完善广西义务教育经费保障机制的研究

广西财政厅课题组

一、研究背景

习近平总书记指出“发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力”，创新需要依靠人才，发展离不开人才，人才在实现我国“两个一百年”奋斗目标中有着举足轻重的意义。义务教育作为培养人才的基础，提高国民素质的重要平台，世界各国都高度重视。教育的投入需要巨额的资金支持，义务教育经费是办学的物质基础，经费的保障情况直接影响义务教育的发展质量。因此，建立和完善义务教育经费保障机制是十分必要的。

2019年3月，中共中央、国务院印发《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》指出，义务教育质量事关亿万少年儿童健康成长，事关国家发展，事关民族未来。新形势下进一步完善义务教育经费保障制度，也是深入贯彻党的十九大精神和全国教育大会部署，加快推进教育现代化、强化基础教育、建设教育强国、提升国家基础研究能力的现实要求。

近年来，在中央的支持下，广西积极调整支出结构，持续加大对义务教育经费投入，使得义务教育办学条件、师资队伍、教育经费、教育质量以及普及程度上都有了巨大的提升。2016年，根据中央的统一部署，广西同步实施城乡义务教育经费保障机制改革，在整合农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖补政策的基础上，建立起城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，对推动政府统筹教育改革、优化教育布局、实现城乡义务教育在更高层次的均衡发展、促进教育公平、提高教育质量起到了十分重要的作用。

但是由于人口多，底子薄，发展相对落后，在义务教育经费的保障水平上，广西与周围一些兄弟省份相比还有差距。因此，结合广西社会经济发展实际，进一步完善义务教育经费保障机制，对于深化教育教学改革、全面提高义务教育质量具有重要的现实意义。

二、相关理论概述

(一)公共产品理论

保罗·萨缪尔森在其所作的《公共支出的纯理论》一文中认为：每个人消费这种物品不会导致别人对该种物品消费的减少的就是纯粹的公共产品。公共产品在消费中具有非竞争性，效用上具有不可分割性，收益中具有非排他性，只有同时具有这三个特征的产品才是公共物品，现实中具有非竞争性和非排他性的公共产品并不是很多，义务教育就算是其中的一类，每个适龄的社会成员都能享受到国家提供的义务教育政策照顾，并且不会因为其他人的使用而使自己的效用减少。

公共产品的效用外溢性效益明显，无排他性的消费，任何人都可以获得外溢的好处，免费“搭便车”的现象便由此产生，公共产品供应全部依靠市场作用和价格机制不能得以有效提供，所以需要政府介入，在市场失灵的范围内保障公共产品的供给，公共产品理论为政府教育投入尤其是义务教育的投入规模和方式提供了理论基础。

(二)新制度经济学理论

新制度经济学的核心要义就是用经济学的研究方法研究某项制度，强调用新古典经济学的理论，阐释政府、市场、企业、社会传统等政治、历史、经济和社会制度。斯诺认为，良好的制度能够最大限度地降低交易成本，为合作创造条件，提供有效的激励机制，使得外部效益内部化。制度创新是制度结构和制度变迁影响经济效率的主要因素，为了赢得较高的社会回报率，鉴于市场作用的局限性和私人投资回报率太低的特点，各级政府就应该在基础教育方面给予更多的投入支持。

义务教育投资作为一种战略性、全局性投资，其经费管理制度安排体现了一个国家的发展要求。对于义务教育的重视是推行和普及义务教育制度的核心因素，义务教育的产品属性和经济外部性及其社会效益，使得其具备显著的“外部利润”，为了尽可能充分地获取这一利润，就需要创新变革期包括经费管理制度在内的相关制度，实现义务教育的高水平发展。

三、广西义务教育经费保障机制的现状

(一)义务教育经费保障机制

为了保障义务教育经费的充足投入、公平分配和高效应用，通过一系列的政策制度安排，按照事权、财权划分原则，对于义务教育经费的投入主体、投入方式、分配使用、管理规制和法律监督等一体的综合制度。义务教育经费保障机制具有稳定性、系统性和适应性的特征。

国务院印发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，公共财政保障范围覆盖到了城市地区义务教育阶段各项支出，全面涵盖城乡义务教育，即通过整合既有的农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖补政策，建立起统一的中央和地方分项目、按比例分担的城乡义务教育经费保障机制。新的保障制度沿袭了分东、中、西部地区根据经济发展水平和人均财力状况，在中央和地方之间分项目、按不同比例承担支出责任的基本思路。支出范围主要涵盖公用经费、免费提供教科书、补助寄宿生活费、校舍维修改造(学校校舍安全保障机制)以及落实城乡义务教育教师工资政策等领域。

根据党中央、国务院以及自治区党委、政府关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制相关政策要求，自治区各级政府按照政策要求构建起与之相适应的城乡义务教育经费保障机制，积极筹措资金，不断加大财政投入力度，确保经费落实，保障力度不断增强，有力地促进了广西城乡义务教育持续健康均衡发展。

(二)义务教育事权与支出责任制度划分

在依照国家政策规定的基础上，2014年自治区人民政府发布《关于加快改革创新全面振兴教育的决定》，在总体上明确了各级政府的教育投入责任：“强化县级政府学前教育、义务教育和高中阶段教育投入责任；强化设区市政府统筹发展高中阶段教育投入责任，通过安排相关教育专项资金支持和引导市、县推动教育协调发展。”这一规定充分遵循了我国“分级管理”的义务教育管理体制，也是进一步推动我区义务教育财政事权与支出责任划分改革所应遵循的基本思路与基本原则。

