社会力量参与全民阅读的制度保障比较研究*

刘雪花 姜勇峰

(1.湖南图书馆，湖南长沙 410011；2.湘潭大学图书馆，湖南湘潭 411105)

阅读，是积蓄人类文化能量、滋养城市精神内涵、提高国民文化自信的重要途径。倡导全民阅读，构建学习型社会，提供完善的全民阅读支撑保障体系，既需要政府主导，也需要社会力量参与。德国、美国、日本等发达国家很早就意识到全民阅读的重要性，都制定了促进全民阅读的法律法规，其中社会力量参与全民阅读的相关制度保障各具特色。如：德国基金会助力阅读推广，美国学校、机构与组织合力推进阅读教学，加拿大非营利机构助推全民阅读运动，日本政、官、民合作推动儿童阅读等。众多发达国家推出的全民阅读制度保障方式，为我国全民阅读的制度保障提供了思路。我国在全民阅读发展的十余年历程中，相继出台了《中华人民共和国公共文化服务保障法》《公共图书馆法》等国家法律法规，明确了政府鼓励社会力量参与公共文化服务的责任与义务，确定了社会力量参与公共文化服务的合法性和制度保障依据[1]。笔者发现在中国特色社会主义文化发展道路上，更需构建有中国特色的社会力量参与全民阅读的制度保障，才能更好地推动文化发展，实现社会主义文化强国战略。

1 社会力量参与全民阅读的制度保障研究述评

1.1 社会力量参与全民阅读制度保障的概念来源及解析

《辞典》解释“保障”一词的意思是“保护、屏障”，指法律上不受侵犯及破坏的具体保证。“制度”一词是制定的法度。“制度保障”则是指制定法度来提供保护和屏障。“社会力量”的法律规制源于各项文化规划及法律规章。早在2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出“鼓励社会力量捐助和兴办公益性文化事业”。《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《中华人民共和国公共图书馆法》等国家法律规章都明确提及“社会力量”，可见社会力量已进入国家顶层的法制保障设计中。“社会力量参与全民阅读”首次呈现在《全民阅读“十三五”时期发展规划》中，该规划指出“鼓励、动员和引导社会力量共同参与，推动全民阅读长期深入开展”[2]。“社会力量参与全民阅读的制度保障”即国家、政府、组织从战略高度对社会力量参与全民阅读制定相关法律、规章等，使其有法可依，有制度强制落实和保障。从我国法律规制范围来看，社会力量参与全民阅读的制度保障既包括公共文化服务保障法、全民阅读法、公共图书馆法、学校的阅读法等相关的文化、经济方面的法律法规，也包括党中央、国务院及地方的相关政策、规划、行业性部署及规范。

1.2 社会力量参与全民阅读的制度保障前期研究综述

以“全民阅读”“阅读立法”“法律政策”“社会力量”为关键词，搜索中国知网、万方、维普、读秀等数据库，查询到2014年4月-2019年3月期间相关学术文献3009篇，通过去重、归类整理，得知：学界和业界对阅读立法的研究十分重视。从现有研究分析，主要集中在以下几个方面：一是国外全民阅读法律政策文本译介。比较有代表性的著作是《国外全民阅读法律政策译介》(2015年)[3]，该书由中国新闻出版研究院和江苏全民阅读办主编，对美国、加拿大、日本等16个国家的有关法律政策的基本情况进行概述，并翻译各国重要的法律文本，为本文相关研究提供了重要的国外译介材料。二是国外全民阅读法律政策研究、阅读立法研究。如：张麒麟[4]、赵宸(2015年)[5]、高凛(2017年)[6]等对美国、俄罗斯、日本、韩国等国家全民阅读立法模式进行研究，并提出对我国的启示，如：规定社会组织的保障义务，鼓励社会团体参与全民阅读活动等。三是国内全民阅读法规政策研究。如：范并思对现有法律框架下的儿童阅读立法进行研究[7]，王宇、王磊[8]、徐同亮、蕉青、涂湘波、陈有志等学者对我国全民阅读立法、法律法规及政策体系建设进行研究[9]。四是社会力量参与全民阅读研究。如：黄奇杰，侯凤芝[10]分析社会力量参与留守儿童阅读服务典型模式、制度保障和激励机制。刘雪花等对社会力量参与全民阅读的主体、方式、内容、理念、机制和方式进行论述[11]，并对国内外阅读立法中社会力量参与全民阅读推广的法律依据进行了简要的归纳分析[12]。综上所述，学界和业界对于全民阅读的研究比较丰富，而涉及到社会力量参与全民阅读制度保障的研究散见于阅读立法研究中，未成体系，鲜有分析发达国家具体法律条款与我国已有制度进行比较的研究。我国社会力量参与全民阅读制度保障体系的构建研究契合实践需求，亟待更多研究者关注、创新。

