习近平关于公共安全的重要论述：一个总体框架

2020-04-23钟开斌

上海行政学院学报 2020年2期

摘要：公共安全是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。本文基于战略管理的有关思想，构建一个“环境-使命-运作”的分析框架，从战略判断、战略定位、战略部署三个维度，来研究公共安全思想的基本框架与核心观点。对重要文献的文本分析发现，习近平关于公共安全的重要论述对公共安全形势的战略判断，主要体现在严峻性、多样性、关联性三个方面;对公共安全作用的战略定位，主要体现在事关人民群众切身利益、事关经济社会发展大局、事关中国梦宏伟目标三个方面;对公共安全工作的战略部署，主要体现在全类型应对、全过程管理、全社会参与、全手段运用四个方面;作为战略统领的总体国家安全观，是习近平关于公共安全重要论述的战略指引和理论引领。

关键词：公共安全;战略研判;战略定位;战略部署;总体国家安全观

一、引言

公共安全思想是有关公共安全活动现象的总体认识，是有关公共安全基本要素、基本问题的指导性观点。作为公共安全战略的理论基础，公共安全思想集中反映了一个国家的公共安全客观现实和历史趋势，引领一个国家的公共安全战略和公共安全实践发展。受政社关系、经济结构和社会转型等因素的影响，一个国家的公共安全活动处在变动中[1]。作为对一个国家公共安全活动综合反映的公共安全思想，也会随时间和环境的变化而不断发生变化。

自新中国成立以来，伴随实践的不断发展，中国的公共安全思想发生了重大变化。特别是党的十八以来，随着中国特色社会主义进入新时代，中国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，以习近平同志为核心的党中央，站在时代前沿和战略全局高度，对加强和改进公共安全工作提出了一系列新观点、新论断、新要求，回答了新时代公共安全工作的一系列根本性、战略性、全局性问题，论述了新时代公共安全工作的职责使命、方针原则、重点任务等重大课题。习近平关于公共安全的重要论述，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

与党建、经济、外交、新闻、强军、生态文明、网络强国等领域相比，公共安全在习近平新时代中国特色社会主义思想中的重要地位和作用尚未得到应有的重视。习近平关于公共安全重要论述的逻辑结构和基本观点是什么？如何用这些重要论述更好地指导新时代中国的公共安全实践活动？目前，理论界和实务界对这些基本问题的研究呈碎片化、浅层化的特点，在术语使用、逻辑构成、基本观点等方面尚未形成共识。龚维斌曾将其表述为“公共安全与应急管理的新理念、新思想、新要求”，认为它包括当前形势、功能定位、推进路径、制度建设、重点任务、内涵范围六个方面[2]。

“一个好的理论必须做到逻辑自洽，并且整合了多个因素和机制。”[3]本文基于战略管理的有关思想，构建一个“环境-使命-运作”的分析框架，从对公共安全形势的战略判断、对公共安全职责的战略定位、对公共安全工作的战略部署三个维度，来研究公共安全思想的基本框架;在此基础上，本文对公共安全领域习近平总书记的讲话、报告、演讲、指示、批示及相关法律法规、中央政策文件等重要文献进行文本分析，来研究習近平关于公共安全重要论述的基本框架和核心观点。

二、分析框架与研究方法

1.分析框架：“环境-使命-运作”的战略管理框架

（1）理论引入：公共部门战略管理

20世纪80年代，随着新公共管理运动的兴起，公共部门战略管理得到迅速发展。“战略管理是作为克服传统公共行政模式以内部定向、不考虑外部环境、长期目标或组织的未来等局限性而被引入公共部门的。”“公共管理（学）以战略管理作为核心，它与传统的公共行政学的主要区别在于是否具有战略视野。”[4]作为一种新的管理模式和思维方式，战略管理为公共部门管理者提供了一个在日益复杂的社会环境中如何思考和行动的框架，有利于更好地完成组织使命，提高管理效率与服务水平，因而日益受到公共部门管理者的重视。