1.2018年以前广西义务教育经费分担机制。

2016年4月，自治区人民政府发布《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，要求进一步推进广西城乡义务教育资源均衡配置，推动义务教育事业持续健康发展。自治区政策进一步明确了自治区本级和市县财政的义务教育经费分担比例。一是明确确定家庭困难寄宿生生活费补助资金地方承担部分，自治区本级和市县财政按照8∶2的比例分担，贫困面为义务教育寄宿生总量的65%。二是明确确定校舍维修改造(学校校舍安全保障机制)地方承担部分自治区本级和市县财政的分担比例：农村与贫困地区自治区本级和市县财政按照8∶2的比例分担；其他地区自治区本级和市县财政按照6∶4的比例分担；设区市人民政府建立城市地区公办义务教育学校校舍安全保障长效机制，自治区采取“以奖代补”方式适当奖励(见表1)。

表1 2016～2018年广西义务教育经费比例分担

续表

自治区当前已经构筑起“分级管理”的义务教育管理体制，并在此基础上建立起中央和地方分项目、按不同比例承担支出责任的义务教育经费保障机制，较为科学规范地划分了政府间的义务教育事权与支出责任，为推动政府统筹教育改革，优化教育布局，实现城乡义务教育在更高层次的均衡发展提供了政策和经费保障。

2.2019年基本公共服务领域改革后部分事项分担机制。

2019年，根据《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方公共财政事权和支出责任划分改革方案的通知》精神，结合广西实际，自治区研究出台了《基本公共服务领域自治区以下财政事权和支出责任划分改革实施方案》，对义务教育中的公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助及贫困地区营养膳食补助等四项公共服务事项明确了支出责任和分担比例。

(1)公用经费保障。自治区所属学校，中央、自治区按8∶2比例分担；市所属学校，中央、自治区、市按8∶1∶1比例分担；县所属学校，中央、自治区、非贫困县按8∶1∶1比例分担，中央、自治区、48个贫困县按8∶1.5∶0.5比例分担。

(2)免费提供教科书。广西地方财政事权部分明确为自治区财政事权，支出责任由自治区财政承担。中央财政全额承担国家规定课程教科书和免费为小学一年级新生提供正版学生字典所需要的全部经费。自治区确定地方课程免费教科书课程目录，同时，根据成本制定补助标准，所需经费由自治区财政全额承担。

(3)家庭经济困难学生生活补助。自治区所属学校，中央、自治区按5∶5比例分担；市所属学校，中央、自治区、市按5∶4∶1比例分担；县所属学校，中央、自治区、非贫困县按5∶4∶1比例分担，中央、自治区、贫困县按5∶4.5∶0.5比例分担。

(4)贫困地区学生营养膳食补助。国家试点县所需经费由中央财政全额承担；地方试点县所需经费按以下比例分担：自治区确定的试点县，中央、自治区、县按5∶4∶1比例分担；市县自行确定的试点县，中央、自治区、县按5∶3.5∶1.5比例分担。

此项改革的实施，进一步理顺了自治区与市县教育领域财政事权和投入责任，明确了自治区、市、县教育领域财政的支出负担比例，深化了教育投入保障机制改革，为推进全区教育基本公共服务均等化提供了制度保障。可见，“地方负责、分级管理”的义务教育管理体制将随着财政事权和支出责任划分的不断规范和完善而得以进一步强化和巩固。

(三)义务教育经费的筹措情况

广西多方筹集财政性教育经费，确保义务教育经费来源保障有力。例如，2014年制定出台的《广西壮族自治区人民政府关于进一步加大教育投入加快教育发展的意见》明确规定：(1)依法足额征收教育费附加和地方教育附加。教育费附加统一按增值税、消费税、营业税实际缴纳税额的3%征收;地方教育附加按增值税、消费税、营业税实际缴纳税额的2%征收。(2)按照当年实际缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入，扣除当年从地方国库中实际支付的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、计提农业土地开发资金支出、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出、支付破产或改制企业职工安置费支出、支付土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费等相关支出项目后，作为计提教育资金的土地出让收益口径，严格按照10%的比例计提教育资金。(3)福利彩票公益金和体育彩票公益金除按比例上缴中央外，从留成中安排一定比例支持教育事业发展。(4)各级人民政府应从国有资本经营预算中安排一定资金用于支持教育发展。各地可探索通过校区土地置换等方式，盘活学校土地资源，筹集学校发展资金。(5)学校通过校园土地置换取得的土地出让收入，纳入政府性基金收支管理，在符合国家明确的资金使用范围内，优先安排用于学校建设。

(四)义务教育资金总体投入情况

持续加大义务教育资金的投入。根据统计，2014～2018年五年间，广西义务教育财政支出共计2301.2亿元；义务教育财政支出占同期全区教育财政支出总额的55%；义务教育财政支出占全区公共财政支出总额的10.45%。

