深度贫困地区农村劳动力转移培训面临的困境

刘苏荣

摘 要 通过对云南省怒江州农村劳动力转移培训情况的调查，发现深度贫困地区农村劳动力转移培训面临实施培训的政府部门过多，培训层次低，农村劳动力对培训缺乏足够兴趣，培训效果不理想等困境。为此，需要优化整合培训资源，提高培训层次，紧扣地方民族特色产业开展培训，多渠道开发就业岗位。

关键词 云南省少数民族;深度贫困地区;农村劳动力;职业技能培训

中图分类号 G725 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）03-0054-06

农村劳动力转移培训是指农村劳动力在政府部门和社会力量举办的各类职业院校、培训基地和職业技能培训机构所接受的引导性培训、职业技能培训以及岗位培训，培训形式以短期培训为主，属于非学历职业教育。转移培训有利于帮助农村劳动力掌握至少一门专业技能，从而更好地向非农产业领域转移就业并且获得更多收益[1]。因此，对于正在开展脱贫攻坚的我国深度贫困地区来说，农村劳动力转移培训具有重大现实意义。

目前，我国深度贫困区域主要包括西藏、四川藏区、南疆四地州、云南省怒江州、四川省凉山州、甘肃省临夏州等地区（简称“三区三州”）。课题组到云南省怒江傈僳族自治州进行了调研，怒江州位于云南省西部，与缅甸接壤，辖有1市3县，少数民族人口占总人口的90%以上，截至2018年底，贫困发生率高达33.25%，脱贫攻坚任务非常艰巨。

一、怒江州农村劳动力转移培训概况

怒江州属“三江并流”世界自然遗产腹地，60%以上的国土面积都被纳入各种保护区范围，而且滑坡、泥石流灾害频繁，很多地方并不适合开展农业生产，更不适合人居住。因此，怒江州开展了大规模的易地扶贫搬迁工作，涉及当地贫困人口近10万人，主要采取进城、入镇和抵边相结合的安置方式，截至2019年1月，已有32856人搬迁入住集中安置点。这些易地扶贫搬迁人口离开了他们的原住地——农村，搬到了新家园——城镇，随之而来的，农村劳动力转移培训工作已经成为怒江州非常紧迫的现实任务。

在我国，由于转移的农村劳动力职业技术训练不足，难以进入需要较高文化水平和技术成分较高的产业或行业，因此迫切需要进行相关培训[2]。总的来看，我国农村劳动力转移培训具有如下特点：一是培训对象是农村劳动力，低教育程度、低技能水平和低收入水平是其总体和普遍特征;二是培训时间短，普遍为1～3个月;三是政府提供培训资助，由中央和地方政府提供培训补贴;四是培训的公共产品属性，形成了“低标准、广覆盖”的特点[3]。

在2016-2018年间，怒江州共计培训农村劳动力205170人次（其中95150人次为建档立卡贫困劳动力），其中：引导培训117033人次，实用技能培训77635人次，剩余为其他类别培训。仅在2018年，全怒江州共培训农村劳动力83124人次，按培训方式来分：开展引导培训43862人次;专项培训2458人次;技能培训35907人次;专项服务培训379人次;经营主培训101人次;创业培训417人次。而在2019年的前5个月，全怒江州共培训农村劳动力37270人次。按培训方式来分：开展引导培训14028人次;专项培训1039人次;技能培训21931人次;创业培训272人次①。

目前，怒江州所开展的短期引导培训的培训时间一般为7天左右，具体的培训工种有：肉猪饲养、农作物病虫害防治、畜禽疾病防控、林地茶叶种植管控、核桃种植、蔬菜田间管理、花椒种植、草果种植、家政服务、砌筑工（短期）、钢筋工、架子工、保安员、安检员、劳务经纪人、民族手工艺品制作、农家菜烹饪、餐厅服务员等。培训地点为各乡（镇）的村委会，培训费用全免，各村委会根据村民的培训意愿选定培训工种，并适时安排组织相关培训。

