自贸区建设视野下的审判权与行政权功能性调适

【内容摘要】随着自贸区建设深入推进，取得了一定的改革经验和一批改革成果，为新时代下自贸区建设深入推进奠定了坚实基础，但在实践中，审判权与行政权面向自贸区建设需求并不总能达成制度运行自洽与融通，需要在互益互补的基础上进行功能性调试和制度性同构，以在更大尺度上推进自貿区建设面向新时代实现更深层次的发展，本文重点探讨了在自贸区建设推进过程中审判权与行政权如何深度调适，共同推进自贸区更好地发展这一问题。

【关 键 词】自贸区建设;审判权;行政权;调适

中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）05-0030-03

作者简介：叶兆驰（1990-），男，汉族，湖北宜昌人，研究生，研究方向：宪法与行政法学。

一、行政权与审判权运行机制探究

自贸区建设是伴随全面深化改革产生的新生事物，是立足发展、基于改革、面向未来的经济贸易运行窗口和标牌，正如习近平总书记指出，自贸区建设要“着眼国际高标准贸易和投资规则，使制度创新成为推动发展的强大动力”。这其中，主体与主体之间、贸易与贸易之间、理念与理念之间、规则与规则之间、权能与权能之间、国内与国外之间、区域与整体之间，必然会在全球经济贸易更大背景、国际规则体系更深融合、内外市场主体更加多元、贸易争端纠纷更趋复杂的大格局下，产生摩擦、碰撞、矛盾、争执。

（一）行政权运行机制。在自贸区建设中，行政权是基础性权力形态，其配置、运行、落实状态较大程度上影响着自贸区发展状态和长期走向，围绕市场环境不断完善、市场预期持续向好、市场主体多元参与、市场发展积极活跃等参数变量，行政权要穿透纷繁复杂、瞬息万变的表象表征，在权力行使、管理服务、反应应对、纠纷化解等方面找到自身坐标和应用常数，以自身效能之提升促进市场，以自身职能之优化完善市场。在深化改革背景下，在自贸区建设场域中，行政权力运行机制本身也必须适应改革、融入改革、落实改革，以“放管服”为关键支撑的多项行政权力改革事项出笼，彰示行政权力在从主动膨胀到相对收缩、行政理念从强化管理到现代服务、行政机关从管人管事到约己束己、行政事项从松散多元到集约简畅、行政程序从复杂曲折到便民高效等持续性跟进趋向，在现代治理理念的指引下，行政权力完善与自贸区建设是一个双向互动、共进互益的过程。

（二）审判权运行机制。在涉诉领域，对于涉自贸区案件纠纷进行快立快审快执快结，公正严格高效地化解相应纠纷，从司法角度最大程度地消除贸易发展、市场发展、主体发展阻碍因素，促进涉诉双方或多方参与诉讼成本、己方维权成本、市场交易成本、投资运营成本、资本运行成本降至最低，促进市场与资本快速流动、充分发育、迅速壮大。在非涉诉领域，主动关注自贸区发展动向，充分延伸审判职能，通过法治宣传、走访企业、座谈交流、发布典型案例等方式，成为为自贸区建设营造良好法治环境的一支重要力量，吸引更多市场主体、中介机构、外来资本入驻，推进打造资本、人才、贸易“洼地”。

（三）二者相互关系。从促进自贸区发展长远影响来看，行政权与审判权是主次互补、形式互异、职能互促、效用互进的关系，两者既是各自运行的“一元”，也是促进发展的“二元”，是“一元”与“二元”的有机统一，具体关系形式表现为：一是促动。促动的肇源在于客观需求、职能需求、外在需求存在并不断增大，促动的结果在于形成与三个需求相适应的应对处理机制与水平提升。比如，上海自贸区挂牌仅仅一个月，投资便利化、扩大开放等政策措施产生的“磁吸效应”已有显现，伴随着国际投资、贸易交易量提升，商事纠纷持续增多，对法院司法能力和水平提出了新的挑战，倒逼法院加强案件研究，确保案件得到公正高效的审理。二是能动。能动是围绕中心服务中心促进中心的能动。三是互动。建立自贸区诉讼与非诉讼相衔接的商事纠纷解决机制，引入专业商事调解组织，完善自贸区纠纷诉调对接机制，为自贸区各类纠纷提供多元、便捷解决渠道。

