新时代教育督导体制机制改革，应剑指何处

李香玉

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），对进一步深化教育督导体制机制改革作出全面部署。深化改革的突破口在哪里？如何建设一支素质强、专业化的充满活力的督学队伍？如何开创教育督导新局面？本刊采访了国家教育咨询委员会委员谈松华和教育部教育督导团办公室原副巡视员、国家督学程锦慧。

《教育家》：《意见》提出的主要目标是：到2022年，基本建成全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制。在这样的时间期限和目标之下，您认为深化改革的突破口是什么？

谈松华：首先，我谈一下对这个文件的总体印象和体会。这是中华人民共和国成立以来关于教育督导制度最完整、最全面的一份文件，在制度设计和政策措施方面都有一些新的规定，对建设中国特色社会主义教育督导制度具有指导性和纲领性的价值。其中有三点新变化——

第一，教育督导工作的重点、目标和任务发生了改变。就此文件出台的背景来看，体现了中华人民共和国成立以来我国教育督导的历史经验;同时，又适应党的十九大之后提出来的我国正处于一个重大的历史转型时期。过去的教育督导工作重点围绕义务教育的普及和均衡发展等问题。而当下，我国教育已经进入从普及向提高转变的阶段，高质量发展是对教育提出的总体性要求。因此，需要有更加完善的教育督导制度来适应教育发展的新阶段、新任务。第二，教育督导范围扩大到各级各类教育。过去的教育督导工作主要是针对基础教育，重点是义务教育，而现在扩大到学前教育、职业教育和高等教育，必然要求督导内容、方式、组织、队伍等方面有相应的改变和扩展。第三，提出要建立健全“督政、督学、评估监测”三位一体的中国特色社会主义教育督导体系。督政是普及教育阶段的主要任务，督促各级政府履行义务教育中的各项职责和任务;督学的任务目前还没有形成一个完整的系统;现在又将评估监测列为其中的一个方面。可以说这是一个全新的教育督导系统，有利于教育督导改革走向深化。

关于改革的突破口，文件里提到三点：优化教育管理体制、完善运行机制、强化结果运用。实际上，这三个方面也正是教育督导工作比较关键而又薄弱的方面。我认为优化教育管理體制应该是这三个方面的重中之重，因为它牵涉到督导制度在整个教育体系里的地位。《意见》明确教育督导机构不作为教育部或教育行政部门的内设机构，而是成立由政府相关部门参加的国务院教育督导委员会及地方政府督导委员会。督导工作不是教育部一个部门的责任，而是政府多个部门的责任，可以说是提升了督导的地位，明确了多部门共同承担的责任，这就为推进和实施教育督导改革提供了根本保证。如果管理体制的问题得以解决，那么其他问题的解决也就有了依据和基础。

程锦慧：《意见》的出台让我们看到党中央、国务院对教育督导工作的高度重视。1977年，邓小平同志提出恢复教育督导制度的构想，在这一思想的指引下中国重建了教育督导制度，至今已经40余年。我亲历了教育督导制度发展的全过程，可以说督导工作非常艰难，督导人员是秉着为中国教育负责的态度战斗在教育一线的。此次文件提出要强化督导的职能，这是非常重要的一点。可以说，这份深化改革的文件给教育督导带来了新的希望。不过，也不能过于乐观，文件虽已出台，但在落地过程中一定还会遇到很多困难，下一步就要看是不是能拿出实际行动了。

至于深化改革的突破口，我认为首先是将问责的权力写入法律。以前，督导只有建议权而没有问责权。其次，是要加强督导机构和督导队伍的建设。在实际督导工作中，我们曾多次遇到在履行职责时受制于人的问题，督导的作用难以发挥出来，所以我们要充分借国务院督导委员会的力量来履行职责。只有督导机构和督导队伍站稳脚跟，才能真正履行职责开展工作。此外，国家督学是促进教育改革发展的巨大推手，其选拔至关重要，只有以国家利益为重、以事业为重的人，才能做好这项工作。

《教育家》：深化新时代教育督导体制机制改革对于建设教育强国有什么样的意义？

程锦慧：我搞过一些调查，也看过很多相关调查数据，其实不少学校并没有全面贯彻党和国家的教育方针。就体育教育而言，真正在体育课上下功夫的学校可以说为数不多。学生体育课上什么？学生做完一项体育项目之后，心率和脉搏是否达到了锻炼的效果？更有不少学校由于担心体育课上发生意外伤害事故，让学生在教室内上体育课。少年强则国强。青少年是祖国的未来，其身体素质对国家的经济发展和社会进步起着决定性作用。虽然有责任督学去学校监督日常运转情况，但实际上很多学校对督导的态度是应付敷衍。因此，要加强对学校的常态化督导，切实落实责任区督学工作。这就要求督导部门要把督学的能力和水平提高上去，这样才能保证督导的质量，促进我国从教育大国向教育强国稳步迈进。