怒江州当前所开展的实用技能培训班的培训时间一般为1个月左右，具体培训工种有：挖掘机、装载机、电焊工等。同时，也会适时开展电工、混凝土工等培训项目。培训对象为具有怒江州本地有效户籍的建档立卡贫困人口劳动力，年龄为16～50周岁，由怒江州内外一些中标培训项目的专业培训机构（怒江州目前有汽车驾驶修理技术职业培训站、怒江州民族中等专业学校劳动力转移职业培训站、泸水市职业技术学校职业培训站、兰坪县中等职业技术学校职业培训站、兰坪县三江职业培训学校5个职业培训机构）统一免费安排食宿（一般是在县城），培训费用全免。但是，由于政策上的一些限制（比如必须是建档立卡贫困人口劳动力），这种实用技能培训班的参与人数并不多。

二、怒江州农村劳动力转移培训面临的困境

通过实地调查发现，当前怒江州的农村劳动力转移培训主要面临如下五方面困境：

（一）组织培训的政府部门过多，彼此之间缺乏协调性

我国现行的农村劳动力转移培训属于部门办学，部门间条块分割和各自为政的情况较为突出，人社、农业、工信和科技等行业主管部门，大多各自有自己的技术推广或培训管理机构，导致培训工作缺乏统筹协调机制。

怒江州目前主要开办了核桃种植、中蜂养殖、蔬菜园艺、畜禽疾病防控、草果种植等技术培训班，以及适合外出务工的挖掘机操作工、装载机操作工、砌筑工、电焊工、木工、电工、汽车维修工、民族服饰制作、中餐摆台等专业工种的短期培训班。由于培训项目实施的主体较多，在统筹协调方面出现了一些问题。

例如，2017年怒江州承担培训任务较多的政府部门有怒江州农业局、林业局、扶贫办（所组织的农村劳动力转移培训均在1万人次以上），怒江州人社局、商务局、残联、妇联、民宗委、工会、民政局、旅发委、水务局、科技局、团委等部门也承担了相应的农村劳动力转移培训任务。承担培训任务的政府部门多，但它们在实施培训项目时往往各自为战，彼此之间缺乏足够的协调沟通，并未很好地形成合力，导致重复培训现象时有发生。而且，培训人数名列前三位的政府部门依次是怒江州农业局、林业局和扶贫办，它们所组织的培训项目多以农产品种植和养殖技术的培训为主，培训层次较低。

（二）主要以短期引导培训为主，培训层次较低

目前，怒江州当地部门所组织的农村劳动力转移培训项目主要是以7天以内的短期引导培训为主，培训层次低，技术含量不高。即便是培训时间稍长的实用技能培训，其培训时间也仅为1个月左右，基本上没有开办过培训时间为2～3个月的培训班。引导培训占怒江州农村劳动力转移培训的很大比重，而实用技能培训所占比重较小，其他培训所占比例更小。总的来看，怒江州农村劳动力转移培训主要以农产品种植养殖、餐饮服务等短期引导培训为主，传授的主要是一些常识性知识，对于挖掘机操作工、装载机工、汽车维修工、服装缝纫工、电焊工、砌筑工等工种的長期技能培训只是不定期少量开展。

例如，在兰坪县，2018年当地政府组织的引导培训共有111期，涉及7492人（建档立卡5766人），总体的技术含量比较低，培训人数最多的前5个工种依次是：家政服务2027人、中式烹调1944人、畜禽养殖与疾病预防1400人、中餐摆台975人、核桃种植468人。同时，技能培训仅有429人（建档立卡412人），挖掘机操作工4期173人、电焊工1期25人、服装缝纫工1期20人、汽车维修工1期34人、装载机操作工2期82人、砌筑工2期95人。在福贡县，2018年当地政府共计培训了4893户建档立卡贫困户，其中：禽畜疾病防控1867人，农作物种植1289人，烹饪893人，中草药种植191人。

