党员干部法治思维现状调查与分析

叶惠恋

（漳州职业技术学院 马克思主义学院，福建 漳州 363000）

党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力的明确要求，党员干部是我国全面推进依法治国的重要组织者、推动者，其是否具有法治思维对于我国基层社会的科学治理、带动广大人民群众尊法学法守法用法、开辟我国依法治国新局面等都将产生重要的直接影响。法治思维具体包括法律至上、权力制约、公平正义、权利保障、正当程序等［1］174，这五大思维是党员干部依法办事能力的重要逻辑支持，也是对党员依法执政、依法行政提出的必然要求。当前，中国特色社会主义法律体系已基本完善，但实际依法治国过程中仍然存在一些党员干部以言代法、以权压法、法治思维混乱等现象，本文深入探析党员干部法治思维建设现状及其存在的问题，并提出了相对应的对策，为有效提升党员干部法治思维提供了借鉴。

一、对象与方法

（一）对象

为进一步对党员干部的法治思维状况有直观的了解，本调查以漳州市党员干部为主要调查样本，依托“问卷网”问卷平台，随机抽取漳州市共500 名机关事业单位党员干部进行调查，分别从法律至上、权力制约、公平正义、权利保障及正当程序五个维度对被调查党员干部代表的法治思维现状进行抽样调查，共收回有效问卷478 份，有效回收率为95.6%。其中，事业单位工作人员为289 人（57.8%），公务员为189 人（37.8%）。

（二）方法

1.文献查阅法。查阅相关学术文献和书籍，并对文献资料进行搜集、梳理，积累相关研究背景资料，对党员干部法治思维形成系统性、全面性的认识。

2.问卷调查法。在查阅相关文献、书籍的基础上，结合党员干部法治思维特征，进行调查问卷的设计，内容涉及党员干部年龄、职务级别、政治面貌、所在单位性质，对法治思维本质的理解，对法律至上、权力制约、公平正义、权利保障及正当程序的认识和理解等。

3.统计法。对问卷进行有效筛选，并剔除无效问卷，再运用Excel 2010进行问卷数据统计，从而确保问卷数据的有效性。

二、党员干部法治思维基本情况及其存在的问题

（一）对法律至上的认识有待加强

法律至上是法治思维的重要内容，即在国家或社会的所有法律、道德规范中，法律的规范具有最高的地位、效力，最大的强制力量［1］174。依法治国的重要前提就是确立法律的权威、严格依法办事、依法执政。基层党员干部从尊法学法到守法用法，需要其加强对于法律至上、法律权威的认同，在本次问卷调查中，共设置了两个问题来考察调查对象对法律至上的认识，首先，在关于“在执法过程中，面对政府制定的政策与现行法律相抵触时，您会如何处理”的调研中（见图1），仅有50.71%的党员干部调查对象选择“按现行宪法与法律法规执行”，其次，关于多选题“您在进行行政决策、实施行政行为时，主要依据的是什么”的调研中（见图2），虽然有大部分党员干部调查对象表示会按照现行宪法与法律法规的要求进行行政决策，但仍然有56.87%、71.09%的调查对象行政决策时分别兼顾考虑了“上级政府或领导的指示”和“是否有利于本地经济的发展”［2］，可见，在当前我国依法治国过程中，宪法法律权威还没有完全树立，相当一部分党员干部对于法律至上的认同不够，在实际的工作中容易出现因依法办事原则性不强，最终放弃对法律的坚守，出现违规违纪现象。

图1 在执法过程中，面对政府制定的政策与现行法律相抵触时，您会如何处理

图2 您在进行行政决策、实施行政行为时，主要依据的是什么（多选题）

（二）对权力制约的认识有待提升

权力制约是指国家公职人员在行使公权力过程中，必须受到相应法律法规的制约［1］175。在我国，国家的一切权力属于人民，要实现权为民用，利为民所谋，必须依法对权力的配置和运行进行有效制约和监督，才能从源头上防止权力滥用、权力腐败等现象的出现。在本次问卷调查中，共设置了两个问题来考察调查对象对权力制约的认识，一方面，在考察调查对象对于“权力”的理解问题上（见图3），虽然有86.26%的调查对象认为“法律明确授权的就是权力”，但另一方面，当党员干部调查对象被问到“公民权力和国家权力之间存在什么关系”时（见图4），仅有31.28%的党员干部调查对象认为“国家权力来源于公民权利”，而有52.61%的党员干部认为“公民权利来源于国家权力”，有16.11%的党员干部则认为“国家权力与公民权利之间毫无关系”，可见还有相当一部分党员干部对公权力的认识存在偏差，忽视法治，没有认识到国家机关的权力必须受到法律的规制和约束，国家权力属于人民，一切权力为人为民所用，因此，现实中少部分党员干部在权力面前，很容易产生思想动摇、消极懈怠等心理，往往经不起金钱、利益等这些糖衣炮弹的诱惑，在公权力面前逐渐丧失做人的底线，走上了人民的对立面，逐渐背离了党的宗旨［3］。