《教育家》：怎样分层分阶段构建具有新时代特征的教育督导体制机制？

谈松华：《意见》提出了涵盖各级各类教育的督导制度，反映了新时代教育督导的新任务和新机制。我认为在一段时间内教育督导的重点仍然是在基础教育阶段，包括K12和幼儿园，而其他级别和类别的督导内容和方式都应该有新的特点，需要在实践中不断探索和完善。例如：对职业教育而言，更多是评估，不光是政府的评估，还包括企业、行业的评估。因为职业教育有很多种专业，政府不是直接评估，而需要组织相关企业、行业和社会用人单位共同对其进行评估。对高等院校进行教育督导应根据高等教育的特点和规律，区分不同的对象和内容分别进行督导和评估、综合评估和专业评估。督导应着重于党建、行政管理等方面，评估则应侧重于科学研究、人才培养、专业建设、队伍建设等。其中，专业评估需要由专业领域的专家、专业学术机构和学术组织进行，必要时还要请用人单位，包括行业、 企业的代表参与。同时，应考虑如何把已经实行的评估和督导类项目进行整合，保证高校办学自主权和减轻基层不必要的负担。

《教育家》：在教育督导实践中，督学队伍的能力素质成为影响教育督导质量水平的重要因素。您认为该如何建设一支素质强、专业化的充满活力的督学队伍？

谈松华：这与教育督导制度和督导范围是相联系的。以前的教育督导主要是督政，督学队伍中大多是已经退休和即将退休的教育行政管理干部。他们对于政府如何管理教育、如何去建设学校、提高教育质量是有丰富经验的。而当下，要建立健全“督政、督学、评估监测”三位一体的教育督导制度，督学队伍就应该在之前的基础上，增加第二支和第三支队伍。第二支队伍主要包括刚退下来的校长、书记、教师和教育专家，他们对于学校的运作和教育教学是有丰富经验的，这支队伍主要对学校进行督导。第三支队伍是专业化人员，因为评估监测是一项专业性工作，目前队伍中缺乏这方面的人才。

督学队伍首先要具有较高的政治素养、政策水平、廉洁作风，同时还应该强调专业素养，包括对政策的理解、对政策执行的判断，以及思维能力、专业能力和研究能力。督学队伍要在不断学习中提升，因此也需要建立起一套系统化、精准化的培训制度。按照现在的规划，督学队伍是相当庞大的，需要分级培训，不仅是理论上的培训，还要针对实际问题的研究和解决进行培训。

程锦慧：在职时，我一直负责国家督学聘任工作。我认为，在聘任督学时，不管是国家督学还是地方基层督学，首先要考量的是业务能力和思想水平。不能仅把督学视作一种荣誉，也不能做“老好人”。国家督学的主要任務是督政，在督政过程中也要督学。所以，国家督学应该选择视野开阔、政策水平较高、工作经历较丰富的同志担任。

另外，督学除了督政之外，还要到学校去验证国家教育政策的落实情况、学校的建设发展、师生面貌、教师的教研水平等。所以，要根据中小学设置的课程配置相应的责任督学。如果督学队伍不够专业，就很难得到学校的尊重与配合，也会削减督学的公信力。从这一点来说，国家还应该做好督学的培训工作。目前的督学队伍中大部分人没有接受过专业培训，比如督导工作应知应会、责任督学工作技巧、计算机和大数据的运用等。目前，教育督导的信息化、督导方式的智能化、大数据支持下决策的科学化，都亟待加强。如果能够进行督学队伍的培训或者调动这方面的专业人员参与教育督导工作，那么就能在核心工作中查到实质问题，在很大程度上规避弄虚作假的现象。

《教育家》：结果运用是督导评价工作取得实效的关键所在。如何发挥督导权威？

谈松华：督导结果要有效运用，就要求督导结果不仅要提出问题，而且要提出解决问题的办法和意见，这样才能够复查督导对象有没有按要求运用结果。结果运用的效果与督导机构的职能和权限是相关的，要保障督导结果的运用必须建立相应的执法机制。比如，上海市建立了教育督导事务中心，并赋予其行政执法权力，就像市场管理委员会一样，发现违规情况可以当场纠正甚至进行处罚，这就使得结果运用变得有效。其实，教育领域的一些问题都不是首次提出，但总是解决不了，比如学生负担过重问题，又如全国普遍存在的高中三年课程在高一高二全部学完、高三进入应试的问题。这就说明：没有解决问题的具体机制和具体手段、只提建议是没用的，我们需要建立一套制度来保证政令的畅通。

程锦慧：就当下情况来看，督导结果运用缺乏力度。督导检查工作之后，往往只是从国家层面向省里下发一份整改报告，而且整改报告大都是先肯定成绩，再指出不足，最后提出希望。这就形成了一种督导“八股文”，根本不具备震慑力。曾有人提出督导整改报告应该学习审计整改报告，我个人是非常赞同的，歌功颂德谁都会，做得好是应该的，经验可以另外讨论。督导整改报告就应该明确指出问题，“单刀直入”，不要“羞羞答答”“客客气气”。