（三）培训覆盖面不够广

2017年，怒江州组织的农村劳动力转移培训人数还不到当年怒江州农村劳动力资源总数的1/3，覆盖面并不广。为深入了解具体情况，课题组对怒江州当地239户少数民族家庭进行了问卷调查，其中建档立卡贫困户180户。在民族结构方面，怒族和傈僳族家庭最多，其次是白族和普米族家庭。见表1。

在239户少数民族家庭中，年人均可支配收入在3000元以下的家庭有154户，占64.44%;3000～3499元的家庭有55户，占23.01%;3500～3999元的家庭有19户，占7.95%;4000元及以上的家庭有11户，占4.60%。近2/3的家庭年人均可支配收入在3000元以下，说明239户家庭的整体经济状况非常差，其中最糟糕的是架究村委会，该村委会的23户被调查家庭均为怒族家庭，91.30%的家庭年人均纯收入在3000元以下。见表2。

在239户被调查家庭中，家庭主要收入来源为“种植粮食”的有145户，占60.67%;“种植经济作物”的有33户，占13.81%;“养殖业”的有11户，占4.60%;“外出务工”的有28户，占11.72%;“其他”（包括做小生意、在本地打零工等）的有22户，占9.20%，见表3。调查数据表明，怒江州少数民族家庭的主要收入来源过于依赖传统农业，这是导致其整体收入水平较低的主要原因。基于此，加强农村劳动力转移培训工作对于当地的脱贫攻坚具有重大的现实意义。

但是，问卷调查显示，怒江州农村劳动力转移培训的覆盖面并不令人满意。在239户少数民族家庭中，对于问卷调查中的“家庭主要劳动力接受职业技能培训情况”这一问题，“从来没有接受过”的有83户，占34.73%;“接受过很少的几次且有效果”的有107户，占44.77%;“接受过很少的几次且没有效果”的有16户，占6.70%;“经常接受且有效果”的有31户，占12.97%;“经常接受且没有效果”的有2户，占0.83%。也就是说，在239户被调查家庭中，1/3的家庭主要劳动力从来没有接受过农村劳动力转移培训。见表4。

（四）少数民族农村劳动力对培训缺乏兴趣，组织难度较大

首先，由于怒江州部分群众商品经济意识和市场竞争意识均比较淡薄，自给自足的传统思想观念明显存在，认识不到职业技能对提高经济收入的重要性，认为参加培训是在浪费时间。

其次，在怒江州，由于大部分年纪较轻、文化层次相对较高的农村劳动力已外出务工，当前在村子里从事生产劳动的主要是一些45岁以上的中老年人，文化层次普遍不高，其接受外界信息、新鲜事物和先进理念的能力水平严重受限。部分少数民族农村劳动力没有将学好某项实用技能作为目标，仅仅只是为了应付，属于被动式地接受培训，因此组织培训的难度较大。

最后，怒江州城乡居民以少数民族居多，当地群众的日常语言交流以本民族语言为主，很少讲普通话。虽然怒江州已经在普及普通话方面做了很多工作，但对习惯用少数民族语言交流的当地群众来说，短时间内还无法掌握及运用。而农村劳动力转移培训的教师大多是用普通话教学，导致很多少数民族群众在培训过程中听不懂授课内容，影响了他们的学习积极性，导致培训的实际效果不理想。

（五）本地就业市场狭小而很多农村劳动力不愿外出就业，导致培训实际效果打了折扣

怒江州内企业数量和规模都极为有限，除了兰坪县金鼎锌业有限公司属于中等规模以上企业外，其余登记注册的所有怒江州本地企业属于小微企业，所能提供的就业岗位非常少。当地群众的经济收入主要依靠传统农业，增收渠道十分缺乏，村级集体经济非常薄弱，与农民增收直接相关的地方民族特色产业规模小，开发深度严重不足，很难有效吸纳当地的少数民族农村劳动力。由于本地规模以上企业极少，所以怒江州无法根据各类用工单位的需要开展订单、定向、定岗的农村劳动力职业技能培训，只能根据当地农村劳动力的主观意愿开展相关的职业培训，培训效果不佳。

