社会治理创新背景下社会企业发展探析

[摘  要]在我国深入推进社会治理创新的背景下，社会企业承担着社会治理的合作者、公共服务的承接者、公私资源的联结者等多种角色。在社会企业全方位参与社会治理创新的同时，其发展仍然面临诸多挑战，主要表现为法律身份不明确、市场运作能力欠佳、筹资融资能力弱、内部治理不健全、专业人才缺口大和社会认知程度低等。要从完善制度环境、提高经营能力、拓宽资源渠道、规范内部治理、重视人才培养、加强宣传倡导等方面入手，以期促进社会企业在社会治理创新中更好地发挥作用。

[关键词]社会治理创新;社会企业;角色;挑战

[中图分类号]D632.9  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）07-0026-06

社会企业是一种结合公益目标和商业模式的混合型组织形态，即同时具有社会属性与经济属性的新型组织。20世纪90年代以来，社会企业在全球兴起，并凭借在社会治理诸多领域的突出成绩得到广泛认可，在各国政府积极倡导和推进下，社会企业迅猛发展。我国社会企业在过去十余年间发展初具规模，其社会价值亦初步显现。可以预见，社会企业将在养老、助贫、教育、就业、环保等领域发挥独特作用，成为促进社会良性运行与和谐发展的重要力量。

近年来，我国社会治理创新在政策层面和制度层面得到了大力推进。2014年，政府工作报告中明确提出“推进社会治理创新”。[1]国家“十三五”规划中，提到构建全民共建共享的社会治理格局，并对社会治理创新作出了全面部署。党的十九大报告强调“加强和创新社会治理”，并进一步提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。[2]党的十九届四中全会明确指出，社会治理是国家治理的重要方面，必须加强和创新社会治理，同时提出建设“社会治理共同体”[3]28。社会治理创新的要义是政府与各类社会主体开放合作、协同共治，在政府主导下，注重各类社会主体多领域、多层次参与社会治理。当前，社会治理创新不断深入推进，跨越公共部门和私营部门边界的多元主体合作成为有效的路径选择，这为仍处于发展初期的社会企业提供了新的发展机遇，也带来了新的挑战。本文拟从社会企业兴起的原因切入，分析社会企业在社会治理创新中的角色，总结当前社会企业面临的挑战，提出推动社会企业发展的对策。

一、我国社会企业兴起的原因

1.政府推进社会治理创新。随着经济社会发展和政府职能转变，我国政府对于各类社会资源从直接管控转变为规划、协调与监管，逐渐减少了直接配置和直接干预。在社会治理方面，政府开始重视吸纳多元主体参与，以期形成合作共治的新格局。这使社会企业的活动范围得以扩大，生存空间得以扩展，在养老、教育、助残、扶贫等多个领域，社会企业不断扩大服务供给的广度。在社会治理创新进程中，社会企业逐渐成为公共服务领域的一支生力军，特别是逐渐成为了新增公共服务的重要提供者。一些地方政府采用政府购买服务、公益創投等方式，开展培育和扶持社会企业的探索。2011年北京市出台的《中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》中明确提出：“积极扶持社会企业发展”[4]，这是“社会企业”第一次出现于官方文件之中。2014年广东省佛山市顺德区出台《顺德区社会企业培育孵化支援计划》，并明确社会企业认定的标准和流程。2018年成都市出台《成都市人民政府办公厅关于培育社会企业促进社区发展治理的意见》，并初步提出社会企业培育的政策框架。这些地方政府的大胆尝试和实践，对社会企业发展起到了重要的推动作用。

