财政与国家治理现代化：路径与展望*

中央财经大学财政税务学院 马海涛 秦韶聪 任 强

2019年10月召开的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，这再一次将国家治理提升到一个重要地位。为了维护社会秩序和保障社会运行，国家治理是不可或缺的一种工具，关乎国家发展，也是社会发展的内在推动力。在实践中，国家治理应适应、服务并且助力国家发展。在国家现代化的进程中，国家治理也要实现现代化。早在2013年党的十八届三中全会即首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化，从治理体系和治理能力，也就是制度的构建和运行两个方面对国家治理现代化提出要求。

国家治理包含多个领域的内容，其中，财政作为国家治理的基础和重要支柱，历来就在我国的现代化进程中扮演着重要角色。2013年，我国提出了建立现代财政制度的新目标，把财政制度的变革作为实现国家治理现代化的重要路径之一。目前我国正处于全面深化改革的关键时期，要更好地发挥财政在国家治理中的基础性作用，走好中国的现代化之路。

一、国家治理现代化

国家治理这一概念是与国家相伴随的，但是，即使没有治理，国家也会自发地运行，之所以强调国家治理的重要性，就在于治理除了可以提供技术性的指导之外，还具有主动性(Kooiman, 1993)，它可以利用特定的目标和手段对国家运行施加方向性的影响，这对于一国发展尤为关键。对于一个国家而言，不同的国家治理方式往往会带来不同的治理效果，那么如何实现最优效果呢？从根本上来讲，国家治理是一种依托于社会的政治工具，因此，好的国家治理应该与社会发展相匹配，与一国的经济、政治、文化发展水平相契合。

伴随自然环境与人类实践的演变，社会本身是动态变化的，其中，由传统国家向现代国家转变是社会发展的重要规律。根据Strayer(2005)的观点，具有历时持续、空间固定、非人格化制度、公认的绝对权威的特征的政治单元可以被称为现代国家。15世纪末的英国与法国已经具备了现代国家的特征，这一阶段也是西方由农业社会向工业社会的过渡时期。在国家治理层面，当人类文明进入现代化阶段后，与现代国家相适应的国家治理也应当具有现代化的特征，即国家治理现代化。国家治理现代化包括民主、法治、效率、公平等维度的衡量，但并不存在对各个时期、各个国家一以贯之的标准。

纵向上看，国家治理现代化是一个动态的概念。首先，人类生存依赖于自然环境，包括物理空间以及这一空间中的自然资源，它们的动态性决定了自然环境的动态性。其次，人们的实践和认识是不断发展和完善的，这就形成了人类社会在不同时期的特殊性。无论是自然环境还是人类社会，都不是一成不变的，因此，对于国家治理的要求并不完全一样。即使是在现代国家，依然在不同阶段存在差异，需要用历史和发展的眼光看待国家治理现代化。如生产模式、人口结构、城乡关系、思维方式等，它们的转变必定伴随着国家治理具体模式的转变。

横向上看，国家治理现代化存在主体间的差异。一国选择什么样的治理体系取决于其自身的经济、政治、文化背景，需要与国情相适应，因此国家治理现代化必定具有多样性。经济市场化程度不同的国家，政府在国家治理中的放权程度不同。单一制、联邦制和邦联制是三种截然不同的政治体制，而且即使是同一种政治体制，也存在强度上的区别，它们实现国家能力和自由价值的平衡点也不同。如，新加坡和摩纳哥是典型的单层级单一制政府，中国、日本、韩国、英国、法国等则是多层级的单一制政府；在联邦制国家中，澳大利亚、德国、印度等国具备强有力的中央政府，美国和尼日利亚的中央政府相对有力，而加拿大、巴西和瑞士的中央政府则相对较弱。此外，各国的历史、宗教植根于各自的文化土壤中，构成影响国家治理的恒久变量。

