美国经济崛起过程中的城市化及对中国的启示

马晓河

1860～1913年，美国经济规模和人均GDP先后超过英国后，在100多年时间里经济发展一直位居世界第一。从城市化与经济增长视角观察和研究美国经济和社会结构变化，力图寻找对中国有益的启示。

一、在第二次工业革命中工业化推动了美国经济崛起

第一次工业革命使英国较早完成了工业化，成为19世纪中期到20世纪初期的世界经济强国。但是，当英国的工业制成品源源不断地销往世界各地时，美国也进入现代经济增长时期，开始了对英国的追赶和超越。其实，就在英国发动工业革命以后，美国经济从1820年就开始加快增长，1820～1870年美国国内生产总值年平均增长4.2%，英国为2.05%;1870～1913年美国国内生产总值年均增长3.94%，英国为1.9%;1913～1950年美国国内生产总值年均增长2.84%，英国为1.19%。1940～2000年，美国每十年GDP平均增长率都在3%以上，其中1940～1950年间为5.57%，1960～1970年为4.18%。1820年，美国人均GDP只是英国人均水平的73.64%，1870年升至76.62%，1913年美国人均GDP超过英国，是英国人均水平的1.08倍。1820年美国经济规模(GDP按1990年国际元计算)只是英国的34.6%，1913年是英国的1.08倍。到1920年，美国国内生产总值达883.93亿美元，是英国的4倍多。可见，美国经济的高速增长期是在第二次工业革命时期。

1820～1900年美国经济经历了快速增长时期，持续高速增长奠定了美国超越英国成为世界超级强国的经济基础。到2015年，美国GDP总量为17.94万亿美元，是英国的6.21倍，人均GDP为55781美元，是英国人均水平的1.26倍。自从美国超越英国成为世界第一大经济体之后，在后来的100多年时间里，再也没有哪个经济体超越美国。

支撑美国崛起并成为世界第一大经济体，在经济方面有两大支柱，一个是工业化，另一个是城市化，工业化首先带动城市化，城市化又反过来促进工业化发展。从美国的经济增长进程看，1820年以前，由于美国还是农业社会，有90%的人口生活在农村，农业在产业结构中占绝对地位，由此决定了美国的国内生产总值增长率很低，据统计，1500～1820年美国国内生产总值年均增长率仅为0.86%。1820年以后美国经济开始加快增长，1820～1920年是美国超越英国、在世界崛起的100年。而真正使美国崛起成为世界强国的关键时期，是1870～1920年的50年。这一时期世界正在进行第二次工业革命，以电力发明和大规模应用为代表，美国的纺织、农产品加工、采掘业、石油电力、化工、钢铁、建筑、电器、汽车、机械制造等工业飞速发展，工业化得到快速推进。1859年，在美国的产业结构中，农业产出还占56%、制造业占33%、服务业占11%，到1890年工业总产值开始超过农业，1899年农业产出在产业结构中的比重下降到33%，制造业比重上升到53%，服务业占14%。这一阶段，促进美国经济快速增长的主导产业主要是制造业。1860年美国工业产量在世界排位还是第四，到1894年已跃居世界第一。1913年，美国制造业产出占世界比重从1800年的0.8%迅速上升到32%，而英国制造业产出占世界比重从1880年的23%下降到1913年的13.6%。就在1913年，美国的工业产品中煤炭、生铁、钢铁、汽车、发电量等产量都位居世界第一。

二、美国的工业化推动城市化快速推进

美国工业化的快速推进，使制造业快速发展，也使城市化加快了步伐。与农业发展不同，工业特别是制造业发展要求资本、劳动及土地、能源等资源要素在地理空间上集中配置，要素在地理空间上的集中配置必然引起人口集聚，人口集聚最终推动城市化发展。当时，促成美国经济快速增长的一个最具活力的要素就是劳动力转移，一方面大量农村劳动力从农业转移到工业尤其是制造业领域，另一方面数以万计的海外移民来到美国直接进入制造业领域。数据显示，1820年美国劳动力在农业部门的就业份额高达70%，在工业和服务业部门就业份额只有30%;而1890年，农业部门就业份额下降到38%，工业和服务业部门就业份额提高到62%;到1910年，工业和服务业部门就业份额进一步提高到82.9%，而农业部门的就业份额下降到17.1%。另外，大量移民支持了美国制造业的发展，1870～1913年，约有3000万移民先后来到美国，其中有相当数量的移民直接进入制造业领域，到1920年美国制造业工人中有一半以上是由移民及其后代构成。