公共安全活动，是一个国家对在一定时期公共安全相关的方向、目标、任务、政策、资源等全局性、长期性、纲领性问题进行管理，以保障公众生命健康和公私财产安全并不受威胁的活动过程。在这个意义上，可以把公共安全活动过程看作是国家进行战略管理的过程。因此，可以用战略管理的相关理论来分析公共安全思想。

（2）公共安全思想分析框架：“环境-使命-运作”

完整的战略管理过程，包括战略分析、战略制定、战略实施与控制三个阶段。其中，战略分析是指通过资料收集整理分析国家所处的内外环境，战略制定是指根据战略分析结果形成战略计划，战略实施与控制是指把意图性战略转化为具体的组织行动。

根据战略管理的过程模型，可以构建一个“环境-使命-运作”的分析框架（见图1），从对公共安全形势的战略判断、对公共安全作用的战略定位、对公共安全工作的战略部署三个维度，来研究公共安全思想的基本框架。

所谓环境，是指对公共安全形势进行战略判断，即对公众所处的公共安全环境、所面临的公共安全威胁进行分析。环境评估是战略管理的第一步，战略管理的兴起最初源于组织所面临环境复杂程度的增加。美国学者巴纳德（Chester I. Barnard）指出：“组织行为可以看作是对环境条件的反应”“管理者必须审视环境，然后调整组织，以保证与环境之间保持平衡状态。”[5]环境要回答的是“怎么看（形势）”的问题。环境评估和形势研判是制定公共安全战略的前提。国家所处的时代背景，即当时的国际国内安全形势，“会影响决策者基于形势变化调整其安全理念和政策主张”[6]。公共安全面临的威胁，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件;同时，随着各个领域、各个层级的安全问题日益交织，一些国家安全问题和世界安全问题也可能会危及公共安全。

所谓使命，是指对公共安全作用进行战略定位，即对公共安全在经济社会发展中的地位进行界定。“战略管理处理这样一个关键问题，即为面临着日益增加的不确定性的未来组织定位。”[7]美国学者波特（Michael E. Porter）指出，战略管理是组织确定使命并根据外部环境和内部要素实现使命的动态过程[8]。波兹曼（Barry Bozeman）和斯特劳斯曼（Jeffrey D. Straussman）认为，界定目标是战略管理途径的三个主要特征之一[9]。使命要回答的是“怎么看（定位）”的问题。使命确立的过程，是确定组织价值取向的过程。莫尔（Mark H. Moore）提出的公共组织战略管理三角模型认为，战略管理应以公共价值为核心实施使命管理、政治管理和运营管理[10]。“在一定的财力约束下，（政府）最终必须对不同目标有所权衡与取舍，如何维持多目标的平衡并实现目标就成为一个重要挑战。”[11]国家必须基于对公共安全形势的战略判断，科学界定公共安全在总体工作中的地位和作用，从而分配相应的资源。

所谓运作，是指对公共安全工作进行战略部署，即把战略制定阶段确定的公共安全意图性战略转化为具体的公共安全行动。运作要回答的是“怎么做（工作）”的问题。公共安全战略部署，要求整合各种要素资源、确定公共安全战略框架性制度安排、拟定公共安全战略实施方案并进行实施。从要素来看，公共安全战略实施框架主要包括对象、过程、主体、手段四个方面。其中，对象是指公共安全战略所针对的安全威胁，重点考察安全威胁的类型、层级、范围等;过程是指公共安全战略所包括的管理阶段，重点考察在事前防范、事中管控、事后处理不同阶段的资源分配状况;主体是指公共安全战略所涉及的管理主体，重点考察党委政府、企事业单位、社会组织、公民个人等在其中的权责分工状况;手段是指公共安全战略所采取的管理方法，重点考察安全手段的类型和作用状况。

