困境未成年人的社会救助体系研究

张依宁

摘 要：近年来，未成年人福利和保护政策领域供给空白正在被陆续填补，困境未成年人的社会关注度随之持续升温，如何更好地为困境未成年人提供社会救助也成为一项重要的议题。本文从困境未成年人的现实情况出发，客观描述我国在救助困境未成年人方面的发展现状，分析不足之处，并提出完善困境未成年人社会救助体系的对策。

关键词：困境未成年人;社会救助;体系

一、困境未成年人的具体表现及形成原因

（一）家庭生活困难，缺乏固定收入

一方面，因为个人的健康问题，比如患病、残疾、先天性疾病等原因导致困境;另一方面因为家庭发生变故，如父母双方或一方死亡、父母离婚、天灾人祸等使家庭失去收入来源，导致家庭陷入贫困，缺乏对未成年人应有的支持功能[1-3]。这些未成年人在成长过程中，缺少家庭的支持，经常处于无助的状态，容易出现缺失安全感、难以适应社会的问题，从而陷入困境中。

（二）文化程度较低，难以适应正常教育

这与社会的贫富分化现象以及阶级等社会歧视原因是分不开的，这些困境未成年人的父母多从事一些繁忙的体力劳动或经营小本生意，几乎没有时间与孩子交流，再加上自身的文化程度也普遍较低，难以辅导孩子学习，对孩子日常的生活关心也不够，导致未成年人的生活陷入困境中。

（三）身心状态不佳

首先，一些困境未成年人身体状况常处于不良状态，一定程度上缺乏生活自理能力，且部分人群长期的卫生保健无法满足;其次，他们的心理健康水平低于正常状态的同龄人，存在情感冷漠、内向自卑、行为孤僻、缺乏爱心甚至对社会产生仇视心理。这些困境未成年人的自我价值感很低，容易抱怨外界社会，认为是别人导致自己陷入困境，充满敌对心态，对自己也有一种“破罐子破摔”的感觉。

二、困境未成年人社会救助的发展现状与不足之处

（一）当前困境未成年人社会救助的主要做法

1.法律法规的出台

我国多年来都致力于通过立法的方式为保护未成年人的社会政策提供支持，从而保护这一群体的合法权益，促进未成年人社会救助的规范化和法制化。我國各部委围绕着“困境未成年人社会救助”的概念体系与试点工作相继制定了有关政策法规，包含了困境未成年人社会救助体系的各方面，成为社区、社工机构以及社会工作者开展困境未成年人救助服务的重要指南。例如制定了《教育法》《未成年人保护法》《残疾人保障法》《收养法》等一系列法律法规;一些社会组织和民间团体例如共青团、妇联等也针对未成年人、特别是困境未成年人的社会救助服务实施了一系列的措施，上述种种举措形成了我国较为完善的困境未成年人社会救助体系[4]。

2.政府购买服务

近年来，政府还通过购买服务的方式来完善困境未成年人的社会救助服务。例如，市民政局购买并派驻社工服务项目，由社会工作服务中心为辖区内的留守流动未成年人、孤残贫困未成年人提供专业的社工服务，比如建立服务对象档案、提供咨询服务、开展小组活动和社区活动等，从而促进整个社会对困境未成年人实施精准帮扶，有效地帮助他们摆脱困境，实现健康成长。

3.发放救助金

笔者了解到扬州市的孤儿生活标准每年都在上调，今年机构供养孤儿的生活养育标准由每人每月1650元提高到1790元，社会散居孤儿生活养育标准由每人每月1320元提高到1430元。扬州市慈善总工会目前对18岁以下的孤儿和重度残疾的青少年提供每人2000元的救助金，保障其基本生活，并为其教育及健康发展提供支持。同时，在每年的六一节之前，由孤残儿童法定代理人到户口所在地的社区居委会或村委提出书面申请，便可以获得每人600元的“六一补助”。