二、行政权与审判权调适机理及表现

（一）依法有效监管与商人意思自治。自贸区建设发展一个重要因素就是要营造宽松、有效、法治的营商环境，这离不开政府监管职能行使。监管层应当辩证区分招商引资、招才引智、项目建设、培育企业与市场主体入驻、投资、融资、交易等方面的政策路径与治理方式，通过边界设置清晰地刻画政策引导与意思自治的推进范畴，调整好、处理好、完善好公法公域及私法私域范畴的各项关系。行政权在此呈现出“一隐两显”的双层治理结构模式，“一隐”是指监管功能暂时退居幕后，在纠纷处理上保持间接的权威力、公信力、影响力，“两显”是指在行政权退居后方的同时，基于有效监管及避免干预等理念，通过行政调解的方式处理矛盾纠纷，通过另一种形式实现行政权运行效果，但更为突出的、效果更优的是充分吸纳商会、行业协会、专业化商事调解组织、仲裁机构、人民调解组织等力量引导建立商事多元纠纷化解机制，通过机制对话、协商、协调等方式，替代行政权干预实现纠纷化解。审判权作为解决纠纷的重要国家力量保障，能够融入到商事多元纠纷化解机制中来，在促进纠纷解决中发挥出应有作用。从这个层面来看，商事多元纠纷化解机制是行政权与审判权运行形式意义上的交汇点。

（二）行政行为实施与行政案件审判。自贸区场域中的行政行为，既包括抽象行政行为也包括具体行政行为，与之对应的是，审判权运行中，既应包含对抽象行政行为的非诉司法审查，也有对具体行政案件纠纷的审理化解。事实上，同级法院对同级政府和下一级政府的抽象性行政行为进行司法审查在法理、宪法和法律层面是没有问题的，但在实践中，对抽象行政行为的非诉审查并不够，作为行政权形态之一的行政许可权基本没有受到审查，更遑论对自贸区建设涉及的抽象行政行为非诉审查，这与我国当前对抽象行政行为审查机制不完善有密切关系。尽管政府通过加大简政放权减少规范性文件和行政审批，但仅仅依靠政府自身以壮士断腕的方式推进是不够的，司法权作为一种监督保障方式应当参与进来，这对行政权在约束框架内按照权力清单健康运行是很有裨益的。自贸区作为全面深化改革的风向标和试验场，应当能够而且有必要在审查实践上做出探索尝试，引导公民或组织对涉及自贸区事项事务规范性文件向法院提起行政诉讼，这既是改革需要，也是司法权与行政权需要调试的一个重要方面。在行政案件审判方面，随着“放管服”、多规合一、市场准入负面清单制度等改革事项深入推进，围绕政府信息公开、行政程序合法等行政纠纷出现，一方面，行政权要自我规制完善，围绕公开、公正、透明、高效等理念按照权责清单运行，有效减少机遇自身因素产生行政纠纷的可能性。在诉讼中，也会产生行政权与审判权调适的问题，比如，行政机关负责人出庭制度，是考量诉讼程序中行政权运行是否合法合规的一个重要指标，长期来看，此项指标是偏低且逐步增长的，反映出行政权与审判权在调适中的共向性。

（三）行政权与司法权调适的需求性与共向性。实践中，为更好服务保障自贸区建设，由政府牵头成立服务保障自贸区建设领导小组，相关政府部门及法院作为成员单位参与其中，从成员单位构成和结构比例来看，行政权运行在其中占非常大的比例，由政府、自贸区管委会、相关职能部门、组成自贸区场域行政权运行网，职能部门涉及海关、税务、工商、招商等与自贸区建设相关联的部门，职能范围涉及引导、管理、服务、监管等。从实施情况来看，在成员单位及相应服务保障机制内，并没有从权能属性上对行政权与审判权进行细分，进而没有对行政权及审判权在成员单位及服务保障机制的职能定位、角色分工、对应关系、协同配合进行规置，两者在自贸区建设服务保障体系内的职能面貌、职能发挥、职能延伸是同一的、均一的，即以“成员单位”的面貌出现，以“服务保障”的功能实现。如前所述，审判权融入服务保障机制是通过两个渠道实现的，一是坚持被动中立，立足个案这个着力点，履行审判职责，实现案结事了人和;一是坚持能动服务，立足大局这个着力点，延伸审判职能，促进建立稳定和谐的发展环境。前者是根本，否则会陷入司法行政化、司法事务主义的境地，后者是关键，否则会出现机械司法、就案办案的现象。在自贸区建设语境中，审判权两个渠道同时进行，两个方面均有涉及。但就后一方面而言，在有些事项上需要审判权与行政权共同为之、共同实现。

