项目下乡的治理困境与破解思路

杨睿智 郑文慧 孙兴昊 门国鑫

摘 要：项目制是分税制改革后国家治理新体制，承载了国家汲取、动员、分配各种资源以实现社会经济发展的国家意志。在项目下乡的传导链条中，地方政府利用制度短板以自利性制导剩余控制权、“关系”网络钳制“发包”过程、基层精英依凭固化利益格局俘获项目红利，这些因素极大程度反制国家能力、破坏公共利益。破解这一困境，要以提升国家能力为核心，以公益宰制自利、补齐制度短板、强化纵横调控为基点。

关键词：项目制;项目下乡困境;国家能力

分税制改革后，中央政府通过项目制的运作将各项财政资金向下分配，重塑了财政转移支付方式和央地之间的分级治理机制，并在极大程度上重构了国家同基层社会的关系。在项目下乡的过程中，国家分配各种资源以实现其社会经济政策的能力受到诸多因素的反制，这在一定程度上造成了项目下乡中的治理困境。要全面提升国家分配各种资源以实现农村发展的能力，以公益化解公害、以公共性规制自利性，理顺国家、地方政府、基层政府、乡村社会的关系，从而破解治理困境、促进农村发展。

一、项目下乡中的国家能力：理论视角与分析进路

基于国家能力的视角对项目下乡加以考察，必然建基于对国家的理解。国家常包含着两个截然不同的面相——作为统治者、作为乞求者：一方面，国家被设定为强大的利维坦，在给定的疆域中垄断了暴力的合法使用、实行国家领导者偏好的政策、协调高度分化的机构以实现内聚;另一方面，国家又受限于其所生长的社会，能够在不同场域以不同程度制定社会游戏规则而实行社会控制的社会组织为国家织造了一张巨网，利益集团的凝集、特殊阶层的阻遏、乡土社会的逻辑等均可能阻挡国家制定和推行国家政策。实际上，每一个国家均不会逃脱这一带有矛盾色彩的两张面孔，其主要原因是尽管不同国家对社会的控制范围大体相同，但对社会的控制程度并不同。这在现实中具有两种表现形式：一个是宏观差异——强国家与弱国家的分野，强国家政令畅通、治理有效，弱国家山头并立、虚乏无依;另一个是微观差异——在同一国家中，作为总体的“国家”与分化在各政策领域的“国家”不同。从国家能力的视角观之，这些情况即为不同国家间国家能力的差异和同一国家不同领域中国家能力的分殊。

研究国家能力这一议题的学者主要从两种视角对国家能力加以定义：一种是从国家自身的角度加以界定。蒂利着眼于国家本身，认为国家能力是国家执行其政治决策的能力。王紹光从国家自身出发，认为国家能力可分为六个具体维度——对暴力合法使用的垄断、提取资源、塑造民族统一性和动员、调控经济和社会等。第二种是从国家与社会的关系出发把握国家能力。斯考切波认为国家能力是指“实施官方目标，尤其在克服强大社会集团实际或潜在的反对、或者面对反抗性社会经济环境时实施官方目标”的一种能力。但是，由于以斯考切波为代表的回归国家学派预设中的国家与社会的关系是以国家为中心的， 因而其具体分析往往忽略社会对国家的限制以及国家与社会的互动。米格代尔则把国家放入争夺社会控制的“大杂烩”之中，认为国家能力的本质就是支配关系，即国家能否胜过社会群体或社会组织而制定出有约束力的规则，以及民众何时和为何会遵循国家制定的规则而非其它组织制定的规则。

上述两种理论视角均对研究国家能力视角下项目下乡的治理问题有所启发。在传统社会主义体制下，国营经济成分占绝对主导地位，亦没有平行社会的存在空间，国家与市场、国家与社会界限模糊。随着改革开放的推进，经济市场化、社会多元化促进国家与市场、国家与社会不断分离，界限渐趋明朗。基于这一生动丰富的背景，文章更加注重从国家与社会关系的视角对国家能力加以界定，聚焦于国家汲取、动员、分配各种资源以实现其社会经济政策，在与社会互动过程中实现对社会的改造这一层面的能力。从项目下乡的实践来看，中央政府、省政府具有一定的超然地位，是项目制度和项目资金的供给者，其正当性和权力性在相关主体中是最高级的，所以将国家设定为中央、省政府;已有研究发现，市县政府、基层政府作为主要参与者，其利益取向往往与中央政府、省政府不一致，故将其分开来看;乡村社会是项目的实施终端和精英群体、普通民众的博弈场域，需加以重视。从文章所限定的国家能力考察项目下乡的运作，需要把握上述关键主体并围绕主体分析反制国家能力的因素。