图3 您对于权力是如何理解的

图4 公民权力和国家权力之间存在什么关系

（三)对于公平正义的认同

公平正义是指在全体社会成员中公平合理分配国家各方面公共利益，公平正义是衡量一个社会、一个国家发展进步的重要价值取向，全面推进依法治国，不仅要实现立法、执法、司法公正，同时也是对全体党员干部维护公平主持正义提出的具体要求，党员干部作为推动我国社会发展的重要组织力量，其对于“公平正义”的理解、把握、尊崇将直接关系到党在群众中的威信和党内优良作风的形成，在这次问卷调查中，共设置了两个问题来考察调查对象对公平正义的理解［1］175。首先，在关于“法治思维的本质什么”理解中（见图5），58.29%的党员干部调研对象认为是“公平正义”，18.01%认为是“法律平等”，13.27%认为是民主和谐，10.43%认为是“权力制约”。其次，对于“送礼”“走后门”等人情现象的看法（见图6），78.20%的党员干部认为严重违背法治精神，应坚决抵制和杜绝，可见大部分的党员干部调研对象能够充分认识到在全面依法治国的进程中，党员干部维护公平主持正义的重要性意义。

图5 您认为法治思维的本质是什么

图6 对于“送礼”“走后门”等人情现象，您如何看待

（四）权利保障意识有待提升

权利保障是指通过法律对公民权利进行保障，具体包括立法、执法、司法三方面的保障［1］176，强化党员干部权利保障意识是全面推进依法治国的内在要求，党员干部的权利保障意识主要涉及两个方面，一方面是党员干部的敬畏、责任意识，即在权力行使过程中是否坚持一切以人民为中心，自觉维护和保障公民权利［4］，为了更好考察调查对象对党员干部的敬畏意识和责任意识的理解，本次问卷调查中，设置了关于对“法的目的和作用”的理解，86.3%以上的党员干部调研对象均认为我国社会主义法律的主要目的和作用是“保护公民权利”，整体上还是比较合理的；而党员干部的权利保障意识的另一个方面的含义，即党员干部的公民权利意识，也即对公民所应有的公民权利的正确认知、主张和要求，本次问卷调查中，主要设置了“如何看待信访不信法现象”问题来考察党员干部调查对象对公民权利意识的理解（见图7），46.45%的党员干部认为我国的法制效果有待提升，15.64%认为法律缺乏权威，而有将近40%的党员干部认为公民信访不信法现象是公民法律意识淡薄的体现，同时是对公共资源的一种浪费，认为会对政府的执政效率产生负面影响。整体来看，公民信访不信法现象从侧面确实反映了当前我国全面依法治国事业任重道远，距离法治社会还存在一定的差距，但信访制度作为司法救济程序外的救济方式，也是实现公民权利保障的重要渠道之一，因此，简单地将公民信访不信法现象认为是“占用公共资源”显然从一定程度上说明了部分党员干部调查对象的公民权利本位理念还有待继续增强，党员干部应该更加审慎行使手中的公权力［5］。

图7 您如何看待信访不信法现象

（五）正当程序意识不强

法定的程序赋予法律以生命力，程序的正当主要体现在程序的合法性、公开性、时限性等方面［1］177。全面依法治国要求强化党员干部的正当程序意识，基层党员干部只有遵循法定的、公众信赖的正当程序，才能使公众对行政决策结果的公正充满信心。程序正义主要是指过程的公正，实体正义则主要追求的是结果的公正，关于两者的关系，现代法治国家普遍坚持以看得见的方式实现正义，因此，程序正义不仅是实体正义的前提，同时也是实现实体正义的重要保障［6］。在此次问卷调查中，通过党员干部对于程序正义和实体正义之间的关系的辨证理解，考察其在权力实施过程中对于“正当程序”的把握。在实际的调查中（见图8），61.14%的党员干部调研对象认为应该在保证实体正义的前提下运用程序正义，而38.86%的党员干部调研对象则分别认为“无论程序怎样，我们追求的就是最终结果的实体正义”“严格依程序办事，将会使行政效率大打折扣，因此，为了实现实体正义可以忽略程序正义”“紧急情况下可以不在乎程序”等，可见还有一部分党员干部调研对象的正当程序意识不强。

图8 你如何理解程序正义和实体正义之间的关系的辨证关系

三、提升党员干部法治思维的路径

根据此次网络问卷调查所反映的基层党员干部法治思维现状，笔者认为可以从以下几个方面进一步增强党员干部法治思维：

（一）树立对法律的敬畏

一个有法治思维的人，必须要有对法治的尊崇、法律的敬畏。我国社会主义法律是人民意志的集中体现，无论贫富差距差别有多大、社会地位的高低，每一个人在法律面前均一律平等，这就要求要求党员干部对法律怀有敬畏信仰之心，始终牢记权力与责任相辅相成，法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，进而为依法执政奠定坚实的思想基础，同时，党员干部需要不断加强党员干部对法律知识的学习，为培养法治思维储备丰富的法律知识和坚实的法律素养。根据此次调研结果显示，仅42.65%的党员干部调查对象认为自己的工作和法律是密切相关的（见图9），而当被问到在工作过程中，是否主动及时学习与业务相关的法律法规知识时，也只有40.28%的党员干部调研对象谈到会经常主动及时学习与业务相关的法律法规知识（见图10），这在一定程度上反映了部分党员干部学习法律积极性和主动性还有待加强。基层党员干部要不断增强学法的自觉性，当前，中国特色社会主义法律体系已经涵盖了社会的方方面面，党员干部一方面要加强对国家根本法——宪法的学习，充分掌握宪法的条文并领会宪法所蕴涵的法治精神，在心中树立法律意识，另一方面，党员干部要学习履行职责所需要的法律知识，对党员干部应当具备的法律素质、综合素质和职业操守有清晰的认识。