表2 2014～2018年广西义务教育财政经费投入

资料来源：2014～2018年教育经费统计表。

如表2所示，2013年以来，广西义务教育财政支出总体呈持续增长的基本态势，尤其是2013年、2014年和2015年三年增速明显，增长速度在2015年达到15.44%的峰值，此后开始小幅回落，但五年平均增长速度也高达10.84%。义务教育财政支出占全区教育财政支出的比重非常平稳，基本维持在55%的水平，即义务教育支出占据广西教育各层次、各类型教育财政投入总额的一半以上，充分体现了重点保障义务教育的原则。义务教育财政支出占全区公共财政支出的比重也非常平稳，常年维持在10%左右，充分表明义务教育是我区公共财政最为重要的保障领域之一。

2014～2018年五年间，广西义务教育财政支出共计2301.2亿元，其中自治区本级财政支出共计40.1亿元，占全区义务教育财政支出总额的1.74%；市县义务教育财政支出共计2261.1亿元，占全区义务教育财政支出总额的98.25%。广西全区义务教育财政投入年均增速达10.84%。

综合图1、表1可以看出，2014～2018年广西社会生产总值年均增速约7.5%，而同期义务教育财政投入年均增速达10.84%。虽然近两年随着经济增速的降低，义务教育财政投入增速放缓较大，但是近五年来平均水平保持了高速增长。

图1 2014～2018年广西社会生产总值(GDP)增速情况

以2017年为例，据统计，广西居民人均可支配收入为19904.8元，为全国平均水平的76.63%，在全国排第26位(倒数第6位)；人均地区生产总值38102元，在全国排第28位(倒数第4位)；按常住人口计算的人均一般公共预算支出仅为10155元，居全国第26位(倒数第6位)，约为全国平均水平的81%，西部地区平均水平的75.8%和民族地区平均水平的69%。但是2017年一般公共预算教育经费支出占全区公共财政支出的比例为18.56%，占比排全国6位。由此可见，在当前财力水平下，广西已尽了最大努力保障财政教育支出。但是由于广西人口多，经济发展水平低，使得教育支出总量与其他省份相比还有较大差距。

如表3所示，自治区本级义务教育财政经费支出及其占全区义务教育财政支出的比重整体上均呈现出逐渐下降的基本态势。与之相反，市县义务教育财政经费投入及其占全区义务教育财政支出的比重整体上则呈现出逐渐走高的基本态势。这一走势表明，在义务教育事权与责任划分改革的大背景下，“以市县为主”的义务教育管理体制及中央与地方分项目、按比例承担的义务教育经费保障机制得到了较好的贯彻执行。但需要说明的是，市县义务教育财政支出包括了中央和自治区的上级一般和专项转移支付，表3中自治区本级义务教育财政支出并没有完全反映出自己实际承担的支出责任。在省本级教育事权总体划分基本相同的情况下，同重庆、贵州等省市相比，自治区本级的义务教育财政经费投入还有较大空间。

表3 2014～2018年广西各级政府义务教育财政经费支出

资料来源：2014～2018年教育经费统计表。

(五)广西义务教育经费保障机制

1.提高城乡义务教育学校生均公用经费基准定额标准。

目前，广西生均公用经费基准定额为：普通小学每生每年600元、普通初中每生每年800元。在此基础上，对寄宿制学校按照寄宿生年生均200元标准增加公用经费补助。2018年，广西筹措下达城乡义务教育经费保障机制中央和自治区资金98.33亿元，其中：公用经费补助资金54.16亿元，家庭经济困难寄宿生生活费补助资金14.99亿元。

2.统一全区城乡义务教育学生“两免一补”政策。

从2017年春季学期开始，在继续落实好农村学生“两免一补”和城市义务教育学校生均公用经费基准定额政策的同时，向城市学生免费提供教科书并大力推行部分教科书循环使用制度，对城市家庭经济困难寄宿生给予生活费补助。中央和自治区财政适时提高国家规定课程和地方教材免费教科书补助标准。2018年广西下达免费教科书资金7.71亿元。

3.全面推进落实农村义务教育学生营养改善计划工作。

截至2016年底，全区农村义务教育学生营养改善计划试点工作已覆盖63个县，其中国家试点县29个，受益学校4989所，受益学生868804人；自治区试点县13个，受益学校1412所，受益学生282765人；自治区奖补资金扶持的市、县试点县21个，受益学校2255所，受益学生537813人。2018年，自治区财政共筹措13.26亿元，支持推进农村义务教育营养改善计划实施，全区170多万名农村义务教育学校学生享受了该项政策。所有试点县应纳入营养改善范围的学校和学生全部纳入，覆盖率100%。

4.支持校舍安全基础建设。

近年来，自治区财政统筹各项资金，不断加大各项义务教育基础设施建设投入，根据国家义务教育学校标准化建设的各项要求，为农村义务教育学校配齐教育教学实验仪器设备、音体美器材以及相应图书，使得多媒体远程教学设备覆盖到农村义务教育薄弱学校的每个班级。同时，按照农村义务教育学生营养改善计划要求，有计划地推动农村学校就餐条件的改善；根据现有财力水平和教育规划目标，改善特殊困难地区农村学校寄宿设施条件，逐步使县镇学校达到国家规定的班额标准。2016～2018年累计投入薄弱学校改造资金114.50亿元。义务教育的学校办学条件有了较大的改善，尤其是农村中小学和薄弱学校的校舍情况有了较大的改善。