大量劳动力进入制造业领域，带来了人口在空间上的集中，极大地推动了美国的城市化。美国城市化与工业化高度相关，1820年以前，由于农业占据主导地位，美国经济增长速度很低，城市化进程也很缓慢。1790～1820年，美国经济年均增长率大约在0.8%，此时城市人口占总人口比重仅由5.1%上升到7.2%，30年仅提高了2.1个百分点。1820年以后，随着产业结构的加快转换，经济增长率有了明显提高，城市化有了新进展。到1870年美国城市人口占全国比重由7.2%上升到25.7%，50年时间里提高了18.5个百分点，年均提高0.37个百分点。1870年以后，第二次工业革命使美国发展成为制造业强国，经济规模也跃居世界第一。这一时期也恰恰是美国城市化发展最快的阶段，1870～1920年，美国城市人口占全国人口比重从25.7%提升到51.2%，由此城市人口开始超过农村人口，这50年里美国城市化率提高了25.5个百分点，平均每年增加0.51个百分点。

在完成工业化成为发达经济体后，美国的城市化进程并没有停止，只是放慢了步伐。1920～1970年，美国城市化率从51.2%提高到73.6%，50年时间里城市化水平提高了22.4个百分点，平均每年提高0.448个百分点。1970～2017年，美国城市化率又进一步提高到82.06%，期间城市化水平提高了8.46个百分点，年均提高0.18个百分点。

三、美国城市化的主要特点

城市化是一国迈向现代化的必然过程，城市化不但能促进产业结构转换，更重要的是还为该国迈向发达经济培育了市民化社会，构建了以中产阶层为主的橄榄型社会结构。对于一个经济体，城市化进程中既存在共性，也有特性。就美国来讲，城市化有以下特点:

(一)城市化与工业化高度协调

美国城市化既不像拉美一些国家的过度超前型城市化，也不像亚洲一些国家的滞后型城市化，它是在自由市场经济主导下，紧随工业化、与每个阶段产业结构转型同步推进人口向城镇集聚。在工业化过程中，资本、劳动、土地等资源要素向制造业的流动促进了人口集聚，进而推进了城市化，城市化反过来又支持了工业化，当工业化结束时，城市化也基本完成。城市化与产业结构转换、经济发展高度相关，反映了美国城市化与工业化的高度协调性。在传统农业社会，城市化进程相对缓慢，当制造业主导经济发展时，城市化进程就加快，当服务业产出比重超过制造业，成为经济增长的主导产业时，城市化水平就比较高。美国城市化进程呈现出先慢后快，再由快变慢的特点。当美国成为发达经济体后，虽然城市人口比重上升速度变慢，但城市人口增长并没有停止。

我们还可以从另外一个角度看美国的城市化与工业化的变动关系。从表1可发现，在所有年份里，美国的人均GDP要明显高于高收入国家的平均水平，但城市化率却接近高收入国家的平均值。相反，在中高收入国家中，巴西的人均GDP也高于中高收入国家的平均值，但其城市化水平不但远高于同等收入类型国家的平均值，而且在20世纪90年代后还超过高收入国家的城市化水平。相反，自2010年中国进入中高收入国家行列后，人均GDP从低于到高于同类国家平均水平，但城市化水平一直明显低于同类国家的平均水平。