2.研究方法与资料来源

本研究采取文本分析方法，通过检索党的十八以来至2019年1月21日省部级主要领导干部坚持底线思维、着力防范化解重大风险专题研讨班举办期间，以习近平同志为核心的党中央有关公共安全的重要文献，形成基本文献库;根据“环境-使命-运作”分析框架，从战略判断、战略定位、战略部署三个维度，对基本文献库中的每篇文献进行文本分析，来研究习近平关于公共安全重要论述的基本框架和核心观点。

这些重要文献主要包括：一是习近平有关公共安全的讲话、报告、批示、指示等重要论述，共72篇。这些论述收录于《习近平谈治国理政（第一卷、第二卷）》《十八大以来重要文献选编》（上中下三册）《习近平关于总体国家安全观论述摘编》《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》等官方出版物，新华社、《人民日报》等中央主流媒体报道，《求是》等中央刊物刊载以及人民网、中国共产党新闻网“习近平系列重要讲话数据库”（http：//jhsjk.people.cn/article）。二是相关法律法规和政策文件，如《中华人民共和国国家安全法》（2015年），《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（中发〔2016〕32号）、《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》（中发〔2016〕35号），《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（2018年2月28日党的十九届三中全会通过）。三是相关中央会议的决策部署和工作要求，如中央城市工作会议（2015年12月）、中央财经委员会第三次会议（2018年10月10日）。四是应急管理部等相关部委的有关文件、会议和领导讲话，如全国应急管理工作会议（2019年1月）。

三、习近平关于公共安全重要论述的基本框架

1.战略判断（环境维度）：公共安全基本形势

习近平强调：“要坚持从党和国家大局出发看问题、想问题，清醒看到存在的困难和面临的挑战。”当代中国的发展正处于一个以“新的历史特点论”为主要特点的新的历史时期，推进中国特色社会主义事业面临诸多新情况、新特点[12]。2015年5月29日，习近平在主持十八届中央政治局第二十三次集体学习时，对公共安全基本形势作出判断：“当前，我国公共安全形势总体是好的;同时，我们要安而不忘危、治而不忘乱，增强忧患意识和责任意识，始终保持高度警觉，任何时候都不能麻痹大意。”这一判断，是“面对复杂多变的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务”“全面审视和判断国内国际两个大局发展大势”得出的。具体而言，习近平关于公共安全的重要论述对公共安全形势的战略判断，集中体现在公共安全风险的严峻性、多样性、关联性三个方面。

（1）公共安全风险的严峻性：安全事件易发多发

习近平在党的十八届六中全会第二次全体会议上讲话指出：“我国公共安全形势仍很严峻，一些地区接连发生重特大公共安全事件，对群众健康和生命财产安全带来严重影响。”严峻性是根据公共安全威胁的总体情况，对公共安全形势作出的基本判断。进入21世纪初期，中国共产党根据世情国情的新变化，作出“21世纪头20年是必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期”的判断。习近平关于公共安全的重要论述在坚持“重要战略机遇期”这一判断的同时，提出中国正处在重大机遇期与高风险期并存交织时期的论断，强调各种矛盾风险挑战不断出现，公共安全形势更加严峻，维护公共安全任务更加繁重。

党的十八大以来，习近平在不同场合多次作了机遇与风险并存、公共安全形势严峻的基本判断。例如，2012年12月31日，他在主持十八届中央政治局第二次集体学习时指出：“现在，我国既处于发展的重要战略机遇期，也处于社会矛盾凸显期。”2014年12月31日，他在全国政协新年茶话会上讲话指出：“当前，时和势总体有利，但艰和险在增多。”2016年1月18日，他在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班开班式上强调：“我们今天開放发展的大环境总体上比以往任何时候都更为有利，同时面临的矛盾、风险、博弈也前所未有。”“当前和今后一个时期，我们在国际国内面临的矛盾风险挑战都不少，决不能掉以轻心。”7月1日，他在庆祝中国共产党成立95周年大会上讲话强调：“要时刻准备应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。”