5.制定细化经费落实政策。

中央和自治区义务教育公用经费补助资金下达后，各地按照中央和自治区规定的基准定额标准的中小学公用经费财政补助标准和在校生人数，细化并下达到学校的时间不超过30日，根据有关规定，学校统筹安排使用，并且严禁用于人员经费、基本建设投资和偿还债务等支出。在免费提供教科书方面，为做好循环科目教科书使用，自治区政府要求各学校根据实际情况，安排专人负责，集中管理教科书。在安排家庭经济困难学生生活费补助资金上，根据“重点倾斜、统筹使用”的原则，针对特殊贫困地区以及接受外来务工子女较多的学校和薄弱学校，自治区政府给予倾斜支持，把建档立卡子女学生、非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生等五类学生的生活费补助资金纳入财政优先保障。

(六)乡村义务教育教师生活保障情况

广西积极落实中央特岗教师、乡村教师生活补助与“三区”人才支持计划等一系列政策，在乡村教师队伍建设方面取得较大效果。根据中央政策要求，广西按照3.46万元每年核拨中央特岗教师工资性补助资金，县级财政负责管理发放。为进一步规范使用中央特岗教师补助专项资金，自治区政府要求各设岗县按政策规定核定特设岗位教师的工资，保障特设岗位教师在工资待遇和津贴补贴方面，享受当地同等条件公办教师相同的待遇。同时，特设岗位教师工资性年收入由当地县级财政承担，其标准应高于中央补助额度，当中央专项补助资金有剩余时，剩余部分将继续全部用于特设岗位教师，主要用于特岗教师的体检费、交通补助以及其他相关社会保障待遇等费用。

当前，广西已把集中连片特困地区乡村学校和教学点教师以及全区所有县(市、区)所有教学点的教师都纳入了生活补助范围。乡村教师生活补助计划从2014年开始实施，其所包含的乡村学校和教学点逐渐增多，人均补助金额也逐年提高。2018年，广西统筹安排乡村教师生活补助计划奖补资金2.9亿元，获得补助的乡村学校及教学点共有12337个，补助乡村教师105059名，人均月补助231.74元。全区29个连片特困县获得补助的学校共有4338所(含教学点)，获得补助的乡村教师共4.7万名，发放补助资金1.6亿元，人均月补助279.19元。2018年，自治区财政筹措8.54亿元，支持实施农村义务教育教师特设岗位计划、全科教师定向培养计划、壮汉双语教师定向培养计划、“国培计划”、“区培计划”、乡村教师生活补助计划、“三区”人才支持计划教师专项计划等，进一步加强了教师队伍建设，提升了教师整体素质，一定程度上缓解了农村教师不足问题。

四、当前广西义务教育经费保障机制存在的主要问题

广西义务教育经费投入虽然得到了较快增长，义务教育经费保障机制已基本确立，并在逐步完善，但与发达省份相比，依然还有很大的提升空间，对新形势深化义务教育改革的保障能力还较低。当前广西义务教育经费管理主要存在义务教育总经费投入不足、校舍基建规划不科学、县级主体责任落实不到位、自治区本级财政承担的义务教育支出责任超出既定的事权范围、义务教育经费保障制度中的监管、激励机制缺失等几个方面的问题。

(一)义务教育经费总投入仍然不足

1.广西人均财力不足。

广西作为集老、少、边、山、穷、库为一体的西部欠发达地区，社会经济发展水平不高，人均财力水平较低。据统计，2018年，广西居民人均可支配收入为21485元，为全国平均水平的76.12%，在全国排第26位(倒数第6位)；人均地区生产总值41489元，在全国排第28位(倒数第4位)。2018年广西义务教育财政支出为522.49亿元，占全区财政支出的10.17%，虽然占全区财政收入的比重较高，但是义务教育财政支出的绝对量相比周边省份还是较低，贵州2018年义务教育总投入为684.78亿元，比广西多162.29亿元。以义务教育“全面改薄”为例，2014～2018年期间资金需求677亿元，但预计可筹措资金仅为296亿元，还有381亿元的资金需求缺口，学校营养改善计划还有41个市县没有普及。

2.广西获中央支持在政策上不占优势。

广西经济发展水平低，靠自身财力难以保障教育基本投入，仍高度依赖中央财政转移支付。但中央财政在分配各地教育经费时，广西不占优势。

从图2中可以看出，广西在获得关于义务教育的主要中央转移支付中，与云南、贵州两省的差距比较大，三项主要转移支付广西总计比云南少30.24亿元，比贵州少3.74亿元。

图2 2018年广西获得中央义务教育转移支付对比情况

2018年，教育部、国务院扶贫办印发《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018-2020年)》，以“三区三州”为重点，提出了一系列支持深度贫困地区教育脱贫的政策措施，推动教育新增资金、新增项目、新增举措进一步向“三区三州”倾斜。但广西未纳入国家“三区三州”政策支持范围，得到中央财政的支持力度相对偏少。同时，当前广西确定的精准扶贫县(市、区)共54个，其中未纳入集中连片特困地区的县区有25个。这25个县与纳入集中连片特困地区的29个县地理位置相邻，社会经济发展水平相似，义务教育财政投入上都比较困难，但由于目前国家多项教育专项资金均与集中连片特困地区(680个县)待遇捆绑，因此这25个未纳入集中连片特困地区的精准扶贫县因未能列入中央政策的保障范围，从而与集中连片特困地区在国家投入的差距上不断拉大，仅靠自治区及其自身解决教育发展问题难度更大。