4.兴建福利机构

随着经济的不断发展和人民生活水平的普遍提高，各地残疾未成年人的最低养育指标得到了相应上调，与此同时，居住环境也是残疾未成年人的基本生存条件之一。2006年起，民政部启动了“儿童福利机构建设蓝天计划”，在大中城市改造和新建一批儿童福利机构，为孤儿、残疾未成年人提供功能完善的生活设施和居住场所。此外，为一定程度上满足以先天性精神残疾、脑瘫、肢体畸形为主的残疾未成年人的手术治疗和康复需求，这些福利机构还为这一群体进行了手术矫治和康复训练。

5.提供就业培训

在困境未成年人就业保障政策方面，国家要求帮助和鼓励有劳动能力的部分困境未成年人在成年后实现就业，人力资源和社会保障部门对困境未成年人家庭中符合条件的有劳动能力人员参加职业技能培训的，按规定给予职业培训补贴，提升其自我生存能力，优先安排他们到公益性的岗位就业，并落实好相关就业培训政策。

（二）存在的不足之处

1.困境未成年人家庭监护能力和自身能力薄弱

家庭是爱的港湾，是未成年人成长的主要支柱。“困境未成年人家庭多处于支离破碎、极其不稳定的状态，其本身的文化资本、经济资本、社会资本存量较低。”对于绝大多数人而言，家庭困境是个人困境的根源，家庭救助是困境未成年人救助的重中之重，但在具体实践中，家庭在困境未成年人救助中起到的作用还远远不够。困境未成年人自身也存在自暴自弃、破罐破摔的思想，不愿意直面困境。

2.各部门之间缺乏联动配合

当前，对困境未成年人救助保护工作的相关职能主要依托各政府部门、社会团体等，不同的组织其组织性质和主要职责不同，工作范围也不同，所以其进行困境未成年人救助保护工作时难免会表现出各自不同的职能色彩，缺乏统筹和配合，难以充分发挥最大的功能。同时，当部门下发的通知到了基层后，有些工作人员有时为了减轻工作负担，没有向群众传达相关信息，会出现消极怠工的现象。

3.救助力度不够

我国当前针对困境未成年人救助保护出台相应政策的地区还不多，这就使困境未成年人在接受政府或社会组织支持时会面临许多制度性障碍，只能依靠低保或非制度性的临时救助，且这种非正式救助的范围和力度也无法保障。与此同时，这些救助制度在具体实施时也存在差异，例如笔者在上文中提到的“蓝天计划”，其受益者主要是大中型城市的困境未成年人，而大量小城市以及农村的困境未成年人在这项计划中并没有得到太大支持。

4.现有法律法规操作性不强

我国虽然已初步建立了未成年人保护的法律体系，但目前还没有专门负责监督、管理未成年人救助问题的政府机构，虽然部分法律规定了某些职能部门有参与救助困境未成年人的责任，但因为是采用概括举例的方式，所以其各自的职能和法律责任并不明确。

5.社会重视程度不够

目前，困境未成年人还没有得到社会足够的重视，整个社会对未成年人的保护和救助意识也比较淡薄，一些群众即使发现有困境未成年人，一方面不敢管、不会管，另一方面也不清楚怎么报告、向谁报告。在种种情况下，整个社会对困境未成年人的保护意识就显得比较淡薄，一些困境未成年人的救助机制没有得到有效宣传。

6.专职工作者的数量和专业性不够

对困境未成年人的救助工作涉及法律、心理、社工、教育、医疗卫生等诸多专业领域，具有涉及面广、专业性强的特点，要求工作者具有较高的业务能力和综合素质。目前，专职的未成年人工作队伍和专业人才相对不足，基层工作人员在困境未成年人救助和保护方面的专业知识有所欠缺。同时，一些未成年人社工在待遇方面也得不到保障，专业性要求高和待遇低的冲突使专业性的社工人才大量流失。

三、完善困境未成年人社会救助体系的对策

（一）提高家庭监护能力及自身能力

对困境未成年人的救助，要重视提高家庭监护能力，但是家庭监护能力并不是单一的，是建立在多个层面上的。比如，父母的就业问题，再比如单亲家庭的家庭重组。对于父母死亡或失联的家庭，除了隔代照料之外，还可以安排社会父母例如“爱心妈妈”来帮助照料。对于那些需要康复的人员来说，可以针对家庭开展康复技能培训。另外，也可以开展针对困境未成年人家属的增能服务，例如为困境儿童的父母联系资源，介绍一些轻松的活挣点家用，从而增加家庭收入。与此同时，困境未成年人自身也要树立积极向上的生活态度，用自信乐观的心态面对困境，实现自立自强。

