日本儿童阅读活动政策研究*

曹 磊

(江阴市图书馆，江苏江阴 214431)

1 引言

1959年5月，日本举办了第一届“儿童读书周”活动。到2018年，这一活动已经连续举办了60届，当年日本各地举办开展活动的机构数量达到了1940个[1]。2000年，日本开展了“儿童读书年”活动。从这一年开始，日本儿童阅读有了进一步的发展，研究日益深入，政策体系不断完善，取得了一定的成效。本文从日本儿童阅读活动政策入手，全面梳理日本儿童阅读活动的相关内容，为我国儿童阅读活动发展提供一定的借鉴。

2 政府的认识

文部科学省认为，阅读在“学习语言、锤炼感性、提高表现力、丰富创造和持续生活下去”等方面是不可欠缺的[2]。这一认识，实际上是照抄了日本众议院在1999年通过的《关于儿童读书年的决议案》重点相关内容[3]。日本参议院在同名的决议案则进一步阐述了儿童阅读的重要性。阅读除了是儿童成长和发展过程中不可或缺的因素之外，更是促进儿童理解与实践尊重人权、实现永久和平繁荣、继承传统文化遗产的第一步[4]。这是书面化、政治化的语言。用通俗语言来表达，就是——“儿童时期的阅读是迈向丰富人生的第一步，喜欢阅读的孩子也是积极向上的。“[5]可以说，日本政府对于儿童阅读的重要性有着相当一致和明确的认识与定位。

日本政府对儿童阅读有如此认识，与日本政府积极吸收借鉴社会专业人士的意见有直接的关系。比如为了制定关于儿童阅读活动的政府文件，日本文部科学省成立“关于促进儿童阅读活动的有识者会议“这一咨询机构(2017年7月至2018年3月)，借助社会各界关心儿童阅读活动人士的智慧，重点讨论培养不同年龄阶段儿童的阅读习惯、创造高中生读书的契机和其他推进儿童阅读的必要事项。参加该组织的委员共计13人，其中包括大学教授6名、公益组织机构人士3名、地方教委官员2名，图书馆界人士2名。该咨询机构一共召开了5次会议，形成讨论要点文案[6]。最终，该咨询机构的建议文本被政府文件所吸纳。

3 政府的举措

3.1 政府机构

3.1.1 机构

在中央层面，儿童阅读事业属于文部科学省的管辖范围，此外文化厅、国立国会图书馆也有一定程度的涉及。

文部科学省的主管机关是综合教育局地区学习推进课。根据日本政府文件，该部门的职能定位是“保持有活力的社会，推进地区的学习”[7]。在日本人口不断减少的社会情况之下，让民众参与到社会发展之中，是让日本社会能够保持持续活力的关键所在。为此，该部门的重点工作是推动学校教育、社会教育、青少年教育和家庭教育的合作与融合。儿童阅读，贯穿于儿童发展的整个过程之中，是学校、家庭和社会都要参与的重要事业，正符合该部门的职能定位。文部省下属的独立行政法人国立青少年教育振兴机构与儿童阅读活动有一定的关联。日本文化厅负责日语教育的部门国语课，负责日语教学事业，与儿童阅读活动有直接关系。

国立国会图书馆是日本的国家图书馆。该馆在2000年成立了国际儿童图书馆，在国际合作的基础上，从事提供国内外儿童图书及相关资料服务。该馆围绕“儿童图书连接世界，开拓未来！”的理念下，主要提供“儿童书籍专业图书馆”“儿童与图书的交流场所”和“儿童图书的展览厅”三项基本功能[8]。

在地方上，儿童阅读事业属于各地教育部门的事务，其主要职能与地区教育推进课存在相似之处，总体而言就是要推进本地区全社会关注和参与儿童阅读事业，提高阅读率。

3.1.2 中央和地方

(1)中央

中央政府的职责，主要体现为：①制定《关于推进儿童阅读活动的基本计划》(以下简称基本计划)，加强与相关政府机关的合作和联系，促进地方政府之间的合作；②促进地方政府和民间团体的合作，开展“儿童阅读日”等全国性的活动，表彰优秀典型；③支持地方政府开展儿童阅读活动，包括收集整理分析现状数据、优秀案例并提供建议，利用智能手机和社交网络媒体等信息技术手段推动儿童阅读；④设定《基本计划》的政策目标值包括儿童不读书比率和市町村的基本计划制定率；⑤提供必要的财政支持并确保经费得到充分利用；⑥及时检查和评估各种政策，采取应对措施[9]。