当前，怒江州很多农村劳动力宁愿在家从事收入微薄的临时工、村民小组长及护林员等工作，或者偶尔就近打散工、零工，也不愿离开家乡去寻求收入更高的工作岗位。怒江州以外的大部分招聘企业对劳动力的文化程度要求比较高，而转移出去的怒江州农村劳动力，学历基本上是小学及以下，即使暂时转移出去就业了，也会因为适应不了工作岗位要求，而多数最终选择返乡。省外转移就业也是以自发外出务工的居多，由政府部门统一组织输送的比较少。

三、提升怒江州农村劳动力转移培训质量的对策

（一）优化整合农村劳动力转移培训资源，在每个县（市）建立一所职业教育中心

由于转移培训政出多门，导致出现技能培训重复的现象，其结果是参加培训的农民“培训证书领了一大摞，但真正管用的却没有几个”，在造成培训资金浪费的同时，并没有发挥其应有的作用。因此，应当根据当地的产业特点，各单位协商制定培训方案，发挥各自资源优势，减少培训资源的重复浪费[4]。鉴于农村劳动力转移培训实际上属于职业教育的一个组成部分，因此，课题组建议将怒江州农村劳动力转移培训由当地县一级教育部门统一组织安排，同时乡镇一级政府乃至村委会要为培训工作提供必要协助，以提高资金使用效率，避免重复培训。

鉴于当前怒江州农村劳动力转移培训资源分散、多头管理、政出多门的现实，课题组建议对当地农村劳动力转移培训资源进行跨部门整合，在每个县（市）建立一所职业教育中心，由职业教育中心统一开展转移培训工作，坚决改变目前培训资源分布在不同部门的现状。同时，建立一个第三方机构对转移培训工作绩效进行评估和监督[5]。

（二）努力提高培训层次，改进培训方法

引导性培训的时间较短，培训内容主要是针对进城务工教育、基本权益维护、安全生产等方面，对于农村劳动力的职业技能没有实质性的提升作用。与此同时，新生代农民工稳定就业、体面就业、通过就业实现个人发展的动机逐渐增强。因此，政府部门所开展的低端培训、初级培训与当前农村劳动力转移的实际情况及其培训需求的不匹配问题开始凸显[6]。提高培训层次是怒江州农村劳动力转移培训工作的努力方向。

基于此，怒江州今后需要尽量多开展一些针对性较强的实用技能培训（培训时间在1个月以上，如果能达到2～3月则更好），要增加培训的技术含量，适当减少一些较为低端的引导性培训。鉴于怒江州建档立卡贫困户与非建档立卡贫困户的家庭经济状况差距并不大，建议实用技能培训的对象不应只局限于建档立卡贫困人口，而是扩大到所有有培训需求的怒江州农村劳动力。

当前，传统的比较单一的培训方法已经不能完全适应农村劳动力转移培训的要求，需要积极探索适合农民特点的方式方法，这样才能取得较好的培训效果。比如，请农民到培训机构或者城里去听课、参加培训，在目前农村劳动力成本上升的前提下，即使是免费的培训，他们也会觉得耽误时间，难以对学到的知识及时消化吸收，因而不会积极主动地去参与。相关研究发现，农民最喜欢的学习方式是实践指导、现场示范解决问题。他们认为这样的培训很实在，培训效果也很明显，且容易学会。所以，通过邀请“示范户”“科技致富能人”等典型，进行现场集体示范和指导，既可以实际动手操作，又可以提出问题统一讨论、统一学习，以营造良好的教育培训氛围，易于为农民所接受[7]。

