新常态下金融机构对PPP模式项目融资的重点和建议

刘学敏

摘 要：PPP作为一种新型的基础设施投融资模式，伴随着中国投融资管理体制改革的产生，其融资难问题，是制约我国PPP项目推进的重要因素。PPP项目融资额度大、周期长、收益率低、融资主体是新成立的项目公司等特性，相对传统项目风险大，现阶段我国金融机构坏账的增加使其资产质量持续下降，已经不足以支撑其进行新业务的尝试。与此同时，政府制定的政策也没能起到良好的扶持和激励作用，导致一些金融机构参与PPP项目融资的积极性不高，尤其社会资本方是私企参与的PPP项目，融资难度更大。PPP项目融资对于金融机构既是机遇也是挑战，顺应经济发展的规律和国家的相关政策，建立PPP项目贷款体系，制定适合PPP项目特点的贷款制度，建立有效的风险防范机制，创新适合PPP项目融资的金融产品如绿色金融、资产证券化，积极推动PPP项目顺利发展。本文分析了PPP项目融资中金融机构关注的几个关键问题，有助于PPP 参与方在合法合规的前提下提高项目融资成功率。

关键词：PPP项目融资   金融机构

中图分类号：F830.9 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）03（b）--02

近几年来，我国各地政府为了适应新常态下经济健康发展，促进基础设施和公共服务的建设，优化营商环境，积极推动PPP模式，引导民间资本共同参与，形成了具有中国特色的PPP 市场。不同于传统的政府投资模式，PPP项目融资在公共服务效率提升方面展现出了巨大的优势，但复杂的流程、较长的周期以及参与方众多的特点使得项目风险管理难度大幅度提升。本文研究的目的就是为广大金融机构提供几点投融资风险管理的建议，强化PPP参与方对PPP项目融资难点的认知，促进金融机构对PPP项目融资产品进行结构化设计、风险阶段性组合，从而提高PPP项目的融资可行性及项目融资成功率。

1 新常态下金融机构对PPP模式项目融资的作用

PPP模式是调节政府与市场关系的一种方式，新常态下中国式的PPP模式，将以“产融互动”为标志，本质特征是“融资+管理”。

1.1 新常态下PPP模式得以推广的必然性

传统的基础设施建设和公共服务都是由政府出资，多年来，地方政府通过地方融资平台融通资金，对各项社会事业的发展和改善民生环境起到了积极作用，但带来一系列的问题不容忽视，比如，政府职能模糊、地方财政压力、基础设施、公共产品和服务供给效率低下等情况。在继续推进新型城镇化建设背景下，情况更为严重。在此情况下，财政部、发改委主导推动PPP模式作为一种新的融资模式，允许社会资本参与到基础设施建设或公共服务中来，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

1.2 金融机构对PPP模式项目融资的作用

金融机构作为PPP项目不可或缺的重要组成部分，承担着核心的社会融资、社会资本杠杆作用，与社会资本共同作为PPP项目的融资方，积极发挥着PPP模式的组织、建设、运营功能。

金融机构对PPP模式项目融资的作用主要体现在：第一，PPP模式本质是一种融资方式，是政府引进社会资本、金融机构参与基础设施和公共服务的一种新型的项目融资模式;第二，PPP模式可以使各类金融资本更多地参与到项目中，以提高公共产品和服务的效率，促进政府转变职能;第三，PPP模式明确了政府与市场的边界，减轻政府财政的压力和建设投资的风险，更专注提升公共服务的水平。引进社会资本方及金融机构参与PPP项目，可以增加项目的资本金数量，节省政府的投资，减轻财政负担。

2 金融机构参与PPP项目的现状及存在的问题

2.1 原有的金融产品不适应PPP项目融资

PPP项目具有参与方多，参与主体法律地位不平等、资金需求量大，融资期限长、收益率低的特征，决定其融资的特殊性，通常PPP项目投入量高达几亿、十几亿，数百亿，已经超过单个金融机构可以提供的融资额度，另外融资期限长，商业银行资产负债端的期限错配压力，也限制了银行投放信贷的期限，当前很少有融资机构能达到其所要求的期限，所以PPP项目融资会通过银团贷款、银行、信托和基金合作，运用结构化金融产品、资产證券化的融资方式，方可解决其融资额度大、期限错配的问题，所以PPP融资是多种融资工具和多家金融机构参与的股权、债权结合的融资模式。

2.2 PPP项目相对传统项目融资风险大

和传统投资项目融资相比，PPP项目的有限追索将项目参与各方与项目的投资风险进行了隔离，为了运行PPP项目而成立的公司在信用、担保方面存在劣势，因此金融机构只能以政府授予的特许经营权、政府付费承诺和可行性缺口补助所产生的未来现金流作为其还款保障。但就目前来看，由于政府信用体制尚不完善，仍旧存在一定的失信风险，这使得PPP项目融资的过程中，金融机构需要承担更大，更复杂的风险。

