基于政府的五大职能理论中医医院区办市管医疗合作创新研究

李其　王志伟　刘梦　王海英　刘洋瑞　赵倩倩　杨毅卓

摘要：中医药事业的发展离不开政府的扶持，“区办市管”作为委托管理的一种创新模式，更为强调政府的职能作用，这也决定了“区办市管”医疗合作方式是一种更为适合中医医院的医疗合作模式。本文基于政府的五大职能理论，对政府在“区办市管”医疗合作方式中的职能作用进行分析，以期中医医院通过开展“区办市管”合作实现中医医疗资源的合理分配，提高区域中医整体医疗服务水平。

关键词：区办市管;医疗合作;中医医院

中图分类号：R2-05    文献标识码：A    文章编号：1005-5304（2020）03-0006-04

DOI：10.3969/j.issn.1005-5304.201907130

Study on Medical Innovative Cooperation of Municipal Trusteeship of District-launched Medical Institution in TCM Hospitals Based on Government Five-function Theory

LI Qi， WANG Zhiwei， LIU Meng， WANG Haiying， LIU Yangrui， ZHAO Qianqian， YANG Yizhuo

Beijing University of Chinese Medicine， Beijing 100029， China

Abstract： The development of TCM cannot be separated from the support of the government. “Municipal trusteeship of district-launched medical institution” is an innovative mode which emphasizes the role of the government. This also determines that this medical cooperation mode is more suitable for TCM hospitals. Based on government five-function theory， this study analyzed the role of the government in this medical cooperation mode， with the propose to help TCM hospitals realize the rational distribution of medical resources of TCM through this medical cooperation mode， and improve the overall medical service level of regional TCM.

Keywords： municipal trusteeship of district-launched medical institution; medical cooperation; TCM hospitals

随着国家对中医药事业重视程度提高，中医医院发展迎来新机遇。中医医院发展离不开政府支持，“区办市管”作为一种委托管理合作创新模式，由政府主導并提供相应支持，对政府的职能作用进行分析，为中医医院开展医疗合作提供新途径，从而实现中医优质医疗资源下沉，提高区域中医整体医疗服务水平。

1  “区办市管”合作方式的创新性

1.1  “区办市管”合作方式

“区办市管”合作方式由北京市医院管理局提出，由北京市各区政府或外埠政府与市医院管理局共同发起，以所有权和经营权分离为原则，共同委托市属医院为受托方，向政府举办的公立医疗机构提供医疗、学科、人才、管理等有偿服务的合作方式。合作后，在保持公益性不变前提下，以所有权和经营权分离为原则，实现市属和区属医院的一体化管理。

1.2  “区办市管”与委托管理方式的异同

1.2.1  关联性

综合公立医院委托管理的3种模式，“区办市管”本质上是一种实力较强的大医院对实力相对较弱的中小医院的委托管理，二者本质上一致[1]。①合作原则一致，都是以所有权和经营权分离为原则;②合作目的一致，二者都是将中小医院进行委托管理，以期达到合理配置医疗资源、提高医疗服务能力的目的;③合作内容一致，包括医、教、研、防、管等全方面的合作，以全面提高被委托管理医院的综合实力;④合作方式一致，二者都是通过大医院派驻团队扶持、中小医院引进技术的方式，实现人员、技术、设备等资源的共享，提高被委托管理医院整体实力[2]。

1.2.2  差异性

尽管“区办市管”本质上是一种委托管理的合作方式，但仍存在一定的差异。一是委托方不同，“区办市管”合作方式委托方是北京市医院管理局和区属医院当地政府部门，委托管理方式的委托方既可以是政府，也可以是医院本身。二是受托方不同，“区办市管”方式受托方是政府指定的市属医疗机构，而委托管理方式的受托方可以是医院、医疗集团、第三方管理机构等。三是管理机构不同，开展“区办市管”合作项目的管理机构包括负责项目整体运行的管委会和负责区属医院运营的理事会两部分，且均有政府参与管理决策，而委托管理方式的管理机构一般只有理事会。总体来看，“区办市管”合作方式更强调政府职能作用，这也是其与委托管理方式的主要差异。