（三）紧扣地方民族特色产业开展相关培训

农村劳动力转移培训应该与地方产业经济发展特点相结合，职业教育机構应根据地方经济发展的需要，在培训内容和培训方式等方面有针对性地开展职业技能教育与培训[8]。虽然是深度贫困地区，怒江州还是拥有一些地方民族特色产业，但是当地的农村劳动力转移培训与地方民族特色产业的结合度并不高，培训效果不理想。

怒江州当地政府目前重点扶持的是草果、漆树、核桃、砂仁、中草药、特色养殖、花椒和蔬菜8大产业。怒江州还有着丰富的旅游资源，但是当地旅游业的发展水平长期滞后，尚无A级旅游景区，全部景区景点均处于无开发或初级开发状态，景区核心吸引力严重不足。不过，令人欣慰的是，目前怒江州正在建设30个旅游扶贫示范村，围绕少数民族服饰、少数民族手工艺品、特色种植养殖、少数民族非遗文化产品加工等内容打造劳动密集型旅游产业。

基于此，怒江州需要紧密结合地方民族特色产业，突出培训实用性，围绕8大产业开展相关培训，同时在文化旅游服务、少数民族手工艺、少数民族歌舞、建筑、家政、汽车修理、电气焊、挖掘机操作等多个领域积极开展相关培训工作。建议相关组织机构在培训过程中要充分听取少数民族群众的意见和建议，及时总结相关经验教训，适时调整培训内容，以提升当地少数民族农村劳动力的学习积极性，确保培训取得实效。

（四）积极宣传相关政策并建立培训经费保障机制，不断扩大培训覆盖面

农村劳动力自身的培训意愿是影响农村劳动力转移培训覆盖面的关键因素。因此，怒江州的各级政府部门需要通过积极的政策宣传，广泛运用微信、QQ、政府官网、短信、电视等现代传媒手段，让广大少数民族群众（特别是易地扶贫搬迁对象）明白农村劳动力转移培训的重要意义，有效提升当地少数民族农村劳动力的学习积极性，确保其至少掌握一门实用技术。

除了广泛进行政策宣传外，建立培训经费的保障机制也至关重要。由于怒江州有待进行转移培训的农村劳动力基数相对较大，而怒江州下辖的4个县（市）都是国家级扶贫开发重点县，地方财政的配套能力非常弱，限制了培训的覆盖面。例如，怒江州在农村劳动力实用技能培训方面，2018年计划投入资金975万元，截至2018年底，实际到位资金688.14万元;在贫困群众素质提升培训方面，2018年计划投入资金5000万元，截至2018年底，实际到位资金1993.63万元;在省内转移就业培训方面，2018年计划投入资金800万元，截至2018年底，实际到位资金365.48万元;在省外转移就业培训方面，2018年计划投入资金300万元，截至2018年底，实际到位资金76.34万元②。

因此，怒江州必须建立农村劳动力转移培训经费的保障机制，这样才能为不断扩大培训覆盖面提供强有力的支撑。一是建议中央财政和云南省财政要在农村劳动力转移培训经费方面给予怒江州大力支持，实施一定的倾斜政策。鉴于怒江州在提供农村劳动力转移培训项目的配套资金问题上的力不从心，加大中央财政转移支付的力度，减少乃至取消怒江州地方财政的农村劳动力转移培训项目的配套资金已经势在必行。二是怒江州各级财政要把培训经费纳入年度财政预算。要在确保农村劳动力转移培训经费专款专用的前提下，尽早下发经费，以确保培训工作的及时开展。三是鉴于怒江州地方政府的财力极其薄弱，建议怒江州积极争取东部省份的对口支援，以及本地企事业单位、社会团体和个人的支持，多渠道筹集农村劳动力转移培训所需经费。