国家治理是一个全方位、多层次的概念，并且各个子系统是相互关联、共同发挥作用的。国家治理现代化即要求各个子系统在现代化目标的共同指引下，实现各自的现代化。全方位是指横向上的领域全面性，经济、政治、文化、社会、生态，它们在构成社会生活的各个方面的同时，也形成了国家治理现代化的全方位布局。其中，经济治理是国家治理现代化的中心环节，只有实现良好的经济发展，才能保障个人最基本的需求，同时为其他领域的治理提供必要的物质资料；政治治理通过行政体制的制度性安排，增强社会的有序性和稳定性，为国家治理现代化建立保障机制；文化治理是国家治理现代化的重要内核，虽然文化治理的直接影响相对隐性，但是却可以通过实践使隐性影响显性化；社会治理涉及不同社会主体间的关系以及人与社会的关系，任何一个群体都依托于自己所处的社会而存在，社会治理的目标是建立和谐的社会关系，从而为国家治理提供良好的平台；生态治理处理的是人与自然的关系，人类生存离不开自然环境，自然环境本身并不具备能动性，但是人类活动却可以影响自然环境的质量，通过生态治理可以优化自然环境，为国家治理现代化争取长期可持续的自然空间。

多层次是指纵向上的层级有序性，包括全国性治理、地方治理和基层治理，依照上述顺序，国家治理现代化的层级逐步下延，从偏宏观的指导性治理走向偏微观的个性化、实践性治理。全国、地方和基层实际上是不同范围的独立的政治单元，任何一个政治单元本身就具备治理的必要性，每一层级的治理都包含上述五大领域的内容。国家治理则将不同层级的治理置于一个有机整体中，实现了不同层级间的有序协调。国家治理现代化构成见图1。

图1 国家治理现代化的构成 资料来源：作者自制。

二、财政与国家治理现代化

国家治理现代化是涵盖社会方方面面的复杂系统，其中，财政是维系这一体系正常运行的重要保障。现代国家建立起了合法性的政府并赋予政府有效行使社会公共管理职能的权力，政府行使公共权力需要一定的财力保障，这为国家财政的建立提供了依据。Weber(1978)提出，现代国家的核心要素是现代官僚体制，财政为这一体制提供了必要的货币资金，如果没有实质性和定期的征税政策，现代国家就不可能存在。熊彼特的《税收国家的危机》奠定了财政社会学的基础，在该文中，熊彼特阐明财政是现代国家的内在要义，没有财政，现代国家的发展就会举步维艰(Musgrave, 1992)。马克思主义政治经济学认为，无论在何种发展阶段、何种国家形态下，财政都是国家实现发展目标和干预经济活动的工具，在国家政治经济生活中处于基础性的地位，这是财政本质的一般性(吕炜和靳继东，2019)。

从国家治理现代化的横向领域上来看，财政本身就属于经济治理的一部分，财政政策是国家宏观调控的重要工具；政治治理涉及的一个重要议题就是政府和企业的关系，进一步来说，就是政府和市场的关系，二者的关系直接决定了财政的定位，而财政又会通过一系列财政政策反作用于政治治理，成为影响政治治理效果的关键因素；文化治理在现代国家中的重要性与日俱增，反映出公民对文化的需求日渐提高，政府在回应公民需求时需要利用财政工具将行动落实到实践中；社会治理是一个与“社会性”高度相关的概念，具备这一属性的领域通常与公共服务密切联系，而政府依靠财政所形成的收支行为是提供公共服务的前提；生态治理包括事前预防、日常保护、事后救济，在日常保护中，财政工具，尤其是税收，是调节经济发展方式，参与生态治理的“有力武器”。因此，国家治理的各个领域都离不开财政。从国家治理现代化的纵向层级上来看，每个层级的治理都包含上述五大领域，同时每个层级之间，政府间的财政关系决定了各层级政府之间的基本关系，是国家治理的基础。

财政在国家治理现代化中具有举足轻重的地位，在明确这一问题之后，如何更好地发挥财政在国家治理中的基础性作用是我们需要重点关注的命题。对此，应该重点关注两个问题，一个是财政实力，另一个是财政运行，前者解决“有多少”的问题，后者解决“怎么用”的问题。Varoudakis等(2007)回顾了1992～2004年转型经济体的经济增长与公共财政之间的关系，强调了公共部门的“治理质量”(the quality of governance)的重要性，任何财政政策的实施效果都与治理质量相关。