2  中醫医院特殊性

2.1  人员配置

根据《医疗机构基本标准》的相关规定，中医医院中医药人员数占整体医药人员数量比例不得低于60%。尽管目前中医药人员数量已大幅度增长，但仍存在地区间中医药人员分布不均现象[3]。对于区级公立中医医院而言，通过自身发展吸引和培养中医药人才有一定困难。通过开展“区办市管”合作，市属医院和区属医院实现人员的流动，并由此带来诊疗技术等资源的共享。通过市属医院派驻人员到区属医院进行指导，以及区属医院派出人员到市属医院进修培训，既能补偿区属中医医院中医药专业人才不足，又能在市属中医医院帮助下培养自身的中医药人才，实现可持续发展。

2.2  科室设置

一般而言，一所完备的综合性中医医院除内、外、妇、儿等主要科室以外，还应包括骨伤、针灸、痔瘘（或肛肠）、皮肤、推拿等临床科室，且中医医院对中医特色诊疗科室的重视程度更高[4]。就目前中医医院发展情况而言，区属中医医院在中医特色科室设置方面仍有待进一步加强，要充分提高区属中医医院诊疗水平，必须完善其中医科室设置，体现中医特色。相对而言，市属中医医院科室设置相对完善，开展“区办市管”合作项目可使区属中医医院在市属中医医院的指导下，对现有科室进行重新规划和完善。同时，区属中医医院可借助市属中医医院现有科室，结合自身特色优势，并根据区域定位相应地新建部分中医诊疗特色科室，扩大其诊疗业务范围，提高区属中医医院诊疗能力。

2.3  诊疗技术

西医诊疗方式讲求分科细化，相对而言中医诊疗方式则讲求医师个人经验和辨证论治。相对于区属中医医院而言，市属中医医院中医师专业知识水平和诊疗能力更强，而区属中医医院往往面临着人员专业能力不足、医院发展动力不足的问题。而中医药人才的发展规律决定中医医院的人才成长不能完全依托于西医式的分科诊疗，需要更加强调师承对于中医药人才成长和专业能力提升方面的作用。“区办市管”合作方式鼓励区属中医医院前往市属中医医院通过师承的方式进修，为区属中医医院中医药人才提供良好的机遇和发展的空间。通过师承方式进修学习，能形成针对性的帮助，有利于区属中医医院应用和推广新的诊疗技术，提高医院诊疗能力。

2.4  药品处方

中西医诊疗方式明显区别在于药品处方的不同，西医药物治疗方式是针对不同的症状、疾病采用特定的药品，而中医药则讲究药物、方剂的整体性和差异性。综合来看，市属中医医院诊疗患者数量多、药物研发能力较强，更容易通过实践形成新的药物组合，市属中医医院可申请较多的药物专利，形成自身品牌。而区属中医医院在药物研发方面能力较弱，药物专利相对较少，此外，使用其他医院的专利药品往往需要支付一定的专利使用费。“区办市管”合作模式打通了合作医院之间的药物流通，区属中医医院在市属中医医院的允许下，可使用市属中医医院所拥有的专利药物，既节省了专利费用的支出，又能扩大区属中医医院的药品目录，为辖区患者提供方便。

3  “区办市管”合作模式政府职能分析

根据法约尔的五大管理职能理论，政府职能可划分为计划、组织、协调、控制、监督5个方面[5]。以此为理论依据，对“区办市管”合作方式中的政府职能进行分析，探讨政府对合作推进的作用机制。