3 金融机构参与PPP模式项目融资建议

PPP项目融资的特点：首先是PPP项目的建设周期很长，相应的投资回收期也较长，这会使金融机构的资金被长期大量占用，资产流动受到极大的影响。其次是社会效益往往大于经济效益，且回报率较低。再次是PPP项目所包含的风险因素更加复杂，在时间跨度较大的项目建设经营期内，项目投资者信用、市场环境变动等方面隐藏的风险因素都会不断增加，使得风险预测难度大幅度的提升，这将为金融机构风险管理带来巨大的挑战。最后是由于PPP项目融资需要政府的担保，因此政府政策的变动必然会对风险管理产生影响。基于其特点和现存的问题，提出以下四点建议。

3.1 完善法律法规

完善PPP立法，建立金融法律体系，细化法律法规，健全监督体制，明晰参与PPP项目政府部门在PPP项目合作的过程中与社会资本方法律地位的平等性，尊重市场规则，在PPP项目合同中双方责、权、利的平等性，承担相应的违约责任;制定PPP项目融资的金融政策，明确商业银行的社会责任，发展资产证券化市场和绿色金融，支持PPP项目融资期限长的特性;制定相应的优惠政策，提高PPP项目的融资能力。推动PPP项目在法制的轨道上健康发展。

3.2 加大政府扶持

国家级、省级PPP引导基金入股PPP项目，能够为后续项目融资提供融资增信，提高PPP项目可融资性。

在PPP項目融资方面，政府部门应提供融资支持，多边金融机构和商业银行相互配合，政策性资金带动商业性资金，提高项目的可融资性，为PPP项目提供了较好的融资支持。借鉴国外，在PPP项目融资实践中，保险机构和政策性金融机构可以为融资提供担保，有助于借款人从商业银行融资;明确政府的导向，政府的PPP相关机构通过补贴、帮助申请PPP基金、政府引导型基金以同股同权等方式去扶持低利润的PPP项目，对PPP项目融资提供支持，也会大幅提高项目的商业可行性和对金融机构的吸引力。

3.3 创新产品，完善制度

银行作为主要的融资金融机构，包括信托、证券、保险、资产管理公司等，应建立一整套行之有效的制度，完善体系建设，研究设计与PPP项目相匹配的产品与模式，充分发挥各金融机构的优势与特点，针对不同种类的PPP项目灵活制定策略、操作方法、审批流程、风控措施，在风险可控的情况下，提高效率、效益;设立专业的PPP项目融资部门，加强PPP项目融资中心人员的业务培训，对PPP项目授信、审批和管理各流程进行专业性、标准性运作，以防止因人才、技术等方面的不足，影响PPP项目业务的开展。

金融机构应解放思想，借鉴国外PPP项目的融资方式，大力发展绿色金融，针对PPP模式的特点进行创新，更好地为PPP项目提供融资支持。金融机构也应拓宽金融服务方式，创新金融产品，设计丰富的融资工具，可考虑在整个PPP项目周期内，提供法律、财务、融资咨询、项目再融资等综合性的服务。

3.4 风险防范

首先，建立专门的PPP项目风险管理机构，培养专业的PPP项目风险管理人员，使其了解PPP项目的特性和特有风险因素，以提高金融机构对PPP项目贷款管理能力和水平。其次，建立专门适应PPP贷款风险管理流程，建立专门的风险识别、评估、监测和控制体系。

建立全生命周期的动态化管理理念，将各个风险单元统一起来，进行多元化、多层次、多角度管理，统筹全局进行风险管理。

重视贷款前管理。PPP项目周期长，资金投入量大，涉及的风险因素多，金融机构及早介入，全面掌握投资规模、工程招标、资金预算、二评一案等情况，更好地防范风险。

完善对PPP贷款协议的管理。设置逻辑严密、有效的担保体系，包括项目完工担保、产品购买担保及必要的物权担保。特定的基础设施建设，要求政府与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，政府应明确承诺根据项目合同支付相关费用，以此确保贷款人的利益。并且需要在贷款协议中对风险承担的限度进行确定，对贷款支付的先决条件做出详细规定，明确各项风险的承担限度。

4 结语

解决PPP项目融资难的问题，需要政府方、社会资本方、金融机构共同努力。政府方应发挥好引导作用，可构建绿色产业基金，引导社会资本重点支持中低利润的环保PPP项目，加快构建社会资本方联合体制度，提升参与PPP社会资本方的实力，金融机构在有效防范的基础上，完善适合PPP项目融资的综合性绿色金融服务体系的建设，设计丰富的绿色金融产品和资产证券化产品，为PPP项目顺利推进提供资金支持。希望PPP 参与各方在合法合规的前提下，在推动城市化发展中，与时俱进，完成历史使命，共同努力为新常态下的经济发展贡献一份力量。

参考文献

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