（五）在少数民族群众中推广普通话，提升参加培训积极性

怒江州需要重点强化对45岁以下少数民族群众的汉语（普通话）培训，在当地营造和谐的国家通用语言使用环境。怒江州计划在2018-2020年间完成“直过民族”（在怒江州主要包括傈僳族、怒族和独龙族）普通话培训共计32478人次，其中：泸水市10614人次，福贡县15666人次，贡山县2851人次，兰坪县3347人次③。但是，鉴于到2018年底的时候，怒江州的少数民族中还有40%以上的群众不识汉字、不会讲国家通用语言的这一现实，怒江州“直过民族”普通话培训的力度还需进一步加大，这样才能确保当地农村劳动力转移培训工作取得实效。

（六）多渠道开发就业岗位

第一，怒江州目前针对当地农村劳动力（特别是易地扶贫搬迁对象）的公益性岗位主要有生态护林员、河道管理员、地质灾害监测管理员和乡村公共服务岗位（截至2018年12月，怒江州累计从当地建档立卡贫困人口中选聘生态护林员13889名、地质灾害监测员2279名、护边员891名）④，今后还需加大对公益性岗位种类及数量的开发。

第二，在农产品开发、小商品批发、民办教育、产品加工等产业领域吸引各类企业到当地从事产业开发，积极开拓就业岗位，发展超市、酒店、宾馆、餐饮服务等行业，以增强吸纳劳动力的能力。

第三，要进一步依托中国交通建设集团有限公司、中国大唐集团公司、中国长江三峡集团公司等企业和社会力量帮扶怒江州的机遇，完善沟通交流机制，为当地农村劳动力提供更多就业岗位。特别是在当前已经建立了珠海市对口怒江州扶贫协作机制的情况下，怒江州特别需要深入推进与珠海市的劳务协作。一是联合開展农村劳动力转移就业培训。通过签订人才培养协议或制定技能培训计划等方式，针对性开展挖掘机、装载机、蔬菜种植、畜禽饲养、旅游服务等实用技能培训。二是联合开展创业培训。例如，2018年，珠海市和怒江州已经联合开展了8期劳务经纪人培训班，共计培训504人，基本做到全州农村劳务经纪人村级全覆盖;珠海市相关部门还在兰坪县、泸水市和福贡县举办了5期“GYB+网商运营”创业培训班，培训人数达150人⑤。今后，创业致富带头人培训的规模还可以进一步扩大，培训内容也需要进一步多样化，以满足不同的培训需求。

参 考 文 献

[1][5][7]冯明放.西部地区农村剩余劳动力转移培训实效研究[M].成都：西南交通大学出版社，2015：18.195.198.

[2]李高芬.基于统筹城乡发展的农村剩余劳动力转移培训体系研究[M].成都：西南交通大学出版社，2014：46-47.

[3][6]王玉霞.政府支持的农村劳动力转移培训供需研究[M].北京：经济管理出版社，2015：59.57-58.

[4]刘轩，吴兆明.新型城镇化进程中农村转移劳动力职业技能培训需求及其就业质量提升对策[J].职业技术教育，2016（34）：54-55.

[8]吴兆明，郑爱翔.新型城镇化下农村转移劳动力职业教育与培训研究[J].成人教育，2015（10）：57.

On Difficulties in Rural Labor Transfer Training in Deep Poverty Areas

——An Investigation Based on Nujiang Prefecture of Yunnan Province

Liu Surong

Abstract  Through the investigation of the state of rural labor transfer training of Nujiang Prefecture of Yunnan Province， the result shows that the deep poverty areas face many difficulties， such as too many government departments carrying out training， the low level of training， the rural laborers lack sufficient interest in training， and the training effect is not ideal. Based on this，it is necessary to optimize and integrate the training resources， improve the level of training， carry out training by linking the industries local ethnic characteristic closely， and develop employment post through multiple channels.

Key words  ethnic minorities; deep poverty areas; rural labor; professional skills training

Author  Liu Surong， professor of Qujing  Normal  University （Qujing 655011）