(2)地方

都道府县作为广域地区行政单位，其主要职责包括：①加强教育、福利等部门的沟通协作，强化学校、公共图书馆、民间团体、民间企业的合作与协作，形成综合推动儿童阅读事业发展的体制；②支持市町村开展儿童阅读活动；③制定政策，促进高中生阅读；④制定本地区的《基本计划》，设定具体的目标，根据实际情况及时调整《基本计划》[9]。

市町村是基层地方政府，与儿童和监护人最为接近，其职责主要是要在本地区形成综合性的推动体制。为此，市町村应当重视制定《基本计划》，设定具体的政策目标，及时调整政策。其中町村是农村地区，其《基本计划》的制定与城市地区存在不小的差距，有待提高[9]。

3.2 法规体系

3.2.1 《关于推进儿童读书活动的法律》

2001年11月，超党派议员联盟“思考儿童未来”正式向日本国会提交了《关于推进儿童读书活动的法律》草案。同年12月，该法律获得通过并公布施行。《关于推进儿童读书活动的法律》共11条。第1条至第2条概述法律的目的和理念，明确制定法律的目的是通过明确相关方的责任，明确具体事项，形成推动儿童读书的综合政策体系，以此促进儿童的成长。第3条至第7条明确不同责任主体的职责，包括中央政府、地方政府、从业者和监护人等，要求相关方应当通力合作，推动儿童读书活动深入开展。第8条至第11条提出推动儿童读书活动的具体举措。要求各级政府制定儿童读书的基本计划，统筹安排各项政策和活动，同时将每年4月23日定为“儿童读书日”并开展各项活动。法律明确要求各级政府给予儿童读书活动必要的财政保障。该法将儿童阅读活动上升到了国家战略高度，是日本儿童阅读事业发展的重要一步[10]。

2005年日本制定了《文字、印刷文化振兴法》，进一步推动全社会的读书活动。这部法律可以看作是对《有关推进儿童读书活动法律》的深化和扩展。

3.2.2 《基本计划》

(1)主要内容

《基本计划》是与《关于推进儿童读书活动的法律》配套的政策性文件，是日本开展儿童读书活动事业的基本纲领。自立法以来，日本文部科学省先后在2002、2008、2013和2018年4次制定基本计划，不断更新儿童读书活动的整体规划。2018年通过的最新一期《基本计划》分为四章，依次是第三次基本计划以来儿童阅读活动的发展情况、基本计划的方针、儿童阅读活动的推进体制和儿童阅读活动的推进方法和对策等。这里重点谈一下第四部分的方法和对策。整个《基本计划》共计32页，第四部分占到22页，可见其的确是《基本计划》的重中之重。