二、项目下乡的治理困境：反制国家能力

统合从中央到地方各层级关系以及社会各领域关系的资源再分配机制统领着项目下乡的传导链条，整个过程因各主体利益预设不同而形成了多方参与、动态变化的博弈场景。国家意图突破原有科层制的束缚，将集权模式的分权原则与市场化竞争机制相耦合，通过专项资金将政策目标下放，地方政府在接收过程中往往将国家意志与地方诉求相结合，赋予其新内涵。作为项目抓包方的基层政府在参与过程中积极争取项目、获得资源以实现自身目标。根据这一过程，文章首先聚焦在项目指标向地方传导过程中，地方政府以自利性制导剩余控制权、“关系”钳制“发包”过程这两个问题;其次，分析在项目落地实施过程中地方精英对项目资源的俘获。这三个治理困境是反制国家能力的重要场景。

（一）地方政府以自利性制导剩余控制权

一方面，政府是公共利益的代表者和维护者;另一方面，政府既是由每一个具有自身利益诉求的个体所组成的，也会直接由自身形成一种利益集团结构以实现组织利益。地方政府自利性是反制国家能力的原始动机，而项目下乡传导链条中剩余控制权的存在则为地方政府自利动机提供了释放空间。

控制权分为目标设定权、检查验收权、实施/激励权三个维度，控制权在不同政府层级上的分配和组合导致了不同的治理模式。[6]国家往往掌握目标设定权，勾勒政策目标的方向和参数。检查验收权在不同项目模式中或属于国家或下放地方，而实施/激励权作为剩余控制权则常常留给地方。控制权的分配对项目下乡的过程和实效产生巨大影响。尽管国家强调划拨专项资金、专向专职专责，并通过管理技术和过程控制将项目导向农村发展。但是，国家并没有足够的注意力和专控力对项目进行全程追踪，也不会在引入分权原则和市场化竞争机制后仍对项目下乡加以全域包揽而违背先期意图。当然，剩余控制权的存在并不一定必然导致政策目标的偏移，问题在于项目制的过程设计、具体实践并未达到成熟完备，集权模式与市场化机制能否有效兼容仍需打磨，所以地方政府在获取项目之后往往会利用已经获得的权力、资源以及国家不完全掌握的信息、注意力对原有项目进行分化、重组加以二次定位。理性选择理论认为，作为政治角色的政府也像经济角色一样，服从于“理性人”假设，即他们总是在给定的制度和非制度的约束下，最大限度谋取私利，由理性人组成的政府实际上统合了个人自利和组织自利。地方政府在打包整合项目时会遵循“理性”的逻辑：首先是地方官员利用项目资金打造自身政绩以促进升迁，其次是表达和综合政府机构自身的利益，最后是利用项目资金实现公共利益。从这一分析中可确知：理性人+地方政府掌握项目剩余控制权=最大限度谋取地方私利、反制国家能力。这会产生许多背离国家意志的场景：一是地方政府可能在申请项目之初就早已预想置换挪移项目原有目的以实现其他目标。如地方政府通过将双季稻种在上级官员能最直接看到的主干道旁边以糊弄审查，将剩余资金用作他途。二是地方政府追求政绩、打造样板，地方政府的考虑并非资金投入不平衡会进一步造成区域发展不平衡，而是如何通过打造示范样板、扩大社会影响来获取上级领导目光加速自身升迁。这两种地方政府以自利性制导剩余控制权的主要表现是反制国家能力的显例。

（二）“关系”钳制“发包”过程：权力、财富、人脉

在费孝通先生“差序格局”的概念中，以自己为中心形成的血缘关系、地缘关系造成和推动了圈圈波纹。在这一模式下，公私之分、群己之界是相对的，道德和法律的推行程度会在施加对象与自己关系的基础上加以伸缩。无疑，“关系”仍统摄着现时代的中国，统摄着项目下乡这一具化的社会场景。在项目下乡过程中，“关系”是侵蚀法定规制、逃脱法理轨道以获取项目资源的重要工具。竞争性项目通常由省一级向下分配，地方政府派出答辩人参加项目答辩。在答辩过程中，地方政府答辩人的身份地位、人脉资源在一定程度上影响了项目的最终流向。如果答辩人从属于上级领导人的庇护系统，那么就能为本地带回更多资源。“关系”的强大功用同样体现在招标过程中，县乡政府往往以招标形式将项目发包给市场主体促使项目落地。有调查显示了某县项目承包商的背景：市领导把兄弟运营了建筑工程，县农业局领导的亲戚承包了食品项目，县水利局前任局长的家人承包了运输工程等。招标与承包过程往往渗入着多重关系：一是与各级领导之间的亲朋关系;二是官商之间私人性利益输送关系;三是在一个县乡政府与乡村社会共存的空间中，处于灰色地带的黑社会势力、乡村混混群体可能因能够帮助当地政府以非正常手段摆平事端、实现稳定而存在互惠空间，这为此类人员在项目承包中分获红利提供了可能。总的来说，权力、人情、财富构成的关系罗网使项目下乡难以实现资源均衡化流动和区域协调性发展的国家目标。