财政实力是指政府汲取财政资金的能力，有多少钱办多少事，蓄水池的规模决定了水流的大小，因此，具备一定的财政实力是政府开展其他一切活动的先决条件。无论是政府机构的日常运转还是公共服务的提供，都离不开财政的支持，财政实力是合理的，也是必要的。财政实力毫无疑问是国家治理能力的重要体现，但是财政实力并非越大越好。从根本上来讲，财政实力体现的是政府与民众之间的财富分配关系，政府本身并不具备创造财富的能力，财政收入是民众向政府让渡的财富的积累。既然是分配就会涉及平衡点与临界点的问题，平衡点是指分配的最优方案，而临界点则会带来分配关系的崩溃。在社会运行中，政府承担的职责是有限的，现实中并不存在无限政府，保持适度的、与政府责任相匹配的财政实力才是稳定可持续的，过度偏离平衡点直至达到临界点就会造成财富分配的失衡，分配关系不再稳定，会进一步带来整个社会关系的重塑或瓦解，反而为国家治理埋下隐患。也就是说，财政实力应该是有约束、有边界的，这也是为什么用“汲取”而非“攫取”来形容财政实力的原因。因此，在测度各国的财政实力时，相比于财政收入规模，采用相对性指标更加准确。

财政运行是在财政实力的基础上实现财政目标的过程，国家治理中，财政不仅要有实力，还要具备利用现有实力实现治理效果最优化的能力。从结果导向的角度来看，财政运行直接决定了利用财政工具治理国家的效果，是国家治理中必须关注的重点环节。具体来讲，抓好财政运行可以从以下四个维度入手。第一个是财政体制，财政运行要处理好中央政府与地方政府以及各级地方政府之间的关系，即解决给定一个“大盘子”的情况下，各级政府之间如何进行分配的问题。中央政府具有统筹优势，地方政府具有信息优势，优势不同，定位不同，具体责任也不同。但是，无论对于哪一级政府，理想状态都是财权与事权相统一、事权与支出责任相适应，这是规范政府间关系，提高财政运行效率和质量的应有之义。第二个是法治财政，法治是产生现代国家的一个极为重要的原因。财政运行即公共权力的行使，它不是随意的、不受任何限制的，权力行使需要依据，也需要一个外在的强制性力量去引导和约束财政行为，并且这个力量具有绝对的权威，不受其他因素的干扰。法治恰恰具有上述特征，它独立于政府与民众，以契约的形式架起双方互动的桥梁，以“第三方”的形式为政府的财政行为提供依据，保障财政运行秩序的规范稳定。财政运行中的法治包括三个层面，首先要有法，其次要守法，最后要用法，实现程序上的有法可依与实践上的有法必依。第三个是民主财政，财政运行应充分体现公民权利。财政运行中需要厘清政府与民众的关系，政府的权力来自民众，理应在财政运行中对民众负责，而公民权利的实现也有利于政府吸收来自外部的宝贵意见，促进财政有效运行。财政运行应考虑逐步将公众参与财政决策与监督纳入制度性考量，进一步提升服务质量。第四个是机制协调，财政应与国家大政方针相配合、与其他领域的国家治理相协调。国家治理是一个相互联系的有机整体，各个领域在同一目标的指引下，各自深耕。如果财政运行方向与国家大政方针相悖，则会阻碍国家治理；如果财政运行没有协调好与其他领域的关系，则会大大削弱财政运行的效果。

下面梳理一下财政实力与财政运行四维度的关系。财政实力与财政运行是源与流的关系，拥有稳定可持续的源头是依靠财政治理国家的前提条件，而“流”，也就是财政运行则形成通往目的地的路径。在四个维度中，财政体制对财政实力施加绝对影响，直接决定了财政实力的内部分配，也就是结构问题，另外三个维度则偏向保障类和指导类的性质，对财政运行施加软约束。换一种说法，财政体制对财政实力施加根本性的影响，这股力量来自财政并且会传导至其他领域，而法治财政、民主财政、机制协调则是现代化治理的普遍要求在财政领域的体现。图2展示了它们之间的关系，椭圆形代表了整体财政实力，财政体制代表财政实力的分配，另有三条保障机制，它们共同组成财政影响国家治理的机制。

图2 财政对国家治理现代化的影响机制 资料来源：作者自制。

三、国家治理、财政、现代化：中国路径

下面我们将视线转向中国，聚焦中国财政与国家治理现代化，研究财政实力—财政运行—国家治理的中国路径。中华人民共和国的成立标志着我国迈入了现代国家的行列，尽管党的十八届三中全会才第一次正式提出国家治理现代化的概念，并明确提出了财政是国家治理的基础和重要支柱这一基本论断，但是实际上，在我国现代化进程中，财政在国家治理中始终承担这一重要职能(吕炜和靳继东，2019)。