第四部分提出了共计7项具体的举措[9]。每项举措分为职责和任务两个部分，重点是任务部分。①根据年龄阶段开展举措。这一举措指出，要根据婴幼儿(0-6岁)、小学生(6岁至12岁)、初中生(12岁到15岁)和高中生(15岁到18岁)等不同阶段的特点，留意不同个体的特点和阅读经验，比如婴幼儿时期注重绘本阅读和故事会、小学低年级注重听说活动等，通过家庭、地区和学校的合作，促进少年儿童的阅读。这期间，还应关注小学、初中和高中等各类型学校的衔接和合作。②家庭中开展的活动，具体内容见3.3.2。③地区采取的措施。这一部分重点论述了公共图书馆以及其他各种类型机构(包括国会图书馆、大学图书馆、公民馆图书室、儿童馆、课后儿童教室、课后儿童俱乐部等)的职责和任务。《基本计划》关于公共图书馆的任务具体见3.3.2。国立国会图书馆的职能集中在国际儿童图书馆身上，作为”儿童图书的国家中心“，其工作包括收集通过呈缴本制度上缴的日本的少年儿童图书、国外的少年儿童图书、各类相关资料，向公共图书馆、大学图书馆和学校图书馆提供支持服务，收集整理网络上的各种儿童图书类信息，开展馆员讲座，派遣讲师到各地图书馆等。大学图书馆的任务主要是向社会开放、将馆藏资料借给其他图书馆等。公民馆图书室、儿童馆、课后教室、与课后儿童俱乐部则主要是利用设施内的图书和空间资源，与图书馆合作，邀请阅读活动专业人士和地区志愿者等开展故事会等各类型的阅读活动。④学校采取的措施。这部分分别论述了幼儿园和保育所(1)监护人因为劳动、疾病等因素无法照顾学龄前婴幼儿时，可以将婴幼儿委托给保育所等机构保育。、中小学和高中的职责和任务，重点布置了充实学校图书馆、建设司书教谕队伍的任务(具体内容见3.3.2)。幼儿园和保育所要在校内外开展的各种育儿活动中，推广听说活动，开展绘本阅读和故事会，设置图书角，与监护人和志愿者合作，整理图书。中小学和高中就是要为孩子自由、快乐、广泛、保质保量地阅读提供良好的环境，为此要开展阅读指导活动(晨间阅读、设置推荐图书角、设定毕业前阅读奖励、学生间的阅读交流活动等)，为残障儿童提供阅读服务(包括盲文图书、有声图书、一对一教育等)。各地要加强学校间的合作，加强学校、家庭和地区的合作，共同推动儿童阅读。⑤增强对儿童阅读的关注度。开展读书会、同伴阅读、故事会、book start、アニマシオン阅读指导活动、书评比赛、小图书馆员、阅读交流等活动，让儿童在漫画、动画和游戏之外，培养阅读的兴趣和经验。⑥支持民间团体及志愿者开展活动。目前日本各地的自发性民间团体约有9000家，为儿童提供了亲近阅读的机会，有助于推动儿童的自主阅读。政府要提供信息交流、培训等活动，提供资金支持、设施场馆和奖励办法，构筑起民间团体和志愿者相互合作的网络。⑦普及活动。主要任务包括以”儿童读书日“为中心，开展全国性的普及活动，收集、提供各类与儿童阅读相关的信息，表彰典型，普及优秀图书等。

(2)制定及实施情况

根据2017年底至2018年初的调查，日本各地大都制定了《关于推进儿童阅读活动的计划》，总体的制定比例为77.5%，其中都道府县一级的制定比例为100%，市(包括区)的制定比例为89.9%，町的制定比例为68.8%，村的制定比例为51.5%。不同都道府县，制定比例不尽相同，秋田县、福岛县、神奈川县、福山县、广岛县、德岛县、熊本县和鹿儿岛县的计划制定比例均为100%，而山梨县、长野县、奈良县、香川县、宫崎县的计划制定比例均未满50%[11]。

根据调查的结果来看，日本地方政府制定的计划之中，涉及的内容排在前列的依次为儿童创造接触书本的契机(制定比例为83.1%)、推进阅读课和晨间阅读等活动(制定比例为77.0%)、引导婴幼儿的监护人开展听说和阅读活动(制定比例为63.8%)、充实公共图书馆的设备和馆藏(制定比例为62.4%)。都道府县与市町村各自制定的计划内容有一定的差异性，都道府县计划的对象主要是高中生、公共图书馆、司书教谕、学校司书、普通教员和志愿者，而市町村计划的对象则是小学生、婴幼儿和监护人。

3.3 重点举措

3.3.1 政官民合作体制

1999年8月，日本国会参众两院(第145次国会)一致通过了一项决议——决定在2000年开设“国际儿童图书馆”，并将2000年定为“儿童读书年”。儿童读书年的一大重要成果是形成了日本国会提出的所谓“政官民合作”[3]。“政”就是政治家或者政党，“官”就是政府，“民”就是民众和民间。回顾日本儿童阅读事业的发展，可以看到这一体制的形成是以2000年为标志的。这一年举办的”儿童读书年“活动，在社会上普及了儿童阅读的理念和活动，给2001年制定法律铺平了道路，促进儿童阅读事业上升成为国家战略。

儿童阅读事业具有高度的综合性，涉及了社会事业的多个层面，从儿童到成人，从教育到文化，从中央到地方，都与儿童阅读密切相关。综合性的事业，需要综合性地推动。《基本计划》提出了推动儿童阅读事业发展的综合性体制，实际上就是“政官民合作“体制。这一体制通过《基本计划》实体化、落地化，真正起到了推动儿童阅读活动发展的效果。