从图3中可以看出，广西享受中央政策保障的集中连片特困县不仅在全国占比低，而且与云南、贵州周边省份的占比差距大。

图3 广西集中连片特困县占全国集中连片特困县的比重

2019年6月，国务院最新出台的《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》基本沿袭了现行义务教育经费保障机制的总体框架，涵盖公用经费保障、家庭经济困难学生生活补助以及贫困地区学生营养膳食补助等义务教育事权，中小学教师工资仍然由市县承担相应的支出责任。从长期来看，这一现状应该随着我国综合国力和经济实力的逐步增强以及财政体制的日益完善加以改变，应着手论证并逐步考虑将中小学教师基本工资纳入中央与地方共同事权。

(二)县级主体责任落实不到位

1.市县财政教育投入的主动性不强。

现行分项目、按比例分担的义务教育经费保障机制，具有很强的兜底性和基础性的特征，主要是保障义务教育，尤其是中西部农村地区和贫困地区的义务教育能够正常运转。基于保障性质的制度设计自然未充分考虑或者充分兼顾政策的激励作用。未能引入激励因子的现有分担机制导致地方政府出现“等、靠、要”思想，尤其是一些发展水平不高、财力薄弱的市县，对上级转移支付形成了严重依赖，自身主动承担义务教育主体责任的积极性不高。同时，随着各个市县的社会经济发展，财政收入提高，市县投入到义务教育领域的支出增长水平缺乏细化要求，致使其主动加大义务教育财政投入的力度较小，现有机制不能对市县的义务教育的投入形成良好的约束管理。

2.现行义务教育投入奖励机制不健全。

义务教育作为公共物品，其发展具有一定的迟效性，投资的短期效益不明显，各级政府在进行公共财政投资决策时大多会优先考虑经济效益显著的大型基建、工业等领域，基层政府的义务教育投入的积极性不高。同时，现行的义务教育经费保障制度中奖励机制不健全，义务教育发展情况在政绩考核中所占的权重不足，例如，中央对于教育机制改革中表现优秀的奖励，只下发到省级政府，基层政府所获得的奖励并无明确规定，自治区层面也并没有制度性对地方义务教育发展进步的奖励政策，容易让基层政府产生吃力不讨好的心态，影响义务教育投入的主动性、积极性。

3.现行经费分担机制缺乏约束力度。

尽管形式上，中央和自治区提供给地方的每一项义务教育专项资金(中央地方共同事权)均需要地方分担，但在制度设计上并未对地方落实分担资金制定约束措施。实际运作过程中，只要地方提供承诺落实应分担资金的书面证明，中央就足额安排专项资金，至于地方得到上级资金后是否真正兑现了承诺，目前尚无具体的考核约束措施。由此可能会导致如某项义务教育经费投入出现缺口或某项工作未能完成，地方往往会以财政困难为由倒逼中央和自治区安排专项或加大补助力度。

(三)本级财政承担的义务教育支出责任超出既定的事权范围

虽然现行政策规定“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制”，并明确确定了政府间分项目、按比例承担城乡义务教育所需经费的具体比例，但是目前广西各级实际执行比例却并没有很好地遵循“分级财政、分级负责”的原则以及义务教育属于市县事权的规定，自治区本级财政承担义务教育经费支出的比例过高。主要体现在两个方面：一是生均公用经费地方承担部分全部由自治区本级财政承担，市县不用分担。二是家庭困难寄宿生生活费补助资金、农村地区公办义务教育学校维修改造、抗震加固、改扩建校舍及其附属设施所需资金由地方承担部分，自治区本级财政承担80%，市县仅承担20%。这显然与自治区级财政主要负责地方性高等教育的教育事权与指出责任范围不相匹配。

(四)市县义务教育专项资金的使用管理不规范

根据2019年开展的部分县(市)基础教育阶段学校建设补助资金的专项核查工作发现，全区部分市县义务教育专项资金使用不规范。一是部分县挪用专项资金，把义务教育薄弱学校改造专项资金挪用到其他项目或偿还债务、发放人员工资。二是义务教育专项资金支出进度慢。据核查，市县的资金支出进度普遍偏慢，2018年度的教育资金，截至2019年9月底，部分市县的支出进度小于50%，结余资金多达1.3亿元。如那坡县进度为34.68%、田东县进度为39.61%。

(五)义务教育经费保障制度中的监管、奖惩机制弱化

根据《预算法》《会计法》等相关法律制度的规定，按照“以县为主”的管理运行体制，应通过“两上两下”的程序编制年度义务教育经费预算，合理分配义务教育资源，提升教育经费的使用效益，但是实际操作过程中，很多中小学预算管理不完善，由于对预算工作认识不到位、财会人员的业务能力不强等诸多因素，使得预算编制内容不完整、程序不规范，没有能充分反映学校发展的需要。

制度性的监督缺失，虽然自治区组织教育督导团检查各地的义务教育工作情况，但是缺乏长效的监督机制，教育财政监督机制滞后，机构设置不健全，对于市县是否按照规定落实义务教育资金的情况不能形成有效监督，对于义务教育经费保障到位的市县奖励政策不够，义务教育经费被挪用侵占的惩罚力度也不足。