2 社会力量参与全民阅读的制度保障分析

2.1 国外社会力量参与全民阅读的制度保障

人类文化需求随着物质基础的变化而变化，德国、美国等发达国家因前期经济积累较多，作为文化需求的全民阅读普遍构筑了较完善的制度保障体系，他们具有立法时间早、法律法规多样化、可操作性强等特征，具体制度保障方式及特点如表1所示。国外社会力量参与全民阅读制度保障的典型案例有：德国以基金会助力阅读推广，注重社会各方投资制度的保障。德国促进阅读基金会于1988年成立，由历任总统任名誉主席，既是全国促进阅读的中枢机构，又是欧洲阅读联盟(EU Read)[13]的重要成员，其99%的工作经费来源于社会各界的捐助，凝聚了来自社会各界约15万名志愿者[14]，致力于通过阅读研究、政治建议和开展阅读项目，提高和促进国民阅读和读写能力[15]。美国将阅读推广植根于教育政策和实践中，颁发了《卓越阅读法案》《不让一个孩子掉队法案》两部著名的阅读法案及与其配套的阅读计划，提出：“教育机构要通过与社区组织、家庭读写组织、成人教育项目、早教机构或其他组织合作，提供家庭读写服务，提高儿童及其家庭的阅读教学水平和阅读成绩”[16]。《不让一个孩子掉队法案》注重社会力量参与阅读扶贫，如该法案第五章：廉价图书发行计划，要求以公私合作的方式运行，联邦政府与当地非营利组织和公共机构签订分包合同，联邦政府占75%的购书成本，私人基金占25%，为孩子提供从出生到高中的书籍，优先考虑低收入儿童和有特殊疾病的儿童需求[17]。加拿大的非营利机构“全民阅读运动”于2008年开始致力于阅读推广工作，三次召开全民阅读峰会并制定了《全民阅读规划》。该规划体系完备，强调政府、家庭、学校等各方社会力量协同推进全民阅读，力图将广泛的各类社会力量都包括在内。日本十分重视儿童阅读推广，在阅读推广活动的实践和法治保障中注重政、官、民合作推动儿童阅读，从体制上促进相关机构、地方团体及民间团体的连接与合作。2001年出台的《少年儿童读书活动推进法》规定：“国家及地方公共团体应建立并完善必要机制，强化同学校、图书馆及民间团体之间的合作[18]”。2002年《推进少年儿童读书活动基本规划》规定要在体制推进上对民间团体的连接与合作予以支援[19]。韩国国会于2007年通过了《读书文化振兴法》，后经两次修改成为今天的《阅读文化振兴法》，强调社会各界要积极合作，共同促进读书文化振兴，并对地方的阅读振兴、学校的阅读振兴、职场的阅读振兴等做出了详细的规定[20]。

2.2 我国社会力量参与全民阅读的制度保障

我国社会力量参与全民阅读推广工作的立法较晚，制度保障较薄弱，需要进一步加大力度构筑好全民参与阅读的制度保障。

2.2.1 国家层面的制度保障

我国在公共文化事业发展上，一直坚持“政府主导，社会力量参与”的原则，具体法律法规及规章制度中的相关依据，如表2所示。笔者仔细阅读我国公共文化服务法律法规条文，并将其中有关社会力量参与公共文化服务和全民阅读的相关内容归纳为以下几个方面：一是采取各种措施鼓励社会力量投资运营公共文化设施，参与或提供公共文化服务和全民阅读服务；二是拓展资金来源，引导社会资本有序进入公共文化服务领域和全民阅读推广；三是培育社会组织进驻公共文化服务领域，推动公共文化服务向社会化和专业化方向发展；四是鼓励社会力量通过捐赠、赞助的方式支持公共文化服务和全民阅读工作；五是大力发展志愿服务推动公共文化服务和全民阅读发展。