(一)财政实力

新中国成立以后，百废待兴，我国进入国民经济恢复和建设时期，迅速开展了“一五”计划，亟须建立起一个强大的国家财政，尽快实现过渡。1952年，财政收入占GDP的比重达到25.61%，这也是我们常说的财政的“两个比重”之一，它从宏观上衡量了国家汲取财政的能力。这一时期的中国政府比国民党政府具有4～5倍的汲取财政能力(王绍光和胡鞍钢，1993)，为国民经济建设提供了重要的经济支持，实现了经济起步阶段的快速增长，为国家工业化奠定了重要基础。此后，我国财政收入占GDP的比重稳定在30%左右，处于较高水平，这一现象一直持续到20世纪80年代初。

1978年以后，我国进入计划经济向市场经济的转轨时期，并于1992年提出了建立社会主义市场经济体制的目标，迎来了经济体制的根本性转型。计划经济和市场经济是两种不同的资源配置方式，背后是政府和市场关系的转型，意味着财政在经济运行中扮演的角色发生变化。

20世纪80年代开始，我国的财政实力出现了明显下降，这与当时实行了“放权让利”改革相关，在财政领域则表现为政府与企业的分配关系的改变以及财政包干制的推行。前者直接导致了此消彼长中政府整体财政实力的削弱，后者则通过央地关系的变化间接影响到财政收入总额。国家与企业的分配关系方面，主要是“减税让利”。一方面，国家对非公有制经济继续实行优惠政策。另一方面，国家对国营企业利润的分配形式由基本上全额上缴改为将相当大的一部分财力下放给企业，先后经历了企业基金制、利润留成制、“利改税”、承包制等制度尝试，导致国营企业对财政收入的贡献减少。“放权让利”改革在释放企业活力的同时，造成了财政实力大幅削弱。财政包干制方面，具体的包干形式在各地存在差异，并未形成一个全国统一的财政体制，整体上比较混乱，也就造成了央地关系不清晰、不规范。在中央政府给某些地区“开口子”，允许当地享受减免税权时，因地方竞争的存在，其他地方也开始跟上，纷纷向中央争取减免税权，各地累积起的上划中央的财政收入下降造成了全国性财政收入总额的下降。财政实力削弱，极大地限制了政府的宏观调控能力，于是，1994年的分税制改革拉开序幕。

通过政府间关系的调整，分税制从体制上对我国财政制度作出根本性变革，在制度稳定的情况下，我国的财政实力开始逐渐恢复，财政收入占GDP的比值稳步提升。2010年以后，我国财政收入占GDP的比重稳定在20%左右(见图3)。

图3 1952～2018年财政收入占GDP的比重 资料来源：国家统计局网站。

放眼国际，我国目前的财政实力属于什么水平呢？为了保证统计口径的一致性，表1展示了国际货币基金组织(IMF)统计下的代表性国家总体财政收入占GDP的比值，在该口径下，财政收入包括税收收入(tax revenue)、社会保障收入(social contributions)、对非本国企业(组织)的特许权收入(grants revenue)以及其他收入。根据IMF的统计数据，中国财政收入占GDP的比值约为28%，与世界上其他国家相比，韩国的这一比重低于我国，美国、日本、澳大利亚、英国的这一比值均高于我国，我国的财政实力处于较为合理的水平。

表1 代表性国家的财政实力 单位：%

资料来源：IMF数据库。

在财政实力方面，经过两次大的调整，我国当前的财政实力已经趋于稳定，建立起了与国家治理相匹配的财政实力，为财政职能的发挥奠定了良好基础。

(二)财政体制

财政体制涉及政府间关系，即中央与地方政府的关系以及地方政府间的关系，与此相关，在国家治理层面形成了全国性治理、地方治理和基层治理三个内容。在我国现代化进程中，中央与地方间的财政治理被放在优先级的地位，在理顺央地关系之后，再开始着手省及以下地方政府的财政治理的完善。

1.中央与地方间的财政治理关系。

以1994年的分税制作为分界，我国的地方治理可以分为两个阶段。分税制之前，由于央地关系的反复变动，地方治理的权责尚不清晰。分税制之后，随着央地关系逐步明朗并且稳定下来，我国的地方治理进入新的阶段。