2.非营利组织拓展资金渠道。经济体制改革使社会资源分散化和公众需求多元化，致使公共服务的供给方式随之发生重大转变，过去政府是公共服务唯一供给主体，改革后，政府逐渐认识到各类非营利组织在诸多社会领域的潜在能力，开始鼓励非营利组织利用市场机制和社会力量谋求发展，以激发社会活力。自20世纪90年代以来，政府与非营利组织在办公场地、人事任命、资产财务、业务活动等方面逐步全面脱钩，这导致大多数非营利组织必须自筹经费来维持生存。对于中国的非营利组织而言，制约组织发展的最大障碍是资金问题。当非营利组织过度依赖于外部资金时，难以避免在发展中受制于人，从而成为非营利组织自主发展的瓶颈。当筹资遇阻时，一些非营利组织便面临难以为继的窘境。面对资金压力，一些非营利组织逐渐转变发展路径，选择向社会企业转型，用商业运作的方式实现自我造血，寻找自给自足的发展道路来解决资金困境。

3.企业日益重视社会责任。“企业社会责任运动”于20世纪80年代兴起于欧美各国，其摒弃企业只以追逐利润为唯一目标的理念，从社会共同体概念出发，倡导兼顾企业利益、雇员福利、社会整体利益和环境保护的“多赢”原则。欧美各国相关监管法规的日益完善以及公众日益提高的关注度，也促使越来越多的企业开始接受企业应当履行社会责任的理念。在中国，企业社会责任的概念随着经济全球化而被引入。随着中国政府和公众对企业社会责任的认知度逐渐提高，一些企业家开始重视社会责任，他们认识到，企业履行社会责任可以树立企业正面形象，获得消费者的接受和投资者的青睐，有利于促进企业的发展。许多企业采取项目资助、公益创投等方式对社会企业予以扶持。例如，南都公益基金会、浙江新湖公益创投基金、上海增爱基金会、浙江敦和基金会、岚山社会基金等，以多种方式资助和扶持了大量公益创新项目，推动了社会企业发展。

4.社会转型产生社会需求。众所周知，中国正处于社会转型时期，各种社会问题日益凸显，新的社会需求不断涌现。社会需求的全面增多、快速扩张与现有公共服务体系的不完善之间产生了突出矛盾，仅仅依靠政府的力量难以满足日益多元化、复杂化的社会需求。于是，从社会创新中寻找解决社会问题的有效方案，处于社会和市场交叉地带的社会企业便顺势出现。[5]对于政府难以顾及的社会需求和难以解决的社会问题，社会企业在政府的支持下可以采取更加灵活有效的手段，进行沟通协调、资源整合，充分发挥社会的自我调节功能，弥补政府直接提供公共服务成本较高、效率较低的不足。近年来，社会企业在化解社会矛盾、促进社会治理等方面表现突出。可见，社会转型产生的大量社会需求是社会企业兴起的重要原因。

二、社会治理创新中社会企业的角色

1.社会治理的合作者。推进社会治理创新，需要包括社会企业在内的众多主体广泛参与并开展合作。政府与社会企业合作，不仅是政府吸纳社会企业的力量解决某些社会问题的必由之路，也是社会企业寻求更全面深入地参与社会治理的内在需要。从政府视角来看，政府迫切需要纳入包括社会企业在内的各种社会力量参与社会治理创新。从社会企业视角来看，其必须在行政力量的许可和支持下，方能获得进入、参与公共服务项目的合法性，才能最终达成组织的社会目标。因此，政府与社会企业的合作，对于双方而言都是十分必要的，是构成现代社会治理体系的重要基础。事实上，我国社会企业经历了从被忽视到被重视、从被怀疑到被支持的过程。党的十八大之后，社会企业已被确认是国家治理体系的参与主体之一。社会企业等多元社会主体全方位参与社会治理，成为政府在社会治理领域的全面合作伙伴，一方面表明社会企业获得了政府的承认和公众的认可，另一方面也表明社会企业正在主动积极地投身到国家发展之中。

2.公共服务的承接者。党的十九大以来，政府日益重视包括社会企业在内的各类主体参与提供公共服务。近年来，我国政府逐步明确了社会各类主体作为新型提供者在公共服务体系中的主体地位，向其开放公共服务领域，将大量适合由社会主体承担的公共服务从政府职能中让渡出来。社会企业也力争通过参与公共服务供给提升自身能力，增加知名度和影响力。越来越多的社会企业与政府部门进行合作，他们活跃在社区医疗卫生、社区环境保护、社区教育培训等领域，由此减少了社区压力，解决了社区的一些问题，一些社会企业将残疾人、老年人、问题青少年等社会群体作为服务对象，给予他们专业的帮助，改善他们的生活状况，促进了社区和谐与社会稳定，分担了政府的公共服务压力。由于社会企业的价值目标是双重性的，寻求社会使命和经济效益的双赢，能够灵活运用公益政策和商业手段，而不局限于单一的方式和途径，因此，社会企业逐渐在满足公众需求方面展现出创新能力，被视为公共服务的重要承接者。