表1 国外社会力量参与全民阅读制度保障

表2 国家层面社会力量参与公共文化服务及全民阅读的依据

表3 地方层面社会力量参与全民阅读的依据

2.2.2 地方层面的制度保障

我国部分省市在全民阅读立法方面走在了全国的前列，为国家层面的阅读立法提供了先行先试的经验。江苏、湖北、辽宁、深圳、四川、吉林、广东相继发布并实施地方性法规或地方政府规章，如表3所示。仔细研读各省(市)全民阅读的法规和规章，总结归纳有关社会力量参与全民阅读的主要内容如下：一是鼓励和支持成立全民阅读公益基金会(江苏、深圳、广东)；二是鼓励社会力量捐赠阅读资料或相关设备。(江苏、湖北、吉林)；三是鼓励支持发展阅读推广组织和阅读推广人(江苏、湖北、深圳)；四是鼓励实体书店提供公益性阅读服务(江苏、湖北、吉林、深圳、广东)；五是鼓励公共场所和经营单位提供全民阅读设施和服务(江苏、湖北、广东)；六是鼓励企事业单位、其他组织和社会个人开展全民阅读促进活动(江苏、湖北、四川、吉林、深圳、广东)；七是鼓励支持成立全民阅读志愿服务组织(湖北、吉林)。

3 中外社会力量参与全民阅读制度保障的异同

3.1 中外社会力量参与全民阅读制度保障的共同点

第一，出发点相同。中外关于社会力量参与全民阅读的法律政策制定的出发点都是试图通过法律和政策手段引导和鼓励一切分散的社会力量为全民阅读服务，为社会力量参与全民阅读提供制度保障及扶持政策。第二，基本原则相同。中外都坚持政府主导，社会力量参与的原则。政府在全民阅读促进中承担着主导责任，社会力量承担辅助责任。政府从政策制定、整体规划、财政支持等方面着手营造良好的阅读环境，保持阅读的多样性，创造多元化的阅读生态环境。社会力量发挥各自的作用，为全民阅读提供人力、物力和财力。第三，方式相同。纵观各国阅读法律及规划，都注重阅读立法的社会系统性，都将国家、企业、社会组织、教育界、图书馆界等相关主体纳入立法的系统考量之中，并对多元主体的责任进行分配。

3.2 中外社会力量参与全民阅读制度保障的差异性

第一，从保障体系的完备性上看，国外关于社会力量参与全民阅读的制度保障较国内更加完备。国外为推进全民阅读建设颁布了大量的法规政策，立法机制相对完善，制度保障相对齐备[21]；我国针对社会力量参与全民阅读的专门法——《全民阅读促进法》仍未正式出台，制度保障散见于其他文化法律、规章中，未成体系。第二，从保障领域的专业性看，国外制度保障更加专业化，国内专业领域的制度保障相对缺失。国外法律法规政策更加注重社会力量对儿童阅读和学校阅读的促进作用，如日本等一些国家设立了专门的儿童阅读方面的法规政策，其中就有社会力量对儿童阅读的援助和促进方面的政策法规。而我国仅有《公共图书馆法》，与此相关的专业性法规如儿童阅读立法、教育法案等缺失。第三，从社会力量的合作和连接机制方面看，国外法规政策强调学校、家庭、社区、民间团体、社会组织等广泛的社会力量主体之间的连接与合作，而我国缺乏相应的合作和连接机制。第四，从保障体系的时代性方面来看，日本、英国等国家社会力量参与全民阅读的制度保障紧贴教育、扶贫的相关国策，我国制度保障体系的时代性方面有待加强。

4 启示

4.1 加快出台全民阅读促进法，加强社会力量参与全民阅读保障法制建设

《全民阅读促进法》的出台是目前我国社会力量参与全民阅读的实践需要，是充实全民阅读力量，丰富全民阅读设施项目，提高全民阅读社会效应的现实需要，也是我国公共文化建设社会化的未来发展方向。每一部法律法规的出台实施都经历了一个破茧化蝶的过程，历程曲折而艰难。自2013-2019年，《全民阅读促进条例》连续七次被列入国务院立法工作计划。《全民阅读促进条例》在党中央国务院的重视下，在历届政协委员、人大代表、专家学者的呼吁下呼之欲出，但始终没有正式出台，目前仍是草案实施阶段，尚需完善。《全民阅读促进法》的上位法《公共文化服务保障法》已经出台，为《全民阅读促进法》的完善及出台指明了基本方向。在草案的实施中发现问题、总结经验，遵照《公共文化服务保障法》的方向指引，进一步完善法律文本，并制定科学有效的配套规划措施，促进法律尽快出台，有效实施。同时，可借鉴日本、美国等国家有关经验，进一步完善《全民阅读促进法》中有关社会力量的规定，将社会力量对儿童阅读、学校阅读的援助和促进及社会力量参与阅读扶贫等方面提高到一个新的高度。