新中国成立之初，为了合理使用极其有限的财政收入，尽快争取国家经济状况的好转，我国实行高度集中的财政体制关系，中央财政处于绝对优势地位。1958年我国实施“以收定支”的财政管理体制，并且下放税收管理权限，中央财政占据绝对主导的现象发生变化，地方财政占据上风。此后，我国又实行了总额分成、加强集中统一以及多种财政包干等制度，但是中央财政的被动局面一直没有根本性变化。20世纪80年代中期以来，财政“两个比重”之一的中央财政收入占全国财政收入的比重持续下降，1993年这一比重更是仅为22%。可以看出，新中国成立的前几年，地方政府的财力支配权聊胜于无，1958年之后，这一形势则发生彻底逆转(见图4)。

图4 1953～2018年中央与地方财政收入占比 资料来源：国家统计局网站。

中央财政陷入被动，严重制约了中央宏观调控职能的发挥，亟须重塑中央和地方政府的关系。1994年的分税制改革根据事权与财权相结合的原则，一改包干制下“一篮子”收入作为分配对象的情况，通过分税的办法进行中央与地方的收入划分。在占比较高的几个税种中，消费税、增值税(75%归中央)、企业所得税(60%归中央)作为中央的主体税种，营业税和个人所得税作为地方的主体税种，中央财力得到极大补充。为了实现财力与支出责任的匹配，我国还设立了对地方的税收返还和转移支付制度，作为中央收入中的机动设置。分税制改革是对之前中央与地方政府关系的彻底革新，这一体制沿用至今，构筑了我国央地关系的基本框架，地方治理开始步入正轨。

在分税制的基础上，我国后续又进行了一系列税制改革，尤其是2016年全面“营改增”的实施，对地方财力造成了较大冲击，鉴于此，增值税由原来的75%和25%分成调整为五五分成，对地方财力进行补充。截至目前，我国中央与地方财力格局总体上相对合理稳定，大致处于1∶1的状态。

2.省及以下地方政府间的财政治理关系。

新中国成立之初，我国的地方政府为大区—省—县—乡四级，经过历次调整之后，逐渐形成了省—县—乡的基本格局。1982年，我国开始实行市管县的试点工作，并于1983年在全国推广开来，逐步形成了我国现行的政府层级设置。我国实行中央、省、市、县、乡五级财政，在研究中央与地方政府关系时，多将省及省以下的政府统称为地方政府，这里主要将基层治理视为县乡级。分税制之后，中央和地方的关系得以明确，但并未形成相对统一的基层财政体制，而是由各省根据自身情况自行确定。

财权方面，首先，原来属于基层政府收入的部分企业税收被划定为中央收入，现行体制下，基层政府的财政收入主要依赖共享税，没有独立的主体税种，尤其是2001年开始的农村税费改革，在降低农民负担的同时，也进一步加大了基层政府的财政压力。其次，共享税的分享比例在各地不尽相同，取决于上级政府的规则制定。按照中国目前的财政体制设计，每一级政府有权决定它与下一级政府采取的财政划分办法，所以省级财政自然会将财权上收的压力向下级财政转移，从而造成财权层层上收的效应(周飞舟，2006)。这在一定程度上使原本就不充裕的基层财政的发展空间进一步被压缩，基层财政局面不容乐观。

事权方面，我国的财政体制是与行政体制相联系的，地方政府并不具备完全的自主性，往往会受到上级政府的干预，尤其是在官员的绩效评价与晋升方面，很大程度上取决于上级政府的意见，因此，各级政府在决策时除了要回应本辖区内居民的需求，通常还会考虑上级政府的偏好。在多级同构性的行政体制下，省级政府的晋升激励会一级一级地转化为地区 (市)、县和乡(甚至村)的增长激励(周黎安，2007)，对基层财政施加压力。除此之外，基层政府本身的事权也较之前更为丰富。随着经济社会的发展，居民的需求日益多样化，也对政府提供公共服务提出了新的要求。基层政府在实践中是直接与居民接触的，因此受到这一点的影响也更为直接。

对基层政府来说，一方面是财权上移，一方面是事权下放，财权与事权的不匹配带来了严重的财政缺口。一般而言，上级政府会通过转移支付的方式对基层政府的财力进行一定的补充。而基层政府自身也会想办法缓解财政压力，这就形成了在分税制之后各地的“土地财政”现象。然而，这些方法并不能从根本上解决我国基层治理中面临的财政问题。