3.公私资源的联结者。社会治理创新，旨在将多种来源的社会资源引入社会治理领域，突破资源瓶颈，目的在于削减政府在这一领域的开支，同时提高公众满意度。在参与社会治理创新的过程中，社会企业可动员的资源更广泛，能突破传统体制机制的束缚，扩展可利用资源的边界，在人员、资金、技术等方面的资源配置更加有效，可以充分发挥市场的作用，形成公私协同、共享资源的合力。社会企业的资金来源多元化，包括政府购买服务项目的资金、销售产品和服务的收入、社会投资机构的投资、社会募捐的资金等。与传统非营利组织相比，社会企业有能力将资源整合，更有动力投入具有一定风险的项目，它们遵从市场机制，使用市场资源，同时也遵守政府法律法规，接纳公共资源，这一特点使社会企业成为政府与社会资源之间的联结者。例如，近年来，我国政府大力推动养老服务领域采用公建民营等方式，吸引社会资本运营管理养老机构，使各种类型的养老服务机构获得了蓬勃发展，优质的养老服务资源得以引入，养老服务社会化、专业化程度大大提高。在跨界融合方面的特有能力使社会企业可以成为整合公私资源的有效载体。

三、社会治理创新背景下社會企业发展面临的挑战

我国社会治理创新的核心是多元主体共同参与治理，即在坚持政府主导的同时，强调多元主体的协同互补、有效合作。社会企业作为一种新兴的参与主体，获得的政策支持持续增强，制度化参与社会治理的渠道正在逐步拓宽。但是，社会企业在全方位参与社会治理创新的同时，其发展仍然面临诸多挑战。

1.法律身份不明确。目前，我国的法律框架中，并没有“社会企业”这一概念和类别，作为一个新生事物，社会企业在我国仍未有明确的法律身份。缺乏法律认可，使社会企业通常以民办非企业单位或工商企业的实体形式登记注册，甚至一部分社会企业选择不去登记注册。社会企业若注册为民办非企业单位，社会企业的市场经营行为受到掣肘，且利润分配无法进行;若注册为工商企业，社会企业无法享受税费减免的政策优惠，且难以确保公益目标和社会使命的实现;若不去注册，则处于隐形生存的状态，发展举步维艰。2015年开始举办的中国慈展会社会企业认证，如今已颇具社会影响力，但该认证由民间机构主导实施，缺少法律的保障和权威性，难以避免公信力不足和后续扶持措施落实难等问题。[6]有学者甚至认为，从一定意义上说，中国的社会企业更多的是一种理念上的存在，自我期许的存在，或民间认可的存在。[7]269这给我国社会企业的健康发展带来了不利影响，社会企业身份模糊，成为社会企业参与社会治理创新的严重障碍。

2.市场运作能力欠佳。社会企业若要成功参与社会治理创新，至关重要的因素是市场经营能力。唯有善于经营、精于市场运作的社会企业才可能维持自身良好运转，逐步扩大社会影响力，最终实现经济目标和社会目标。目前，我国社会企业由于发展历程较短，大多数仍处在初创阶段，且多由非营利组织转型而来，囿于非营利组织的固有思维模式和管理方式，欠缺商业运作的经验和能力，相当一部分社会企业尚未形成可持续的盈利模式。尽管近年来我国社会企业有了长足发展，但亦出现社会企业的产品和服务在市场上竞争力不强的问题，因经营亏损严重而关门停业的现象时有发生。《中国社会企业与社会投资行业扫描调研报告2019》显示，20.5%的中国社会企业实现了盈余，36.2%的社会企业实现了财务收支平衡，而43.3%的社会企业处于亏损状态。[8]在市场运作能力欠佳的情况下，初创阶段社会企业的持续发展面临很大的压力和挑战。

