调度，及时解决企业生产经营中出现的用工短缺问题，积极开展送政策、送指导、送服务等活动，防止出现大规模人员离岗。

3.进一步完善各项服务，大力实施就业优先政策。一是明确县级以上政府承担稳就业主体责任，政府主要负责同志是本地区稳就业工作第一责任人。二是完善投入保障机制，确保就业创业政策落实落地。三是完善政策协同机制。制定改革发展、产业调整、社会管理等方面的重要政策时，应综合评估可能对就业产生的影响，避免出现集中停工、停产、停业，最大程度降低对就业的负面影响。[10]四是完善就业服务体系，建立市区（县）动态报告制度，及时掌握本辖区重点群体就业状况，精准施策，坚持招聘信息一对一推送服务与集中推送服务相结合。

4.稳定就业预期，增强返岗信心。一是保障疫情期间职工劳动权益。凡是处于隔离治疗期间或医学观察期间的新型冠状病毒肺炎患者、疑似病人、密切接触者以及因政府采取紧急措施导致不能提供正常劳动的职工，企业不得与其解除劳动关系。二是加强对新出现的困难群体的保障。如新型冠状病毒肺炎感染者及其家属、无固定工作或有失业风险的劳动者群体，他们的收入来源中断后，生活可能会陷入困难。针对这些人，政府相关部门应根据最低生活保障制度给予不低于同等水平的补助。[11]

（六）优化就业服务，稳住重点群体就业

1.做好高校毕业生就业服务。为应对2020年第三、四季度高校毕业生求职高峰，相关部门应根据劳动力市场供需变化，改进服务方式，加快将招聘活动和各类进校园、进企业专项活动改为线上进行。积极开展网上送政策、送服务、送岗位活动，有针对性地发布就业岗位信息，确保网上招聘平台的“准签约”效力。简化高校毕业生就业手续，推行“不见面”签署毕业生就业协议，鼓励通过网络、微信、传真等方式开展简历投递、笔试、面试。鼓励用人单位和高校毕业生在“辽宁省大学生智慧就业创业平台”“辽沈人才”“高效毕业生全国网络联合招聘”等平台上进行网上双选，并在网上签订就业协议。

2.加强有组织转移就业人员的管理与服务。疫情防控期间，应加强对有组织转移就业人员的管理和服务。对已转移就业人员，应持续跟进落实社会保险补贴等各项就业扶持政策，协调处理生产生活中遇到的困难和问题，最大限度稳定现有就业岗位。同时，加强与其他省市企业沟通对接，做好对带队干部和已转移就业人员的教育引导，确保思想稳定。

3.加大对就业困难群体的援助力度。依托辽宁省各市、区线上服务平台，及时开展网上就业失业登记、就业困难群体认定，持续实施就业困难人员“一对一”帮扶和“零就业家庭”24小时内动态清零工作方案。坚持“一人一策”，强化跟踪服务，按规定及时兑现灵活就业社会保险补贴、公益性岗位补贴等扶持政策。

参考文献：

[1]2019年辽宁省教育事业发展统计公报[EB/OL].http：//jyt.ln.gov.cn/zwgk/tjgb/tjgb/294698.shtml.

[2]抚顺市以创业带就业以稳定促发展[EB/OL].http：//www.ln.gov.cn/ywdt/qsgd/ass_2/201910/t20191014_3610217.html.

[3]于志强，李振洋.产能过剩与制造业就业风险[J].信息系统工程，2017，（11）：150-151.

[4]曹佳.新业态下的就业及劳动用工相关问题研究[N].中国劳動保障报，2018-01-13（3）.

[5]2020届高校毕业生规模预计达874万人[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/2019-10/31/c_1125178211.htm.

[6]我省规上企业复工率超七成达到往年同期水平的84.3%[EB/OL].http：//www.ln.xinhuanet.com/2020-02/19/c_1125593883.htm.

[7]万昆.人工智能技术带来的就业风险及教育因应[J].广西社会科学，2019，（6）：185-188.

[8]赵大全.当前财政政策措施要重在防范就业风险[J].中国财政，2019，（8）：54-55.

[9]王磊，姚明明.经济新常态对灵活就业影响研究——以辽宁省为例[J].党政干部学刊，2017，（10）：60-69.

[10]郭丁源.山东出台实打实政策帮助企业渡难关稳岗位[N].中国经济导报，2020-02-25（3）.

[11]王永.抗“疫”期间如何打好稳就业“战役”[N].中国劳动保障报，2020-02-22（3）.

责任编辑  魏亚男