（二）克服人治、政治思维

法治思维强调“法律至上”，奉行“事实优先于结论”的逻辑；而人治思维的本质则主张“人高于法或权大于法”，政治思维则强调一切权力“服务于政治的需要”，遵循“结论优先于事实”的逻辑。在实际的调研中，我们可以发现，当党员干部调研对象在面对政府制定的政策和现行法律相抵触时候，有相当高比重的调研对象会默认选择按照政府政策或者上级领导的意志，可见，当前一切以“大局”为重的人治思维、政治思维仍然十分泛化。因此，培养党员干部法治思维的关键点在于不断摒弃人治、政治思维，善于运用法治思维观察、分析实际工作的问题，坚决向各种干扰法律正常实施的言行说“不”，进而淡化盛行于党员干部头脑的政治思维，用法律的手段维护集体和个人的合法权益，从而找到法治思维与人治思维、政治思维的最佳结合点［7］。

图9 您认为您所从事的工作与法律的关系如何

图10 在工作过程中，您是否主动及时学习与工作内容相关的法律法规知识

（三）注重程序

十八届四中全会以来，我们党高度重视提高党员干部法治思维和依法办事能力，习近平总书记更是在多次会议、公开场合中对党员干部法治思维能力建设进行深刻阐述［8］，党员干部法治思维作为一种规则思维，其基本特征就是法治思维的形成必须从讲规矩、守程序开始，这也是法律生命体现的重要依据，当前，我们党正在全面推进依法治国，这就要求广大党员干部必须从自身做起，从日常行政事务做起，树立程序意识，依照程序办事，提高依法行政的能力。此外，党员干部依照程序办事不仅是依法行政的必然要求，而且是确保科学、民主决策的重要保证，更是对党员干部的一种自我保护，党员干部只有按照规矩办事，才能够坚守自己的底线，从而将权力关进制度的牢笼里。具体来讲，基层党员干部在日常的制订政策、执行决策等的过程中，必须牢牢树立程序意识，在法治思维的引领下，正确平衡好行政运行成本与程序规范，严格按照正当程序的理念行使公权力［9］。

（四）加强法治思维能力考核

基层党员干部法治思维缺乏，不能很好地把握岗位所必备的法律知识，在实践中“重实体、轻程序”，这些都严重地挑战了法律的权威性以及影响了社会公平正义的实现，最终也将对社会主义和谐社会的构建带来消极的影响。因此，一方面，需要建立健全科学的考核评价体系，将党员干部是否依法行政的建设实绩纳入党员干部考核评价的系统中，从而督促党员干部增强法治思维，例如：将党员干部是否运用法治思维解决工作过程中遇到的重难点问题以及与群众利益息息相关的热难点问题作为党员干部考核评价指标之一；另一方面，将党员干部法治思维建设实绩、依法办事能力作为干部选拔使用的重要依据，在同等情况下，优先选拔使用法治思维强、法治素养好、依法办事能力强的党员干部。通过发挥考核评价和选人用人机制的两种渠道，双管齐下，进一步增强整体党员干部的法治思维能力［10］。

（五）健全监督问责机制

培养党员干部法治思维，提高党员干部依法办事的能力，既要靠党员干部的高度自律，同时又不断完善监督问责机制，实现权责的统一［11］。一方面，有效的党内党外监督有助于形成风清气正、奋发向上的党内政治生态，从而激发广大党员干部有担当有作为，习近平总书记也多次强调，要健全权力运行制约和监督体系，实现权为民所用，利为民所谋，党员干部必须深刻明白手中握有的权力是党和人民所赋予的，自觉接受监督，将权力置于阳光下，真正做到为民献言献策出力；另一方面，强化问责来倒逼责任落实，通过批评教育、组织处理和纪律处分等方式将终身责任追究制度以及责任倒查机制落实到实处，将有助于使权力运行置于制约之下，实现权力的规范运行。党员干部必须深刻认识到，党和人民赋予党员干部依法履行社会管理职责相应的执政权力，但当党员干部违法使用公权力造成人民利益受损时，也应当承担相应的法律责任，从而实现权责的统一。

党员干部法治思维能力养成需要经历一个深入学习、坚定信仰、文化熏陶、制度约束、环境影响、反复实践、形成习惯，最后升华到品格的过程，实现从法治知识到法治思维再到法治行为的飞跃，这一过程既需要国家采取有效措施有力地推动，更需要党员干部发自内心地自觉修养，是一个主观提升和客观推动的互动过程，不可能一蹴而就。