3.3.2 注重家庭、学校和地区

(1)家庭

《基本计划》指出，家庭要重视在日常生活中培养儿童的阅读兴趣和习惯，开展听说活动、亲子共读等活动，带着孩子一起去图书馆，为孩子创造亲近阅读的机会，通过定期的阅读时间，让家庭成员一起阅读、思考、交谈。具体来说，推动的举措是开展面向监护人的家庭教育讲座、开展听说和儿歌活动、制作推荐书单并外借给学校、提供家庭阅读活动的信息等。推动更多地区参加“book start“这一婴幼儿与监护人共同参加的家庭阅读活动[9]。

图1 家庭、学校和地区的关系

(2)学校——学校图书馆[9]

《基本计划》明确，学校图书馆是学校教育过程中的“阅读中心、学习中心和信息中心“，除了上学时间，寒暑假及周六的那个时间段也应当开放。《基本计划》提出的主要政策见下表1。

在充实学校图书馆建设的过程中，《基本计划》提到了地方交付税，比如在充实完善馆藏资源这一任务中提到自2017年到2021年间，文部科学省每年将安排220亿日元总计1100亿日元的地方交付税用于购买新的图书及配备学校司书， 每年安排30亿日元总计150亿日元的地方交付税用于配置报纸。所谓地方交付税，是日本中央政府按照所得税、法人税收入的33.1%，酒税收入的50%，消费税收入的22.3%，地方法人税收入的100%的比例[12]，形成财政基金，按照统一的标准在全国各地方政府间进行分配，用以调整与平衡各地方政府之间的财政收入。

(3)地区——公共图书馆[9]

根据《基本计划》的定位，公共图书馆是“促进地区儿童阅读活动发展的中心”。为了发挥公共图书馆作用，要从支持阅读活动、开展合作与写作、加强馆员配备与培训三个层面入手，具体内容见表2。

这里谈一谈公共图书馆和学校图书馆的合作问题。两者的合作有《学校图书馆法》《关于推进儿童阅读活动的基本计划》等法律法规的保障和指导。日本文部科学省推出“学校图书馆支援中心”项目，促进学校图书馆和公共图书馆的合作。该活动为期两年(2006至2008年)，在日本59个地区开展活动。活动的主要内容是设立“学校图书馆支援中心”，设立“协力员”负责学校图书馆与公共图书馆的合作[13]。从实施效果来看，根据2016年的调查，日本小学图书馆与公共图书馆的合作比例达到了82.2%，合作的主要形式有公共图书馆将图书外借给学校、定期联络、公共图书馆馆员定期走访中小学图书馆等，其中实施外借图书的小学比率最高，达到了开展合作学校的94.8%[14]。

表1 学校图书馆领域的重点任务

表2 公共图书馆领域的重点任务

3.3.3 其他相关举措

设立基金会。2001年，国立青少年教育振兴机构设立了“孩子的梦想”基金，主要用于支持各种儿童体验活动、阅读活动和教材编写普及活动。国立青少年教育振兴机构设置了委员会专门审查申请资金的提案，每年的9至11月会在日本各地开展资金申请的说明会。2018年，得到该基金支持的各类儿童阅读活动共计487项，总申请数量为708件，申请成功率为68.8%，总的支持额度为1.48亿日元，平均每个项目的支持额度为304万日元[15]。

表彰典型。2002年开始，日本文部科学省每年都表彰在儿童阅读领域做出优秀实践的学校、图书馆和团体个人。2019年，获得表彰的单位共计有138所学校、47家图书馆和56个团体或个人[16]。表彰的单位，由各都道府县教育委员会提交给文部科学省，经由外部审查委员会审查通过之后进行表彰。

调查研究。日光全国层面与儿童阅读相关调查的政府机关比较多，包括内阁府、文部科学省、文化厅和厚生劳动省等[17]，其中文部科学省的调查是最为相关和详尽的。有些调查直接由政府出面进行，比如内阁府开展的“信息化社会与青少年意识调查”。有些调查则由政府机关委托给社会开展，比如文部科学省主导的“推进儿童阅读活动的调查”就委托给滨银综合研究所进行研究。