党的十九大报告强调：“当前，国内外形势正在发生深刻复杂变化，我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻。”在随后的讲话中，习近平多次重申了这一观点。例如，2017年10月25日，他在十九届中央委员会第一次全体会议上讲话强调：“我们必须深刻认识到，在新时代要有效应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。”2018年1月5日，他在新进中央委员会的委员、候补委员和省部级主要领导干部学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神研讨班开班式上讲话指出：“当前，我国正处于一个大有可为的历史机遇期，发展形势总的是好的，但前进道路不可能一帆风顺，越是取得成绩的时候，越是要有如履薄冰的谨慎，越是要有居安思危的忧患，绝不能犯战略性、颠覆性错误。”4月17日，他在十九届中央国家安全委员会第一次会议上强调：“前进的道路不可能一帆风顺，越是前景光明，越是要增强忧患意识，做到居安思危，全面认识和有力应对一些重大风险挑战。”5月4日，他在纪念马克思诞辰200周年大会上强调：“当前，改革发展稳定任务之重、矛盾风险挑战之多、治国理政考验之大都是前所未有的。”12月18日，他在庆祝改革开放40周年大会上发表重要讲话，进一步指出：“未来必定会面临这样那样的风险挑战，甚至会遇到难以想象的惊涛骇浪。”

公共安全形势严峻，体现在国内和国际两个方面。习近平强调，要“深刻认识和准确把握外部环境的深刻变化和我国改革发展稳定面临的新情况新问题新挑战”。“现在，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们面对的改革发展稳定任务之重前所未有、面对的矛盾风险挑战之多前所未有。”在国内，随着改革开放不断深入和经济社会快速发展，各种深层次的矛盾和问题逐渐显现。“我国改革进入攻坚期和深水区，社会稳定进入风险期。各种一般矛盾和深层次矛盾交织叠加。一些重大问题敏感程度明显增大。处理不慎极易影响社会稳定。”“我们进入了全面建成小康社会的决胜阶段，我们党正在进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，形势环境变化之快、改革发展稳定任务之重、矛盾风险挑战之多、对我们党治国理政考验之大都是前所未有的。”在国际上，随着中国日益走近世界舞台中央，国际因素对中国安全稳定的影响在加大。“当前，世界大变局加速深刻演变，全球动荡源和风险点增多，我国外部环境复杂严峻。”

（2）公共安全風险的多样性：安全威胁类型复杂

2015年9月18日，习近平就公共安全工作作出指示：“当前，公共安全事件易发多发，维护公共安全任务繁重。”多样性是基于公共安全威胁的类型特点，对公共安全形势作出的基本判断。依据来源不同，公共安全风险可分为自然风险、社会风险、政治风险、经济风险、技术风险、健康风险等。习近平关于公共安全的重要论述指出，中国当前面临的公共安全风险类型复杂多样，传统安全问题和非传统安全问题、国内安全问题和国际安全问题都不同程度存在。

党的十八大以来，习近平多次强调要特别重视发展中出现的各种新问题、新风险。2013年1月5日，他在新进中央委员会的委员、候补委员学习贯彻党的十八大精神研讨班开班式上讲话指出：“我们的事业越前进、越发展，新情况新问题就会越多，面临的风险和挑战就会越多，面对的不可预料的事情就会越多。”3月1日，他强调：“当前，全党面临的一个重要课题，就是如何正确认识和妥善处理我国发展起来以后不断出现的新情况新问题。”11月9日，他在党的十八届三中全会上讲话指出：“当前，我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。”12月10日，他在中央经济工作会议上讲话指出：“我国正处于跨越‘中等收入陷阱并向高收入国家迈进的历史阶段，矛盾和风险比从低收入国家迈向中等收入国家时更多更复杂。”2015年1月23日，他在十八届中央政治局第二十次集体学习时指出：“我国基本国情的内涵不断发生变化，我们面临的国际国内风险、面临的难题也发生了重要变化。过去长期困扰我们的一些矛盾不存在了，但新的矛盾不断产生，其中很多是我们没有遇到、没有处理过的。”5月19日，他再次强调：“当前，我国正处在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的重要时期，面临复杂多变的安全和发展环境，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。”