表1 世界银行中高收入、高收入国家城市化率平均值同美国、巴西比较

资料来源：世界银行数据库，https://data.worldbank.org.cn。

(二)城市规模随着经济的发展而扩大

美国从早期发展小城镇到大城市进而再到城市群(带)方向演变，后期形成城市“精明增长”。在早期经济发展阶段，美国的小城镇发展较快，到19世纪50年代以后较大城市才有了发展。在1790年，美国2500～24999人口规模的城市有22个，这种类型的城市人口总数占全国城市人口比重高达68.6%;25000～249999人口规模的城市只有2个，人口仅占城市人口的31.4%;尚未形成25万人口规模的城市。到1920年，2500～24999人口规模的城市发展到2435个，此类城市人口总数占全国城市人口比重下降到30.27%;25000～249999人口规模的城市发展到262个，人口占城市人口比重31.3%;25万以上人口规模的城市发展到25个，人口占城市人口比重38.5%。也就是说。到1920年全国城市人口有69.8%集聚在25000人以上规模的城市中。20世纪20年代以来，当美国城市人口超过农村人口比重后，大城市数量进一步增加，大城市规模进一步扩大，到2017年美国有53个城市人口规模超过100万人。

“二战”后，随着交通道路、通信等基础设施的改善，家庭汽车拥有量的增加，城区产业结构的调整，美国城市发展模式出现新的变化。大量低收入人口不断涌进城区，原来居住在城区的部分富人和中产阶级开始迁往大城市郊区，大量人口在郊区的集聚及制造业的迁移，带来了对建筑业、商业服务业的旺盛需求，这又引起产业结构在空间布局上的变化，于是大城市周边小城镇随之发展起来。大城市周边的中小城市(镇)发展，实质上是城市功能规模的进一步延伸和扩张，因为这些小城镇与大城市紧密联系在一起，在产业结构、基础设施、公共服务等方面都与大城市实现了同城化。城市人口向郊区转移，促使城市功能外延，城市规模进一步扩张，无形中形成了一批城市群(带)。目前，美国有几个大的城市群(带)，它们分别分布在东部、西海岸及五大湖区。值得注意的是，这种变化发生在美国城市化率达到60%～75%期间，此时大城市城区人口密度下降，郊区人口密度增加。20世纪90年代，面对城市扩张和“蔓延”，美国社会各界达成共识纷纷支持城市“精明增长”，包括保护开放城市空间、设置发展边界、发展紧凑型城市、推行绿色交通、协调区域规划、实行资源共享等，美国政府为此还拨出大量资金专项鼓励支持地方政府开展城市“精明增长”。

(三)城市化发展伴随基础设施、公共服务的均衡发展

在推进城市化过程中，美国在制度上对人口流动不进行限制，这样基础设施和公共服务的均衡发展就对人口流动起到关键作用。美国号称“车轮上的国家”，大力修建铁路网，大量建设高速公路，不断完善城市道路、供排水、电力、通信网络等基础设施，既可提高城市人口的承载能力，又能降低人口流动成本。同时，美国基础设施建设和公共服务供给在地区、城市和城乡之间几乎没有差距，这也为城市均衡发展提供了便利条件。

值得关注的是，健全社会保障体系，为低收入人群和流动人口提供住房、医疗、教育、就业等保障，也有利于促进流动人口进城定居。例如，在20世纪30年代到40年代，美国政府建造了2200万套廉价公寓提供给低收入者居住。为解决城市住房短缺问题，联邦政府还以贷款形式向地方政府拨付资金，建造低租金住宅，为困难群体买房提供信贷抵押保证和资金补助。另外，在城市化较早时期，美国政府就加强对教育的投入，帮助城镇居民提高文化水平进而提升就业能力。早在1850年，美国北部诸州就已实行了初等教育和中等教育的免费教育制度，19世纪晚期美国开始建立全民免费教育制度，20世纪60年代中期美国还出台了《中小学教育法》《高等教育法》等，向低收入人群和落后地区提供大量政府援助。同时，政府还通过税收优惠等政策支持民间办学。

在城市化早期，美国政府还通过兴建大规模工程增加城镇就业岗位，帮助低收入人群和流动人口就业。例如，在1929～1933年，面对经济大萧条，罗斯福政府实施了一系列大的建设工程，包括改造中心城市和港口、改造贫民窟、启动住房建设等，创造了数百万个工作岗位。