五、其他省份义务教育经费投入保障机制的借鉴

山东省财政厅已经在教育、计生、卫生等公共服务领域开展省与市县事权和支出责任划分改革。云南同广西都处于我国的西南地区，社会经济发展有诸多相似之处，其在义务教育经费保障领域的制度，也有广西可以借鉴、参考的地方。

(一)山东省的义务教育经费保障制度经验

1.明确指导思想。

坚持立足全局、统筹规划、分步实施、重点突破，在科学界定政府与市场、社会边界的基础上，通过实施清单式管理和动态调整机制，逐项梳理确定省与市县主要教育事权项目，探索理顺划分省与市县相关领域事权和支出责任，实现教育事权和支出责任在省、市、县各级的科学、清晰、合理配置，为全面推进省以下事权和支出责任划分积累经验、探索路子，为提高公共服务供给效率和质量，加快形成法制规范、分工合理、职责明确、运转高效的政府间事权纵向配置和运行机制创造有利条件。

2.强化责任划分。

山东省将义务教育事权作为教育事权的二级事权，并将义务教育二级事权进一步细分为教师工资，日常公用经费(含免杂费)，师资培训，教师交流支教，免除义务教育课本费，校舍新建、改扩建、维修改造，教学、生活设施设备购置，以及义务教育家庭经济困难寄宿生生活费补助八个三级事权。事权划分较为清晰明了。

从事权的具体划分来看，如表4所示，教师工资，师资培训，教师交流支教，校舍新建、改扩建、维修改造，以及教学、生活设施设备购置五个三级事权均由市县负责，体现出对“以县为主”的义务教育管理体制的充分遵循。日常公用经费和义务教育家庭经济困难寄宿生生活费补助由省市县共同负责。免除义务教育课本费由省级负责。

表4 山东义务教育事权与支出责任划分

续表

从支出责任的具体划分来看，免除义务教育课本费由省财政全额负担；日常公用经费(含免杂费)以及义务教育家庭经济困难寄宿生生活费补助由省市县财政按比例分担；教师工资支出由市县财政全额负担；师资培训由市县负担，但省级分担骨干教师培训及全员远程培训；教师交流支教由市县负担，跨市域、县域交流支教省级给予引导支持；市县负担校舍新建、改扩建、维修改造以及教学、生活设施设备购置等费用，省级给予引导支持。

同广西现行的政策相比，山东省的义务教育事权与支出责任划分更突出体现市县的主体责任。首先，生均公用经费、学杂费由省市县按比例共同承担，广西则完全由自治区本级财政承担。其次，其校舍新建、改扩建、维修改造等完全属于市县事权，由市县政策承担，广西则主要由自治区本级财政承担。山东省基于义务教育属于省以下事权的清晰、合理、规范责任划分值得广西在推进义务教育事权与支出责任划分改革时加以借鉴。

(二)云南省的义务教育经费保障制度经验

1.细化政策标准。

为了使各项义务教育工作有序推进，云南省制定了多条细化标准，要求各级政府按照细化标准，逐一抓好落实。在落实“全面改薄”政策中，云南省不仅加大了资金投入，还根据办学情况，制定了《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件“20条底线”细化标准》，把国家要求的“20条底线”逐一进行细化分解，明确各市县需按“20条底线”指标的标准逐校推进学校达标建设工作，要求时间期限，要求各个地市都要保质保量地完成既定目标。在学生营养改善项目中，印发了《云南省人民政府办公厅关于农村义务教育学生营养改善计划的实施意见》，要求为农村义务教育食堂配备合格的工作人员，对于工作人员要有专业培训，保障其工资待遇，义务教育学校食堂由外包经营的，一律改由学校直接经营管理，要求零利润经营，确保每一分国家补助金都用于学生伙食上。

2.落实监督问责。

云南省对于教育经费的使用、教育专项工程的建设情况有较为明确的监督管理机制，使得地方能够按照要求落实好教育资金拨付和项目建设工作。省教育厅对部分推进“全面改薄”工作缓慢的地区随时进行约谈，项目实施进展较慢的州市教育局局长和地区分管领导都是约谈的对象，对于约谈后任不能按期完成整改的，或整改效果不明显的，将进行问责。同时不定期对各地教育专项工程进展情况进行全省通报，针对部分州市下发督办通知，多措并举督促各地保障教育经费的专项运用和教育工程的建设进度。

2016年云南省对于在“全面改薄”工作中进度缓慢，资金落实不到位，进度排名全省后四位的昭通市、大理州、红河州、普洱市的分管教育负责同志进行了约谈，2017年云南省教育厅再次对“薄改工作”进度中进度落后的保山市、普洱市、西双版纳州、怒江州分管教育负责同志约谈问责，将约谈监督机制落在了实处，对于地方落实义务教育主体责任起到了较强的督促作用。

六、完善广西义务教育经费保障机制的对策建议

义务教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业发展的物质基础，也是政府财政重要公共服务职能。完善义务教育经费管理机制，对于后发展地区的广西有着重要的现实意义，一方面能合理分配教育资源，提高教育资金的使用效益；另一方面发展好义务教育能提高居民素质，普及科学文化知识，为广西的发展提供更多的智力支持。