自2015年起，中国开始对各种各样的安全风险进行细分，强调突出抓好重大风险防范化解工作。2015年10月29日，党的十八届五中全会通过的“十三五”规划强调：“重点提高财政、金融、能源、矿产资源、水资源、粮食、生态环保、安全生产、网络安全等方面风险防控能力。”习近平在当日举行的十八届五中全会第二次全体会议上指出：“今后五年，可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期。我们面临的重大风险，既包括国内的经济、政治、意识形态、社会风险以及来自自然界的风险，也包括国际经济、政治、军事风险等。”党的十九大报告则强调：“更加自觉地防范各种风险，坚决战胜一切在政治、经济、文化、社会等领域和自然界出现的困难和挑战。”2019年1月21日，习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上讲话强调，要防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域重大风险。

（3）公共安全风险的关联性：安全威胁相互交织

关联性是基于公共安全威胁的结构特点，对公共安全形势作出的基本判断。在相互依存、日益开放的当今社会，各种公共安全问题“正变得越来越有跨界性质”[13]。习近平关于公共安全的重要论述认为，在当今中国，各种传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织，国内安全问题与国际安全问题相互叠加，各种系统性风险不断涌现。

2014年4月25日，十八届中央政治局就切实维护国家安全和社会安定举行第十四次集体学习。习近平在主持学习会时强调：“必须清醒地看到，新形势下我国国家安全和社会安定面临的威胁和挑战增多，特别是各种威胁和挑战联动效应明显。”2016年1月18日，他在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班开班式上讲话强调：“各种矛盾风险挑战源、各类矛盾风险挑战点是相互交织、相互作用的。如果防范不及、应对不力，就会传导、叠加、演变、升级，使小的矛盾风险挑战发展成大的矛盾风险挑战，局部的矛盾风险挑战发展成系统的矛盾风险挑战，国际上的矛盾风险挑战演变为国内的矛盾风险挑战，经济、社会、文化、生态领域的矛盾风险挑战转化为政治矛盾风险挑战，最终危及党的执政地位、危及国家安全。”2018年4月17日，他在十九届中央国家安全委员会第一次会议上强调，要着力防范各类风险挑战内外联动、累积叠加。2019年1月21日，他在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上讲话强调，“要统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事，有效防范各类风险连锁联动。”

公共安全威胁关联性增强，主要表现在两个方面。一是各类安全威胁相互叠加。2015年10月29日，习近平在党的十八届五中全会第二次全体会议上指出：“需要注意的是，各种风险往往不是孤立出现的，很可能是相互交织并形成一个风险综合体。”2016年10月27日，他在党的十八届六中全会第二次全体会议上强调：“改革进入深水区，经济发展进入新常态，各种矛盾叠加，风险隐患集聚。”二是安全威胁内外联动。2015年3月28日，习近平在出席博鳌亚洲论坛2015年年会开幕式并发表主旨演讲时，强调：“当今世界，没有一个国家能实现脱离世界安全的自身安全，也没有建立在其他国家不安全基础上的安全。”9月28日，他在联合国总部出席第七十届联合国大会一般性辩论并发表讲话时指出：“在经济全球化时代，各国安全相互关联、彼此影响。没有一个国家能凭一己之力谋求自身绝对安全，也没有一个国家可以从别国的动荡中收获稳定。”2017年1月18日，他在联合国日内瓦总部的演讲中指出：“世上没有绝对安全的世外桃源，一国的安全不能建立在别国的动荡之上，他国的威胁也可能成为本国的挑战。”

2.战略定位（使命维度）：公共安全工作使命

2015年5月29日，习近平在主持十八届中央政治局二十三次集体学习时强调：“各级党委和政府要充分认识维护公共安全的重要意义，牢记公共安全是最基本的民生的道理，自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，放在贯彻落实总体国家安全观中来思考，放在推进国家治理体系和治理能力现代化中来把握。”党的十九大报告进一步强调，“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。”具体来看，习近平关于公共安全的重要论述从事关人民群众切身利益、事关经济社会发展大局、事关中国梦的宏伟目标，对新时代中国公共安全工作进行战略定位。