(三)法治财政

法治是治国理政的基本方式。1956年我国基本完成了对生产资料私有制的社会主义改造，与此同时，开始着手对工商税制进行改革，并于1957年颁布了《关于农村工商税收的暂行规定》。在这一时期，《关于改进财政管理体制的规定》《民族自治地方财政管理暂行办法》《农业税条例》《工商统一税条例(草案)》《集市交易税试行规定》等财政法律法规相继出台。但是，从1957年开始我国先后经历了“反右运动”“大跃进”“文化大革命”等，政策凌驾于法律之上，法治财政的实际效果并不显著。

“文化大革命”之后，我国进入了法制恢复和建设时期，重新确立法律权威。随着改革开放的开展，外资的涌入对我国的税收工作提出了新的要求。1980～1981年，我国先后颁布了《中外合资经营企业所得税法》《个人所得税法》《外国企业所得税法》。同时规定，对中外合资企业、外国企业和外国人继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。1991年，《中外合资经营企业所得税法》与《外国企业所得税法》合并为《外商投资企业和外国企业所得税法》。

1992年我国开启建立和完善社会主义市场经济体制的改革，法治财政进入了关键时期。1992年颁布的《税收征收管理法》规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。在此条文的规定下，国务院于1993年分别发布了增值税、消费税、营业税、企业所得税、资源税的暂行条例，我国的几大主体税种都实现了有法可依。1994年，我国出台了《预算法》，并于1995年1月1日起施行。2000年的《立法法》规定财政、税收的基本制度只能制定法律；尚未制定法律的，只有得到全国人大及其常务委员会的授权，国务院才可以制定税收行政法规，将法治财政提到了新的高度。2003年《政府采购法》正式实施。此后，我国的财政法治化程度不断提高，我国的税收专门法中，除了《税收征收管理法》外，目前的18个税种中，经全国人民代表大会常务委员会立法颁布的税法一共有9部，包括：《企业所得税法》《个人所得税法》《烟叶税法》《船舶吨税法》《车辆购置税法》《环境保护税法》《车船税法》《耕地占用税法》《资源税法》，占现行税种的一半。在我国税收体系中占比较高的增值税、消费税、关税等尚未成为法律形式的税法。

目前，我国的法治财政正在不断完善，尤其是财政收入中的税收立法是当前的主要着力点。相比于收入端，在财政支出端，我国仅有《政府采购法》一部主要法律，拨款、贷款、投资等政府的财政支出活动尚未形成相应的法律文件。

(四)民主财政

民主原则是国家治理现代化的内在要求，在财政领域，预算既是政府管理自身活动的工具，也是民众管理政府的工具，我国政府预算制度的演变充分反映了财政民主化的历程。民主财政涉及的公民权利主要包括知情权、参与权和监督权三个方面，而以上权利的实现必须以预算公开作为前提。新中国成立后，政府预算是作为国家机密存在的，直到1998年，我国由建设型财政向公共财政转变，这种转变有力地推动了财政的民主化进程。

1999年，全国人大常委会通过《关于加强中央预算审查监督的决定》，规定了政府预算应向人大公开，并且设立了协助人大进行预算审查的工作机构——预算工作委员会，从而在机构上加强了人大的预算审查能力。但是，此时的预算公开程度依然有限，仅面向特定群体。2007年公布的《政府信息公开条例》第一次正式涉及预算公开，财政预算、决算报告被包括在政府应重点公开的范围内，疏通了公民参与预算公开的渠道。至此，我国的预算公开成为面向全体公民的实质性公开，公民获得了实际的知情权，民主财政迈出重要一步。

相比于知情权，公民参与权和监督权的实现对预算公开提出了更高的要求。如果仅仅实现了形式上的公开，而公开的内容不够详尽，公民参与权和监督权的履行就无从谈起，这就要求预算公开的内容既要全，又要细。在实践中，许多地方朝着这一目标逐步扩大预算公开的范围和细节。在制度层面，2014年我国完成了对预算法的首次大修，将健全全面规范公开透明的预算制度写入立法目的，确立了四本预算的全口径预算体系，为公民参与权和监督权的实现提供了制度支持。

我国的民主财政起步较晚，随着公共财政的提出，民主化原则在财政实践中不断得到强化，财政民主化工作取得了长足的进步。但是，民主财政是一项艰巨的任务，我们还有很长的路要走，未来需要进一步提高和落实财政民主化。