3.筹资融资能力弱。社会企业资源短缺问题十分突出。目前，我国社会企业的筹资融资水平较低，筹资融资规模较小。如前所述，社会企业的混合属性使其可以动员的资源多元化，包括政府购买服务项目的资金、销售产品和服务的收入、社会投资机构的投资、社会募捐的资金等。但是，就现实情况而言，目前有能力将各种资源有效整合的社会企业并不多。尽管各地政府购买服务项目日益增多，但并非所有社会企业都能中标。实际上，社会企业获得政府的资助极其不易。政府常常倾向于选择有一定规模、较为成熟的社会企业成为合作对象，而一些规模较小、历史较短的社会企业由于各种原因难以入选，难以获得发展急需的资源。随着社会企业的成长，销售收入在社会企业的总收入中所占比例逐年上升，但商业模式的不成熟导致我国社会企业的利润率较低。社会投资行业的兴起，为我国社会企业带来资金支持，但我国社会投资机构和社会企业一样，均还处在初级阶段，社会投资机构数量较少，而且与社会企业之间的交流和对接平台不畅通，使得社会企业获得的社会投资资金较少。此外，我国公益慈善领域负面事件频发，造成公众捐款意愿降低，对社会企业公开募捐产生了不利影响。

4.内部治理不健全。社会治理创新需要社会企业的参与，但对社会企业的规范化运行有较高要求。内部治理的规范和完善是社会企业实现其目标和使命的重要保障。目前，我国社会企业内部治理不健全问题仍较为突出。一是在机构设置方面，社会企业机构设置完善的不多，理事会和监事会人员不足的现象十分普遍，相当一部分社会企业缺乏健全的决策机制和程序。二是在规章制度方面，部分社会企业规章制度缺失或执行不到位。自2018年以来，我国监管力度加大，民政部门要求民办非企业单位公开包括组织章程、人事制度、财务制度等在内的规章制度，此类社会企业规章制度较为完善，但存在规章制度已经“上墙”“上网”，却没有真正执行的问题。对于注册为工商企业的社会企业而言，由于此类社会企业规模小，大多没有健全的人事制度和财务制度。三是在内部监督方面，社會企业存在内部监督机制不完善问题。一些社会企业没有按照政策要求建立民主监督、诚信自律机制。社会企业难以做到民主参与、民主管理、自我监督，阻碍了社会企业的发展。

5.专业人才缺口大。社会企业参与社会治理创新，自身团队需要兼具公益理念和商业才能的人才，特别需要擅长经营管理和跨界协调的高素质人才。然而，这类复合型人才对于人才匮乏的社会企业行业而言，可谓稀有。目前我国社会企业中，专职从业者数量偏少，行业整体的薪酬水平也较低，吸引力较小，流动性较高，服务的稳定性和连续性受到影响。人才匮乏是我国社会企业当前面临的重大挑战，直接造成了社会企业在商业和公益两方面创新能力不足，社会企业难以实现高质量发展，限制了社会企业在社会治理创新发挥作用。

6.社会认知程度低。客观而言，社会企业在我国公益界和学术界受到的关注程度较高，而政府、公众对社会企业这一新生事物的认识还非常有限，对社会企业这种兼具社会属性和商业属性的混合型组织不了解、不理解、不认可的人居多。受传统慈善观念影响，公益组织不能追求经济效益、“义”与“利”不可能兼顾的观念仍然在我国社会普遍存在，人们对于社会企业通过商业手段实现公益目标的模式持怀疑态度，社会认同度和参与度不高。此外，我国社会企业中具有较高知名度和美誉度的并不多，其经济和社会价值还未被公众广泛知晓。社会认知不足对社会企业的市场营销、筹集资金、招募人才等方面都产生了较大影响，制约了社会企业参与社会治理创新。