（三）项目红利的畸形流向：精英反制国家能力

精英俘获是少数强势群体利用政治或经济上的优势地位占有本来为多数人提供的资源的一种现象。在项目下乡过程中，精英俘获导致了项目红利的畸形流向，即不断增加的项目资源被精英群体所获得，却并未实现法理受益者生活的改善。在项目落地实施过程中，县乡政府及主要官员和承包商会在项目落地前设计分利格局。县乡政府及主要官员谋求个人自利和组织利益：一方面，政府官员聚焦政绩工程以得到领导注意、谋求自身升迁，并通过在招标过程中照顾自身关系网络中的承包商来获取利益反馈;另一方面，政府在工程招标和验收过程中以项目管理费等名义谋求部门利益。项目承包商的利益则主要源于承揽项目本身带來的利润。沿着“理性”的逻辑，二者均会通过降低项目质量进而最大化分割剩余资金。在乡村社会这一运作空间，上级政府将项目资金分拨给具体承包商，村干部并无染指机会。在这一限制下，村干部会在服从现存利益安排的前提下漠视不会引发属地安全事件的低质量项目，从而维护自身地位进而换取上级政府对该村追加项目和让渡承包商小部分利润的回报。在项目资源进入乡村社会这一终端时，有几种因素使村干部、乡村能人俘获资源：一是村干部在税费改革后的牟利驱动。税费改革之后，村干部收入明显下降，但上级指派的工作任务却应时而增。社会公共产品需求的增加和民主选举的推进也增加了村干部的压力。来自上级政府和内部村民的压力汇流于村干部，这使得村干部在倒逼为集体增加收入同时全力增加自身收入。二是精英圈层与信息鸿沟。乡村社会以村两委的最高领导为核心形成等级圈层，向外依次为村两委其他成员、乡村经济和文化能人，最外围是普通村民。在项目资金与目标群体处于权力与信息的错位情况下，精英会利用信息鸿沟对项目信息加以扭曲来攫取项目资源。

三、破解思路

作为自上而下以专项资金进行资源配置的制度安排，项目制承载了国家实现社会经济发展的意志，而实现这一意志的关键在于以强大的国家能力保障项目下乡有序推进、有力落地。从文章分析的治理困境出发，在项目下乡过程中需重视以下方面：

一是以公益化解公害、以公共性规制自利性。这一思路分为两个方向：一个是促使“理性人”向“非理性人”转变，依靠意识形态、道德价值加以教化;另一个是设计有效激励机制和严格责任制度，完善官员绩效考核体系，把以优先属地目标阻遏国家意志、以乱搞政绩工程换取个人晋升、以关系庇护熟人谋取利益反馈、以压低项目质量获得利益分割等挤压公益行为列入个人升迁发展的否决项，通过强硬举措使公共性宰执自利性。

二是强化纵向通贯性促进政策直达、培育横向新机制拓展流程监督。首先要维护中央权威，强化纵向调控机制以促进国家意志从调控最高层有效直达基层;其次要提升项目透明度，将横向调控在行政机制之外开辟社会监督新空间。总的来说，纵横两种调控机制是通过强化社会监控以保证预期目标的实现，保证国家能够集中必要的社会资源推进乡村社会现代化进程，使社会资源免于非正当、非正常流失。

三是动态检测制度空档、及时补入制度供给。在项目制的基本政策框架确定之后，实践中必然会出现各种预测不到的新问题，甚至部分项目自身的缺陷促使了国家能力反制力量的强大。关键在于不断健全完善机制、积累成熟经验，加快补齐制度短板、填补制度缺漏、防范制度松脱、规避调控乏力，促进制度强起来、原则竖起来、约束硬起来。

历史告诉我们：在落后国家实现现代化过程中，以凝聚力政治为特点的国家因拥有权力集中和目的明确的权威结构往往可以深入社会之中以促进经济增长和国家安全。中国最紧要的问题仍是全力实现现代化目标，项目下乡作为实现国家现代化目标的重要实践，需要强大国家能力的支撑。

参考文献

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作者简介：杨睿智（1999- ），男，河北邯郸人，燕山大学文法学院本科在读，研究方向：政治学理论、比较政治。