(一)争取中央财政加大对广西义务教育资金和政策支付力度

1.争取中央加大对广西的教育转移支付。

中央对于自治区义务教育经费的转移支付主要以专项转移为主，2018年中央转移给自治区的义务教育专项资金为114亿元。目前国家多项教育专项资金均与集中连片特困地区待遇捆绑，当前广西确定的精准扶贫县(市、区)共54个，只有29个县列入集中连片特困地区中央政策保障范围。因此，要加大向中央的汇报力度，积极争取中央把其余25个未纳入集中连片特困地区的精准扶贫县也列入政策保障范围中，将广西的义务教育经费的专项转移资金增加到每年150亿元，并且在此基础上，根据义务教育的发展需要和国家义务教育总投入的增加，相应增加对广西义务教育经费的转移支持力度，并且形成转移支付增长的长效机制，同时增加广西一般债券的额度，使广西可以通过发行债券筹集到更多的义务教育发展资金。

2.建议中央建立生均公用经费标准的稳定增长机制。

中央财政应根据社会经济发展、物价水平提高以及办学需求变化等因素建立生均公用经费标准的稳定增长机制。建议根据实际情况，将小学中西部地区义务教育生均公用经费基准定额提高到800元/年，中学提高到生均1000元/年。加强教师培训支持力度，建议将“教师培训费按照学校年度公用经费预算总额的5%”调整为“5%以上”。

3.建议中央扩大中央与地方共同事权的范围。

(1)建议争取中央财政将义务教育教师工资纳入义务教育中央与地方共同事权，将中小学教师工资纳入现有义务教育经费保障机制的事权与支出责任分担比例，建议基本工资由中央政府和地方政府按照5∶5的分担比例执行，绩效工资由市县100%承担。

(2)建议争取中央财政将国家规定的特岗教师应缴纳的社会保障待遇相关费用、必要的交通补助、体检费，以及特岗教师岗前集中培训和招聘的相关费用统一纳入中央与地方共同事权，中央财政承担由此产生的全部支出，地方政府承担地方性补贴。

4.建议中央改变义务教育转移支付的分配方式。

争取中央财政将部分主要以贫困区域为分配因素的教育转移支付调整为以贫困人口总量和占总人口的比例等为主要分配因素。当前如农村营养改善计划、乡村教师生活补助等中央多项教育转移支付政策与集中连片特困地区相关联，广西获得的中央转移支付资金相应偏少。近年来，自治区一直积极向中央呼吁汇报，争取中央充分考虑广西贫困面广、贫困程度深、贫困人口多，教育发展任务艰巨等实际困难，在相关教育转移支付安排上以各地贫困人口的规模和占比作为确定中央补助范围及资金安排的重要因素，并提高相应权重。同时，综合考虑人均财力、教育发展水平等因素，以及西部地区、革命老区、边境地区等区域因素，给予广西倾斜支持。

(二)自治区政府需要多渠道拓宽经费来源

当前，义务教育经费的唯一来源是财政投入，自治区财政性义务教育经费投入每年都保持在10%的增长幅度，从目前广西的财政收支状况来看，从自治区本级财政再大幅提升义务教育经费投入幅度的可能性有限，自治区政府应全面统筹，多方面筹措义务教育经费。

(1)自治区政府可向中央建议尝试发行义务教育彩票，借鉴现行的福利彩票和体育彩票的网点和经验，在全区发行义务教育彩票，利用彩票收益，来弥补义务教育发展所需的经费缺口，促进义务教育事业的发展。

(2)自治区政府应采取多种方式鼓励社会捐助，积极调动区内区外、国内国际的资源，设立广西义务教育发展基金会，鼓励社会各界人士、社会团体关注义务教育发展情况，并予以捐助关心。同时，鼓励民间资本办学，为民办学校的设立到办学管理提供财政支持和教学服务，多措并举扩大教育资源。

(三)科学划分各级政府间义务教育事权与支出责任

1.进一步细分事权与支出责任。

应以省级事权、市县事权、省市县共同事权三个维度对义务教育二级事权进行进一步细分，进一步明确各级政府的义务教育事权和支出责任，可在一定程度上参考相关省的做法，将日常公用经费(含免杂费)与家庭经济困难寄宿生生活费补助划为自治区、市县共同事权；教师工资，师资培训，教师交流支教，校舍新建、改扩建、维修改造，以及教学、生活设施设备购置划为市县事权。

2.合理确定经费分担比例。

一是将现行完全由自治区本级财政承担的生均公用经费两项事权回归为自治区、市县共同事权，支出责任由自治区和市县财政共同承担。建议自治区和市县分担比例为：农村和贫困地区8∶2，其他地区6∶4。二是细化校舍维修改造(安全保障机制)所需经费地方承担部分在自治区本级和市县间的分担比例，建议农村公办学校，中央、自治区、非贫困县按8∶1.2∶0.8比例分担，中央、自治区、贫困县按8∶1.6∶0.4比例分担，城市地区完全由市县财政承担。

(四)科学规划义务教育基础建设

近年来，全面实施义务教育“薄改”工程，广西的义务教育校舍基础设施建设取得了巨大的飞跃，广大师生的学习、工作环境有了巨大的改善，但是，同时也出现了很多中小学校舍空巢的现象，尤其是农村地区，由于规划建设的前瞻性不够，许多村镇小学的学生数量已经远远少于学校规划建设的人数，校舍固定资产得不到有效的利用，义务教育投入资金有被浪费的现象。