四、社会治理创新背景下推动社会企业发展的建议

多元参与、协同治理正成为我国社会治理创新的重要途径，在构建社会治理共同体的过程中，社会企业应更积极地发挥作用、体现价值。

1.完善法律法规。社会企业参与社会治理创新，需要以政策法规为准绳。明确其法律身份，强化其参与社会治理的体系建构，以促进其规范化运作。同时，制定面向社会企业的优惠政策，以利于社会企业获得相应的政策优惠。通过优化制度环境，为社会企业发展提供制度保障，让更多社会企业参与到社会治理中，最大限度发挥其社会价值。

2.提高经营能力。社会企业要健康有序发展，在社会治理创新中真正发挥作用，必须不断提高市场经营能力，探索更有效的商业策略，寻找适合自身发展的商业模式。事实上，社会企业要实现成功的商业运作并非易事，必须在市场潮流中把握商机，了解瞬息万变的市场环境，积极主动寻找商业机会，在服务社会的过程中扩大影响力，为自身创造更大的发展空间。因此，社会企业应借鉴商业企业的经验，达成收支平衡进而实现可持续发展，提高造血能力，提高运行效率。

3.利用社会资源。我国社会企业尚处于潜能挖掘期，建立多元筹资渠道对于社会企业发展大有裨益。社会企业应树立跨界合作意识，充分利用全社会的资源。社会企业要高度重视与政府部门之间良好的沟通和互信关系，以获得政策、资金、项目等方面的支持，社会企业还要充分利用商业企业、基金会、社会团体、高等院校、志愿者等资源，尽力在资源整合、能力建设、信息交流等方面获得支持，增强市场运作和公益创新能力。只有与政府、商界、民间组织等形成跨界合作伙伴关系的基础上，社会企业才能更好地利用资源，更有效地参与提供公共服务、解决社会问题、创造社会价值。

4.规范内部治理。社会企业的混合属性使其极易受到质疑，因此更要注重内部治理的规范化。完善内部治理，实现规范运行、信息公开是对社会企业的基本要求。随着近年来年报制度、抽查制度以及第三方评估制度大力推广，强制性的信息公开已经成为一种引导性和规制性的政策工具。与此同时，“互联网+公益”的兴起，使社会企业不断提高信息公开程度，并赢得社会信任。社会企业应自觉遵纪守法、严格自律、公开信息，增强社会公信力。

5.重视人才培养。人才队伍建设与社会企业的发展息息相关，社会企业参与社会治理创新需要专业人才的支持，加快人才培养势在必行。一方面，社会企业应招募具备商业运作经验的专业人才，引入当前社会企业所急需的市场经营理念和方法，使核心员工具备企业家精神，增强社会企业的商业运营能力。在人才招聘时也应重视公益理念，确保员工队伍既有行动力，又有使命感。另一方面，对于现有员工，社会企业加强对员工市场运营和公益创新方面的培训，增强员工队伍的持续创新能力。逐步完善晋升机制和薪酬机制，强化薪酬激励，挖掘员工潜力，留住高素质人才，稳定人才队伍。

6.加强宣传倡导。公众是社会企业参与社会治理的受益者，也是必不可少的参与者。针对公众认知度和参与度不高的现状，社会企业应通过电视、报刊、新媒体等广泛宣传，充分展现社会企业的成果和价值，倡导社会企业公益新理念，使公众逐渐了解、认可社会企业，进而激发公众参与社会企业发展的积极性，以期在改善社会企业发展环境的同时，助推社会企业更加广泛、持续、深入地参与社会治理创新。

参考文献：

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[2]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2017年10月18日）[N].人民日报，2017-10-28（1）.

[3]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2019.

[4]中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见[N].北京日报，2011-6-8（1）.

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[6]陈雅丽.社会企业的认证：争论与辨析[J].黑龙江社会科学，2019，（5）：85-90.

[7]周红云，宋学增.透视社会创新与社会企业：探索中国社会发展路径[M].北京：中国社会出版社，2016.

[8]顾磊.中国社会企业发展处于“起步阶段”[N].人民政协报，2019-04-16（10）.

责任编辑  王雨