4.2 完善社会力量参与儿童阅读的制度保障，促进个性化阅读保障法规建设

基于儿童阅读的重要性和特殊性，儿童阅读理当重视。目前我国现有法律框架体系中正式出台且能为儿童阅读提供法律保障的仅有《公共图书馆法》，全民阅读促进法还在草案实施阶段，学校阅读法缺失。《公共图书馆法》对儿童阅读的规定体现在第三十四条，明确规定政府设立的公共图书馆应当设置少年儿童阅览室，开展面向少年儿童的阅读指导和社会教育活动。但对社会力量参与儿童阅读方面没有涉及。完善社会力量参与儿童阅读的制度保障，促进个性化阅读保障法规建设，首先应该从理念上提高对社会力量参与儿童阅读的重要性的认识。在立法规划前期加强实践调研，调查社会力量的政策诉求，及儿童阅读的资源缺乏情况，将社会力量参与儿童阅读纳入立法考虑的范畴。其次，在现有的法律体系框架下，国家应该对儿童阅读和学校阅读进行立法，并制定配套的办法、标准、指南及其他行业性指导文件，来保障社会力量参与儿童阅读和教育领域阅读改革的专业性和科学性。可借鉴日本、美国等国家的经验制定《儿童阅读法》《推进少年儿童读书活动基本规划》《学校阅读促进法》等针对儿童和学校阅读的相关政策保障，推动社会力量参与儿童和学校阅读的实践和发展。

4.3 促进社会力量合作和连接的融合发展机制，实现行之有效的社会力量参与全民阅读保障措施出台

全民阅读是一项系统工程，社会力量主体如何与政府及其下属文化事业单位共享资源、精诚合作，分散多元的社会力量主体之间如何合作？一要加强管理。由政府牵头成立行业协会，协会下设管理机构和交流平台，将分散的社会力量整合起来。行业协会向上连接政府，向下传达行业会员，将促进分散的社会力量进一步加强合作和连接，并形成稳定的发展机制。协会要制定协会章程，明确协会愿景、原则、组织机构、职责范围等规定，保障协会成员深层次合作和连接，协同力量办大事。二要注重实践。将社会力量合作与连接的典型成功做法形成经验，在此基础上将科学可行的经验纳入政策文件之中，提高政策保障的可操作性和科学性。三要明确保障措施。在《全民阅读促进法》等相关法规政策中明确政府强化同学校、图书馆和民间团体等社会力量主体之间的合作，建立必要的连接机制，同时明确规定促进家庭、社区、学校等社会力量之间的合作，并建立必要的连接机制，从体制推进上予以援助。四要建立配套政策。出台社会力量合作和连接的细则，明确领导机构、方式方法、合作机制、项目指南等。同时要进一步细化措施保障，促进社会力量合作与连接的有效性和科学性。

4.4 激励社会力量参与阅读扶贫，制定社会力量参与贫困地区全民阅读制度保障办法

纵观各国全民阅读政策，每个国家都结合自己的国策，为全民阅读提供制度保障。目前，社会力量参与文化精准扶贫已形成共识，但制度保障体系仍不完善。可借鉴美国阅读扶贫运动的经验，从两方面着手完善社会力量参与全民阅读的制度保障体系：第一，完善社会力量参与贫困地区全民阅读的激励政策。出台相关办法，对参与贫困地区全民阅读的社会力量，“给予用地优惠、资金补助、税费减免、荣誉奖励等”[22]，激发社会力量积极为贫困地区全民阅读服务。第二，制定社会力量参与贫困地区全民阅读制度保障办法。完善社会力量参与贫困地区人才队伍建设、全民阅读场所设施建设及其它相关政策。构建社会力量参与贫困地区全民阅读人才队伍建设政策，为贫困地区全民阅读提供人才保障；建立社会力量参与贫困地区全民阅读服务的资金拓展及使用管理办法，为贫困地区全民阅读提供资金保障；健全政府向社会力量购买贫困地区公共文化服务的可操作性细则，为贫困地区全民阅读服务提供制度保障。