这里需要特别指出的一个制度安排是，在城市化率超过50%时，美国政府于1935年颁布了《社会保障法》，在城市化率超过70%以后，美国政府于1964年公布了《食品券法案》，1965年实施了《医疗保险法》《社会保障法》《医疗保险法》的目的是建立全国性的公共医疗保险和养老保险，并由联邦政府统一组织实施和管理。这些制度的建立和不断完善也为城市弱势群体提供了健全的社会保障安全网，为人口流动和城市化推进创造了最基本的制度条件。

四、美国城市化给中国带来的启示

通过比较研究美国城市化发现，当前和今后中国的崛起既需要工业化，更需要新型城镇化。推进城镇化要着重于以下几方面:

(一)解决城镇化与工业化不协调、城镇化发展滞后的问题

从经济发展水平看，目前我国从人均GDP看是典型的中等偏上收入国家发展水平，2017年中等偏上收入国家城市化率平均已经达65.45%，而从常住人口城镇化率看我国只有58.52%，从户籍人口看只有42.35%，无论以何种口径衡量，我国的城镇化率都明显偏低。从解决目前经济结构性失衡问题角度讲，我国应加快推进城镇化。推进城镇化首先要破除体制“瓶颈”。一方面，要尽快破除限制人口流动的城乡二元户籍制度及其依附的社会福利制度，特别是特大城市以外的所有城市(镇)都应尽快放开放宽外来人口落户条件。另一方面，加快建立农业转移人口市民化公共成本分担机制，以降低农民进城落户成本。特别强调的是，要尽快建立全国统一的基本公共医疗保险和基本养老保险制度，这两项保险制度的组织实施和管理责任应由中央政府直接承担，它有利于促进人口自由流动和要素合理配置。

(二)加快解决地区、城乡、城镇之间基础设施和公共服务不均衡问题

当前，我国城镇化的一个较大障碍是在现有财税体制安排下，基础设施建设、公共服务在不同地区之间，城与城、城与镇、镇与镇、城与乡(村)之间，存在巨大差距。如，在东部沿海地区有些城镇路水电器网等基础设施建设标准几乎超过发达国家水平，但中西部地区一些城镇基础设施水平还相当落后，尤其是农村与城镇差距更大，一部分农村“行路难”“用电难”“用水难”“看病贵”等问题仍然没有得到根本解决，农民在医疗、养老、教育、就业、贫困救助等方面享受的政策待遇还仅仅处于“广覆盖、低水平”阶段。我国已进入中等偏上收入国家行列，下一步还要向发达经济体行列迈进，农民、流动人口、落后地区居民应该享受到与经济发展水平相适应的公共服务，中央政府应调集必要的公共资源，用于消除地区、城乡、城镇之间的基础设施差距和公共服务不均等问题，有利于促进以人为中心的新型城镇化建设。

(三)提早实施城镇“精明增长”计划

1998年，中国人均GDP水平达到世界银行中低收入国家标准，也就是在这一年，为了应对亚洲金融危机，我国以投资带动、政府主导土地一级市场做支持，在城镇化率还不到35%的情况下开始城镇外延扩张运动。此后，许多城市以低价大量购进土地，依托旧城改造和新城开发，拓宽马路、扩大城市广场、打造城市公园、建设产业园区、规划城市地标建筑等，“摊大饼”式向外拓展城市边界，由此导致土地城镇化远远快于人口城镇化的局面。但是，中国与日本、韩国一样，同属东亚国家，人多地少，资源极度稀缺，生态环境压力大，一味推进城市“摊大饼”式的外延扩张，会带来土地资源的大量浪费和环境灾难。今后，政府应支持各地尽早开展城镇“精明增长”计划，科学规划城市空间，设置城市发展边界，推行绿色公共交通，实行资源节约共享行动，紧紧围绕农业转移人口市民化，走发展紧凑型城市化道路。