3.1  计划职能

计划职能是政府的首要职能，是政府为规范推进“区办市管”医疗合作模式而进行的整体规划部署。北京市医院管理局于2018年1月17日发布了《市属医院医疗合作项目管理办法》（京医管改〔2018〕1号），正式提出“区办市管”医疗合作方式，并对其合作方式、合作年限、合作流程、管理费用等进行规定。该文件对“区办市管”合作方式进行整体规划，对合作项目开展起到指导性的作用。在该文件指导下，北京市医院管理局同区政府进行沟通协商，选取并确定“区办市管”合作项目的主体。相对于其他医疗合作方式而言，政府主导的“区办市管”合作方式具有更强大的政策保障。

3.2  组织职能

政府部门的组织职能主要体现在其按照相关要求，建立相应的管理机构，并确定主要职位、职责和职权，协调项目相关各方之间的关系。一是确定主要职位及人员，包括院长、执行院长、主管副院长等，并明确相应的职责和职权。二是确定主要管理机构，包括负责项目整体运行的项目管委会及负责医院整体运营的理事会，政府确定机构岗位设置及人员，同时通过派出代表的形式参与重大事项决策等管理工作。管理机构人员设置涵盖不同级别、不同部门，一般而言，由市医管局分管领导、区政府分管领导、区卫计委领导、市属医院领导、区政府有关部门、区属医院负责人等构成。通过完善管理机制，有利于推动合作各方形成有机联合，从而提高合作效率。

3.3  协调职能

协调职能是政府职能最重要的部分，政府通过协调“区办市管”合作推进过程中涉及的人力资源、资金保障、政策支持等方面问题，营造良好的行政环境，保证“区办市管”合作方式的良好发展。在人力资源方面，目前大部分区属中医医院面临人才短缺问题，政府部门可通过编制调整、提高编制外人员待遇等途径为区属医院提供支持。在资金方面，由于“区办市管”合作方式的委托管理费用由政府承担，大大减轻区属中医医院发展的财政压力。“区办市管”这种由政府主导并提供相应保障的机制，既对各方需求进行协调，又能有效减轻各方压力，有利于保障合作的顺利推进。

3.4  控制职能

政府通过建立相应的考核评价体系，对“区办市管”合作方式进行评估和控制。为保证“区办市管”合作方式能够有序、有效推进，实现现代医院的精细化管理，政府需要建立合理、客观的考核评价体系[6]。一方面要求合作医院内部形成自我评估报告并提交给政府主管部门，反映合作前后医院内部的运行情况;另一方面，政府主管部门根据实际情况建立考核评价体系，合理设置考核指标，充分反映“区办市管”合作实施情况。综合医院内部和政府两方面的考核评价，政府部门能够客观、准确衡量实施情况，总结成效和经验，及时发现问题并予以调整，从而实现对“区办市管”合作方式的有效控制。

3.5  监督职能

要保证“区办市管”合作方式的有效推进，需要建立内、外部有效的监督机制。一方面政府部门应通过管委会、理事会积极发挥自身作用，完善公立医院法人治理模式，完善“管办分离”[7]，对“区办市管”合作推进过程的重要环节合理把控，进行及时有效的监督;另一方面，政府應建立起完善的信息公开制度，将合作内容及成效及时向社会公众公开，接受社会各方的监督。

4  “区办市管”医疗合作对中医医院的适用性

4.1  政府职能助力“区办市管”合作方式发展

政府的职能作用是“区办市管”合作方式的一个主要优势。相对于委托管理等其他医疗合作方式，在“区办市管”合作方式中，政府职能作用贯穿始终，其五大职能得到有效发挥。由于政府参与整个合作过程，包括整体规划、确定合作主体、重大事项决策、实际管理和监督等，能提供更为全面和有力的政策保障。另外，由政府作为主要保障方，向合作主体提供财政、人才、技术等方面的支持，能减轻合作压力，避免可能出现的危机。政府职能的充分发挥决定了“区办市管”合作方式具有其独特的发展优势。