(五)机制协调

在国家现代化的建设过程中，基于特定的时代背景，在不同阶段，财政的任务和目标不同。财政积极响应国家战略的需要，与其他领域的改革相配合，为国家治理作出了巨大贡献，特别是改革开放以来，极大地推动了新时期社会经济的发展。

“一五”计划时期，在重工业优先发展的战略指导下，财政合理安排资金投向，确保重点项目建设，帮助我国以较快的速度实现了由贫穷的农业国向社会主义工业化国家的迈进。在这之后，历经曲折探索时期，社会秩序遭受严重破坏，财政制度频繁变动，财政运行也面临诸多困难。

改革开放以来，我国进入了社会发展新时期，财税体制改革扮演了“先锋官”和“突击队”的角色(高培勇，2014)。在我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，财政体制成为了最早的突破口。从早期的“放权让利”到之后对国有企业性质的重新认识，财政改革与企业改革相协调，通过调整企业利润分配制度以及利税改革，推动建立了新型的政府与企业关系。为了建立适应市场化经济的企业财务会计制度，配合新形势下的财政运行，我国推行了财会制度改革，成为构建现代企业制度的重要一步。1992年我国正式确立了建立和完善社会主义市场经济体制的改革目标，财政改革紧跟经济体制改革的大方向，推行税制改革和国有资产管理改革，参与了社会主义市场经济体制基本框架的构建。进入21世纪以来，科技创新对一国发展的重要性日益凸显，成为影响国家治理的关键因素，财政通过专项补助、税收优惠、充分授权等方式鼓励和引导科创行业企业的发展，为我国科创实力的增强提供了强大的资金支持。

财政工作的进展受社会经济发展的影响，同时财政也会反作用于社会经济的发展。当前我国社会整体稳定，发展势头良好，为财政更好地发挥其在国家治理中的作用创造了良好的环境。我国的财政建设要继续沿着服务国家治理的大方向，不断提升财政的适配性和协调性，考虑到社会发展的动态特征，财政也要长期坚持协调性原则。

四、展望

现阶段，我国财政已经拥有较为合理的财政实力，能够为国家治理提供必要的财政支持，但财政运行中仍有一些地方需要未来去进一步完善。因此，未来我国财政工作的重点应该是在稳定财政实力的前提下，提高财政运行的效率。

短期内，将制度性工作摆在优先位置。(1)财政体制中，中央与地方关系已经基本稳定，接下来应厘清不同层级的地方政府间的关系，加强对基层治理的关注，化解当前基层困难的问题。目前，关于培育房产税作为基层政府主要收入来源的可行性仍在讨论中。(2)法治财政方面，我国应加快税收立法的进程，尽快将现行的18个税种全部纳入法律框架中。根据《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，与税制改革相关的税种，应配合税制改革进程，适时将相关税收条例上升为法律，并相应废止有关税收条例。增值税、消费税、房地产税在我国税制改革进程中扮演重要角色，应重点加快这3个税种的立法进程。同时从制度上拓宽法治财政的领域，逐步建立起财政支出端的法律体系。(3)民主财政方面，公众参与度仍然有较大的提升空间，未来应继续拓宽公众参与的渠道，这也是现代化下多元协同治理的具体表现。我国的立法程序有关于听证的规定，接下来应当结合公开化、透明化的趋势对现有程序规定进行完善。为了更好地发挥公民监督的作用，可以考虑适时将民众监督与财税部门绩效评价结合起来，增加绩效评价的维度。

长期内，将战略性原则贯彻到财政工作中，具体对应财政运行中的机制协调原则。党的十八大提出实施创新驱动发展战略，将创新置于国家战略的重要地位。在提升经济发展质量的目标下，财政应加大对科技创新的支持力度，优化财政支出结构，加大科技创新投入，为科技创新的发展创造良好环境。同时利用税收调节工具，为科技行业的发展减负，进一步释放科技创新的活力，让科技创新为国家经济作出更大的贡献。中国作为一个大国，在世界舞台上扮演着重要角色，应进一步提高对外开放水平，积极参与全球治理。财政在这个过程中，应强化资金保障，支持构建对外开放合作平台，提升参与全球资源配置和抵御全球风险的能力，构建负责任的“大国财政”。