绩效评估。根据2001年通过《关于行政机关实施政策评价的法律》，日本各级政府机关都需要进行政策评价。由此，文部省需要对《基本计划》进行评价。评价的方法主要是绩效评价(关注政策是否达到预期目的)、事业评价(事前评价和事后评价)和综合评价[18]。《基本计划》中也有关于评价的内容，超过40%的日本地方政府都开展了了解本地区儿童阅读活动实际发展情况的评价和改善措施[11]。

4 儿童阅读的现状

4.1 成效

日本全国的情况，根据文部省的统计，2011年到2015年之间，日本儿童阅读活动得到了一定程度的发展[9]。(1)在家庭和地区方面：公共图书馆从3274家增加到了3331家，设置儿童阅览室的图书馆数量从2059家增加到了2119家，儿童借阅数量从1.7956亿册次增加到了1.8733亿册次，采用志愿者注册制度的图书馆数量从2311家增加到了2316家，使用OPAC系统的图书馆比例从87.0%提高打了88.8%。(2)学校方面：开展全校一起阅读活动的中小学校比例均有所提高；12个班级以上学校基本都配置了司书教谕，12个班级以下学校的司书教谕配置率则均有所提高；中小学校学校司书的配置率有不同程度提高，均已超过50%；日本儿童在PISA(2)Program for International Student Assessment (国际学生评估项目)的缩写，是一项由经济合作与发展组织统筹的学生能力国际评估计划。阅读能力测试中的排名从2006年的第12名(共30国)上升到了2015年的第6名(共35国)，2012年还曾经排在第1名(共34国)。

东京都教育委员2017年对本地区32321名小学生、15884名初中生和46358名高中生进行了调查[19]，发现不同阶段的学生不读书的比例都有所下降。2007年到2017年，小学二年级学生的不读书比例从5.8%下降到了3.3%，小学五年级学生的不读书比例从9.0%下降到了3.7%，初中二年级学生的不读书比例从23.4%下降到了11.1%，高中二年级学生的不读书比例从47.8%下降到了28.8%。

根据新宿区的统计[20]，2012年到2016年间，该区儿童阅读活动取得了成效：利用区图书馆的儿童数量增加，小学生利用数量从95796人次增加到了101517人，中学生利用数量从12666人次增加到了12788人次；区图书馆对各类学校和儿童设施的团体外借数量从42744册次增加到了47735册次；小学生的不读书比例从9.9%下降到了0.1%，中学生的不读书比例从23.8%下降到了0.9%；小学生每月到学校图书馆读书的比例从75%提高了77.8%，中学生每月到学校图书馆读书的比例从27.0%提高到了38.7%。

除了面上的调查，特定阅读活动的发展也取得了不错的成效。Book start是针对学龄前儿童开展的阅读活动，起源于英国。2000年2月，日本正式开始进行这一活动。如今，这一活动由NPO“book start”负责。刚开始的时候，日本开展这一活动的市区町村数量仅为12个[21]，截至2019年2月末，这一数字已经增加到了1038个[22]，占到所有市区町村数量的比例为59.6%，总数增长了86倍之多。

4.2 问题

虽然日本的儿童阅读活动有一定的成效，但是仍旧存在问题，突出表现在连续开展60多年的全国性学校阅读调查的数据之中。2000年至2018年，小学生(4到6年级)的不读书比例在早期有了较为明显的下降，然而最近五年间则呈现了波动上升的态势，已经从2014年的最低点3.8%上升到了2018年的8.1%。同一时间段内，小学生(4至6年级)一个月内读书的册次也呈现了相似的发展态势，每月的读书数量从2008年的最高点11.4册下降到了2018年的9.8册[23]。

5 结语

2000年以来，促进儿童阅读事业发展已经上升成为日本的国家战略。日本通过法律政策体系的完善和充实，构建起政官民合作体制，在家庭、学校和地区等领域之内，重点发展公共图书馆和学校图书馆，推动了儿童阅读事业的发展。政官民合作体制或称之为举国体制，能够集中全社会的力量，共同推动儿童阅读事业的发展。建立了这一体制，并不代表万事俱备。日本通过设立基金会、调查研究和绩效评估等方式，不断地调整和优化这一体制。日本推动儿童阅读发展，开展得较早，举措也较为踏实，值得学习和借鉴。