4.2  中医药事业发展需要政府支持

随着国家对中医药重视程度不断加深，目前中医药事业发展迎来利好，中医医院也迎来了新机遇。尽管如此，目前中医医院发展面临一定困难。主要是中医医院服务能力不足，在发展规模、人力资源、医院收支状况和服务量及服务效率等方面均低于综合医院的发展水平。同时存在一定的区域医疗资源分布差异，市级中医医院的医疗设备、人力资源、技术条件、财政拨款等明显优于区（县）级中医医院[8]。我国中医医院医疗服务能力相对较弱，对政府扶持的依赖程度更高，仍需要政府从政策、财政上给予一定的倾斜。

4.3  “区办市管”是符合中医药发展规划的新途径

开展“区办市管”医疗合作方式符合中医医院及中医药事业发展规划。要改变当前中医医院存在的市、区（县）资源分布不均现象，可由政府部门协商，选取市属实力较强的中医医院同区（县）级中医医院开展“区办市管”合作方式。通过政府职能的发挥，给予中医医院财政、人力资源等方面的扶持，提供政策保障。既能通过合作实现优质中医医疗资源的下沉，又能提高区域整体中医医疗服务水平，促进中医药事业发展。所以，相对于其他医疗合作方式而言，由政府主导的“区办市管”合作方式更符合中医药事业发展要求。

4.4  “区办市管”符合中医医院发展的特殊性

中医医院发展必须体现其特殊性，这就要求吸引和培养中医专业人才、完善和发展中医特色诊疗科室、应用和开展新的诊疗技术、扩大中药药品目录。而“区办市管”合作方式在政府的支持下，从政策方面保障合作双方人才、技术、资源、药物的共享和流动。通过资源共享，区属中医医院在人员配置、科室设置、诊疗水平、药品使用范围等方面均得到有效提高。“区办市管”合作方式既符合中医医院发展的特殊性，又促使区属中医医院发挥其自身特色和优势，从而带动医院及区域整体中医医疗服务水平的提升。

5  结语

中医医院发展迎来新机遇，但也面临资源分配不均、服务能力相对较弱的问题，中医医院发展仍需政府支持。“区办市管”作为一种政府主导的医疗合作模式，相对于其他医疗合作方式而言，更符合中医医院发展需求。在“区办市管”合作中，政府参与到各个主要环节并提供相应保障，政府的五大职能得到充分发挥。“区办市管”作为一种中医医院医疗合作的新模式，符合中医医院在人才、科室、技术、药品等方面发展的需求，能有效提高中医医院医疗服务水平，在实现优质医疗资源下沉的同时，推动区域整体中医医疗服务的发展。

参考文献：

[1] 邓勇.医院托管要避开“雷区”[J].中国卫生，2017（10）：34-36.

[2] 姚锐，王彪.三甲医院“大带小”托管之实践[J].医学与法学，2014， 6（6）：61-65.

[3] 鄢锴灵，白冰楠，徐阅，等.基于超效率DEA模型的北京市政府办中医类医院卫生资源配置利用效率评价[J].中国医院，2018，22（9）：36-38.

[4] 王志伟.试论中医医院特殊性对其医保支付方式选择的影响[J].社会保障研究，2017（2）：77-81.

[5] 王丽莎.泰罗与法约尔管理思想的异同比较——对完善我国政府内部管理的启示[J].淮海工学院学报（人文社会科学版），2012，10（2）：112- 114.

[6] 赵宇，谭雪梅，刘悦，等.公立医院职能部门考核评价机制思考[J].中国医院，2019，23（3）：7-9.

[7] 邹婧睿.我国公立医院多元监督模式及其实现策略研究[D].武汉：华中科技大学，2012.

[8] 闵晓青.中医医疗机构服务能力发展研究[D].南京：南京中医药大学， 2017.

（收稿日期：2019-07-09）

（修回日期：2019-07-16;编辑：华强）