各级政府部门应科学制定建设规划，要有前瞻性、预见性，根据当地人员流动情况和社会经济发展水平综合考虑中小学学校建设的规模与数量，把有限的教育资源投入到最需要的地区，争取获得最大的社会效益。

(五)进一步落实“县级主体”责任

多措并举，督促和激励市县落实义务教育主体责任，加大对义务教育的经费投入，克服“等、靠、要”思想，提高义务教育经费管理水平和使用效益。

1.完善工作机制，加强政策宣传与指导。

进一步强化市县义务教育属于地方财政事权，相应的义务教育支出与管理的主体责任应由市县承担的意识，充分认识到推进县域义务教育均衡发展是各级政府必须履行的教育职责，也是一项重要的战略任务。市级政府要加大督促统筹力度，推动县级政府履行职责，不断完善监督、整改、约谈制度，传导压力，形成动力。

2.建立全面、科学的地方政府官员政绩考核体系。

把地方教育事业发展作为考核的重要指标，并与职务晋升晋级挂钩，从而通过绩效考核等方式督促市县政府积极承担义务教育支出责任，主动多方面筹措资金发展辖区内的义务教育，全面提升义务教育质量。

3.建立地方投入增长的长效机制。

自治区政府统一制定政策，确定市县义务教育经费投入增长幅度应与地方经济发展水平相挂钩，每年从财政收入增长中按一定的比例提取义务教育投入资金，建立地方的义务教育经费稳增长机制。

(六)切实提高义务教育经费管理水平和使用效益

1.健全完善自治区层面的义务教育资金管理办法。

自治区层面应尽快出台义务教育经费的相关资金管理办法，合理科学使用义务教育资金。大力推进相关政策法规的制定，加强对义务教育经费的管理。根据中央义务教育补助经费管理办法，尽快制定和完善广西义务教育补助经费管理办法，通过制度的完善来规范财政义务教育转移支付的监管，确保充分发挥财政资金使用效益。

2.全面加强市县层面的义务教育经费管理。

完善部门预算编制，加快预算执行进度。将学校收支全部纳入部门预算编制，足额安排教育支出预算；强化预算约束，加快预算支出进度，提高预算执行效率；加强项目库建设，推进项目滚动管理，确保列入年度预算的项目切实可行。

3.加强义务教育经费的科学化、精细化管理。

健全教育资金管理办法，使自治区与市、县间合理分担义务教育经费。对教育经费进行专业化管理，确保经费的分配、使用等各环节都能进行全方位监管，提高资金的使用效率和安全保障。与此同时，注重绩效考核，加强教育资金跟踪问效，以市县为单位，探索建立新型的义务教育经费检测评价制度，对经费使用绩效进行全面、科学评估，对评估结果按相应的档次进行奖惩，有严重违法、违规的要追究相应责任。完善教育类项目建设和奖补资金管理办法。各地方人民政府要全面落实义务教育事业发展主体责任，强化经费使用管理，确保资金使用规范安全。

4.健全乡镇义务教育经费管理监管机制。

乡镇义务教育是义务教育监管的末梢，一是应对经费的使用管理情况进行公示公告，提升资金分配的规范性、使用的透明度，杜绝义务教育经费划拨以主观意志为转移，随意分配的现象发生。二是创新经费监督管理方式，充分利用现代信息技术，建立“纵向到底，横向到边”的扁平化网络管理系统，全程、实时监控学校的财务管理运行，探索建立技术上杜绝义务教育补助资金被挪用、挤占的良性机制。

5.提升中小学校长和财务人员义务教育经费管理水平。

根据新修订的中小学财务、会计制度，加强对农村中小学校长和财务会计人员的培训，把义务教育阶段基本财务政策、制度作为培训的重要内容，全面提升各级管理人员的职业道德和业务素养。强化学校预算管理，所有中小学校(含教学点)要以校为基本预算单位，根据学校实际情况，编制年度预算，推行“一校一本”的预算制度。在此基础上，加强对预算编制合理性的审查，学校所有经费收支都要纳入预算管理范围，同时，对预算执行进行严格监督，任何没有纳入预算内的项目，非特殊情况，一律不许开支。

(七)完善义务教育经费投入奖惩机制

1.增加政策激励。

考虑到现行义务教育经费保障机制本质上主要是基础性的兜底机制和保障机制，未能融入激励因子，缺乏一定的激励作用，可在现有保障机制的基础上纳入激励因子或者平行设计义务教育经费激励机制。例如，中央财政可按一定比例对地方政府的义务教育支出给予奖补，即采用激励性转移支付方式并提高其占转移支付总量的比重。

2.强化惩罚机制。

一是强化对市县政府的问责，对于义务教育经费保障不到位的地方教育分管负责人进行约谈、通报，屡次不改的地方，要对分管负责人及时追责，全面杜绝截留、占用、挪用义务教育经费的情况。二是对于义务教育专项资金执行进度慢的市县，根据结余额度，扣减其下一年度相关的义务教育专项转移经费，及时查处经费使用过程中的违规、违法行为，并给予相关负责人行政处罚，涉及犯罪的，要及时移送司法机关查处，提高地方政府机会主义行为的成本，提升其保障好义务教育经费投入的意识。