三、行政权与审判权调适的相关建议

（一）在调适理念上，坚持同构协调共进。在立法及宪法框架下，行政权与审判权同属于法律执行权，二者并无位阶差别，这反映在自贸区建设场域中，二者能够围绕建设主题实现理念同构、制度协调、功能共进，实现这一特定场域内的权力权能共向统合。在具体行政行为实施中，法院与相关部门可以加强衔接，良性互动，提前分析法律风险，协商矛盾纠纷协调处理方案，将矛盾化解在诉前。针对行政机关执法过程中的突出性问题，法院可以选派法官为行政机关举行法制讲座，认真接待来自行政机关的咨询，将行政争议化解在萌芽阶段，这些都是审判权能为、可为、应为之项。行政机关可以提高司法建议回函率，重视法院的司法建议，及时研究并认真落实，弥补执法薄弱环节，提升执法质量，积极配合法院提出的矛盾纠纷协调处理方案，促成重大疑难、社会普遍关注的行政案件的协调和解。所谓功能共进，二者在相互调适中也实现自身在相应维度延伸发展。

（二）在调适技术上，明确规则化解冲突。首先，是管辖冲突，当法律关系诉至法院时，审判权与行政權解决冲突规则为“优先管辖”，即二者作用于相同的对象且涉及相同法律关系时，管辖在先者优先管辖，比如对驰名商标的认证，当二者所涉对象相同而所涉法律关系不同，则根据法律规定由相应权力处理。其次，是认识冲突。认识冲突主要包括基于权能理念和职能内涵不同就某一事项或问题存在冲突，在认识冲突化解上，更多的是依靠二者通过交流沟通来促进，比如，落实政府与法院联席会议制度，共同剖析行政执法和行政审判中存在的问题，统一执法尺度，协调解决群体性、重大、疑难、复杂行政纠纷，评估预判行政争议发展态势。再次，是法律适用冲突。自贸区是一个改革试验场，也是一个政策试验场，在自贸区推进过程中，不同程度地会持续遇到新情况新问题新规则新业态，对现行政策、法律、法规、规则等提出新要求，自贸区需要突破现有法律规定与制度框架实现制度创新、先行先试。对行政权运行中出现的行为程序不合法、法律适用不准确、行政机关不作为、事实证据不清楚、应诉准备不充分等问题，应当加大行政审判“提建议”工作，由个案沟通向规范化指导转变，加强审判过程中对行政机关存在的普遍性、倾向性、典型性问题的归纳整理，发出行政类司法建议，促进行政争议实质性化解。

（三）在调适保障上，构建体系强化支撑。就制度体系而言，包括各级党委、政府、法院围绕自贸区建设出台的一系列方案、措施、细则，如最高人民法院于2017年6月出台的服务保障自贸区建设的《意见》，上海市政府出台的《中国（上海）自由贸易试验区条例》，上海法院在总结自贸区审判工作经验基础上出台的《审判指引》等，都为自贸区场域下行政权与司法权运行及相互调试打下了坚实的基础。就执行体系而言，现代市场运作与商事发展强调快节奏、高质量、高效率，这就要求行政权审判权主动适应这种趋势，快、简、好、全地服务好各类入驻市场主体，比如政府推进“多证合一”“多规合一”，法院推进“零距离诉讼服务”“跨域立案”“跨域庭审”等均是围绕这种趋势最大程度地满足需求。就矛盾化解体系而言，商事纠纷多元矛盾化解体系建设已成为自贸区建设及人民法院参与服务保障的重要方面，在突出冲突性、专业性、跨域性、涉外性、组织性的矛盾纠纷解决场域中，行政权与司法权协同、沟通、调试越发显得必要，只有在理顺内部运行机制和相互作用方式的基础上，才能准确厘清焦点、辩证实施方法，妥善化解新时代新场域条件下的新型矛盾样态。

（四）在调适关系上，增强互动强化交流。面对自贸区发展，审判权司法权是同构、共进、互益的关系，这种同构是并非单向线性意义上的同构，而是多元素、多维度、多指向的多元复合意义上的同构，其中，多元素包括组织、部门、人员、主体、事项、关系、规则、制度、纠纷等元素类型，多维度包括建设、运行、化解、处置、反馈等维度层次，多指向包括法治、投入、成本、质量、效率、效用等方向指向。在同构场域内，要实现从审判权行政权内部到二者之间再到自贸区建设体系内权力权利权责权能体系直至最终与全面深化改革及新常态新发展新动能经济运行大势深度同构，必须通过互动对话协调交流的方式加强促进，通过对话深化对权力运行内涵及深度调试必要性可行性方向性认知，进而在微观中观宏观层面上实现二者面向建设的深度契合，充分激发审判权行政权功能调试效能，持续推动实现自贸区建设高质量发展。

参考文献：

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[2]彭涛.司法权与行政权的冲突处理规则[J].法律科学，2016（6）.

[3]夏小熊.自贸区建设需要完善法治保障[J].经济参考报，2015-5-19.