（二）加强各主体间的协调配合

针对困境未成年人，涉及的有关责任主体有民政、公安、教育、卫生、妇联、团委和残联等，还有社会力量，比如社区、社会组织、学校、邻里等。另外，还有他们家庭自身。因为需求是多样的，不同的主体满足不同的需求，所以各主体间要相互配合起来，齐抓共管，着力建立政府主导、社会参与，多层次、全方位的服务体系。同时，要积极引入第三方力量，通过政府购买、公益创投等形式，向困境未成年人提供公益性服务。

（三）加大社会救助力度

每个困境未成年人面临的需求是多方面的，比如有教育需求、精神关爱的、康复的、家庭监护的等，针对多样性需求，单一的手段难以满足，需要重视救助服务的系统性和结构性。同时，要增加他们的生活补贴，在满足困境未成年人的基本物质性需求的基础上，对部分人员进行医疗康复，加大精神层面的关爱，对他们进行心理干预，帮助困境未成年人树立起生活信心，促进他们更好地融入社会。

（四）积极推动法律法规落地生效

立法和制度缺乏操作性在很大程度上是导致困境未成年人社会救助体系不健全、不科学、不专业的主要原因之一。虽然有例如《中国人民共和国未成年人保护法》等已有法律的保障，但其更多強调的是对未成年人权益的保护，这与未成年人救助还是有很多不同的。没有立法支持，就没有办法确立未成年人救助主体之间的责任边界与义务边界，也就没有办法对主体不作为时采取有效的纠正

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和追责。因此要积极呼吁出台可操作性的政策法规为困境未成年人提供救助服务，并为将来的立法提供理论和实践依据。

（五）营造良好的社会救助氛围

困境未成年人的社会救助是一项系统性社会工程，需要全社会的广泛参与，这有赖于良好的社会舆论环境。一方面，要积极宣传有关政策。目前，中央和地方自上而下地，出台了多项有关困境未成年人的社会救助工作方面的政策。对这些政策，要加大宣传力度，让公众知晓政策内容，要让困境未成年人知道遇到困境时该找谁、怎么去找。比如为他们制作救助小卡片。另一方面，增强有关方面的责任意识。要通过大力宣传，积极引导基层组织、教师、医生等公众，一旦发现有未成年人受到伤害或生活陷入困境的情况要及时报告，提升社会保护的实效性。另外，要对救助困境未成年人的先进典型，做好宣传报道，鼓励更多的公众或组织参与困境未成年人的帮扶工作中来。

（六）加强专业人才队伍的建设

首先，要通过专业培训、资深社工督导、实践学习等方式加强对开展困境未成年人救助工作服务人员的业务指导和实践训练，增强他们的专业知识和技能。其次，要大力培养和组织管理人员队伍，因为他们的专业水平和专业理念直接影响着困境未成年人救助工作的政策制定和发展走向。最后，政府要加大对社会组织的扶持力度，优化救助工作者的行业环境，提高他们的整体待遇，从而吸引更多专业人才投身于困境未成年人的救助工作。

四、结语

目前，党和政府高度重视困境未成年人的救助工作，已经把其提升到国家战略角度考虑，困境未成年人社会救助的发展迎来了全面建设的新时期。在这种时代背景下，我国要倡导一种更为系统化、科学化、标准化，更加开放兼容的困境未成年人社会救助体系，从而让更多处于困境中的未成年人在生命中尽可能早的阶段，得到及时的救助和适当的保护，健康地成长。

参考文献：

[1]王思斌.流浪儿童救助保护的能力建设[J].中国青年政治学院学报，2005（6）：25-30.

[2]何春兰.南京市困境未成年人保护的探索和思考[J].中国民政，2017（1）：41-42.

[3]陶宇，王一印.困境未成年人社会工作的服务困境与实践策略[J].青少年研究与实践，2017（4）：73-78.

[4]彭小萍.帮扶困境未成年人：亟盼留住更多社工[N].湖北日报，2017-09-03.