（1）公共安全工作的基础性：事关人民群众切身利益

基础性是从公共安全对作为其保障对象的公众的重大意义，对公共安全战略定位作出的界定。坚持以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的价值灵魂和根本立场，是“治国理政的核心政治价值指向”[14]。“把治理理念与维护最广大人民的根本利益联系起来，是党中央治国理政实践中实现的重要理论创新。”[15]习近平关于公共安全的重要论述强调，公共安全是最基本的公共产品，是公众最基本的需求。

党的十八大以来，习近平多次强调，国泰民安是人民群众最基本、最普遍的愿望，公共安全是重要的民生工程。2015年5月29日，他在十八届中央政治局二十三次集体学习时提出了“公共安全是最基本的民生”的论述，并在此后的不同场合多次作了强调。例如，2015年6月18日，他在贵州调研时强调，要牢记公共安全是最基本的民生的道理。9月18日，他就公共安全工作作出指示强调，各级党委和政府要把公共安全作为重要民生工作抓紧抓好。2016年1月4-6日，他在重庆调研时强调：“安全稳定工作连着千家万户，宁可百日紧，不可一日松。”1月7日，他在中央政治局常委会会议上强调，血的教训警示我们，公共安全绝非小事，必须确保人民生命财产安全。

公共安全作为最基本民生问题的基础性战略定位，体现在防灾减灾、安全生产、食品药品安全、社会治安防控等各个领域。例如，在防灾减灾领域，2018年2月26日，习近平在《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》中强调，“我国是灾害多发频发的国家，必须把切实保障人民群众生命财产安全摆到重要位置。”在生产安全领域，习近平2013年6月6日指示强调，要始终把人民生命安全放在首位，切实防范重特大安全生产事故的发生。在食品药品安全领域，食品药品安全“被赋予公共安全新定位和国家战略新高度”[16]。习近平指出：“食品安全是重大的民生问题”“食品安全是民生，民生与安全联系在一起就是最大的政治”;要用“四个最严”的要求（最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责），确保广大人民群众“舌尖上的安全”;“确保食品安全是民生工程、民心工程，是各级党委政府义不容辞之责。”在社会治安防控领域，2013年5月，习近平指示强调，平安是人民幸福安康的基本要求，是改革发展的基本前提。2014年1月7日，他在中央政法工作会议上指出：“平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生，也是最基本的发展环境”。2016年10月，他强调，努力建设更高水平的平安中国，进一步增强人民群众安全感。

（2）公共安全工作的保障性：事关经济社会发展大局

保障性是从公共安全在经济社会发展大局中的地位和作用，对公共安全战略定位作出的界定。习近平强调：“公共安全事故，一头连着经济社会发展，一头连着千家万户”。以往对公共安全保障性的论述，主要体现在改革发展稳定三位一体的思想，强调改革是动力，发展是目的，稳定是前提，在稳定中推进改革发展，在改革发展中实现社会稳定。习近平关于公共安全的重要论述在继承改革发展稳定三位一体思想的基础上，把公共安全放到经济社会发展大局中谋划，强调要牢固树立安全发展的理念，统筹发展和安全两件大事，坚持发展和安全并重。

党的十八大以来安全发展理念的深化，最早源自安全生产领域①。2013年6月6日，习近平在指示中首次提出了安全生产的红线意识——“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”11月24日，他在听取青岛“11·22”输油管道泄漏爆炸事故情况汇报时强调：“各级党委和政府、各级领导干部要牢固树立安全发展理念，始终把人民群众生命安全放在第一位，牢牢树立发展不能以牺牲人的生命为代价这个观念。这个观念一定要非常明确、非常强烈、非常坚定。”随后，安全发展理念逐步扩展至其他公共安全领域，成为指导中国经济社会发展的基本原则之一。2015年5月29日，习近平在主持十八届中央政治局二十三次集体学习时强调：“各级党委和政府要切实承担起‘促一方发展、保一方平安的政治责任，以完善食品安全责任制、安全生产责任制、防灾减灾救灾责任制、社会治安综合治理责任制为重点，明确并严格落实责任制。”9月，他强调，各级党委和政府要切实承担起促一方发展、保一方平安的政治责任。党的十九大报告进一步强调：“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系。”

公共安全以安全发展为核心的保障性战略定位，覆盖安全生产、社会治安防控、城市管理等不同领域。在安全生产方面，2015年8月15日，习近平就天津港“8·12”火災爆炸事故做出指示：“各级党委和政府要牢固树立安全发展理念……始终把安全生产放在首要位置”。在2016年1月7日、7月14日召开的中央政治局常委会会议上，他两次强调必须坚定不移保障安全发展。10月31日，他再次指示，各级安全监管监察部门要牢固树立发展决不能以牺牲安全为代价的红线意识。2016年12月发布的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，把“坚持安全发展”列为首项基本原则，强调“大力实施安全发展战略，为经济社会发展提供强有力的安全保障”。在社会治安防控方面，2015年1月，习近平指示：“各级党委要切实担负起维护一方稳定的政治责任，把政法工作摆到经济社会发展全局中来谋划。”2016年10月30日，他批示强调：“各级党委和政府要……切实肩负起促一方发展、保一方平安的政治责任。”2017年9月19日，他再次强调：“发展是硬道理，稳定也是硬道理，抓发展、抓稳定两手都要硬。”在城市管理方面，2015年12月召开的中央城市工作会议强调，要把安全放在第一位，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。中办、国办2018年1月印发的《关于推进城市安全发展的意见》强调：“牢固树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，强化安全红线意识，推进安全生产领域改革发展，切实把安全发展作为城市现代文明的重要标志。”

（3）公共安全工作的战略性：事关中国梦的宏伟目标

党的十八大以来，党中央提出了实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦。习近平关于公共安全的重要论述在强调公共安全工作基础性、保障性的同时，强调应站在对中国共产党执政能力的重大考验，实现中华民族长远发展和“两个一百年”奋斗目标，构建人类命运共同体、实现人与自然和谐共处的战略高度，来定位新时代的公共安全工作。

2014年4月25日，习近平在主持十八届中央政治局第十四次集体学习时讲话指出：面对新形势新挑战，维护国家安全和社会安定，对全面深化改革、实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦都十分紧要。2015年10月29日，他在党的十八届五中全会第二次全体会议上指出：“如果发生重大风险又扛不住，国家安全就可能面临重大威胁，全面建成小康社会进程就可能被迫中断。”2018年4月17日，他强调，要为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供牢靠安全保障。

公共安全事关中国梦宏伟目标的战略性定位，体现在公共安全的各个领域。在防灾减灾领域，2016年7月28日，习近平在唐山调研考察时强调，防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。2018年4月25日，他在长江考察时强调，要认真研究在实现“两个一百年”奋斗目标的进程中，防灾减灾的短板是什么，要拿出战略举措。10月10日，他在中央财经委员会第三次会议上讲话强调，加强自然灾害防治关系国计民生，要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障。在食品药品安全领域，2013年12月23日，习近平在中央农村工作会议上讲话强调，食品安全既是重大的民生问题，也是重大的政治问题。“食品安全关系群众身体健康，关系中华民族未来。”“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验。我们党在中国执政，要是连个食品安全都做不好，还长期做不好的话，有人就会提出够不够格的问题。”在社会治安防控领域，2013年5月，习近平强调，把平安中国建设置于中国特色社会主义事业发展全局中来谋划，紧紧围绕“两个一百年”奋斗目标，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。

3.战略部署（运作维度）：公共安全工作布局

围绕全面加强新时代公共安全工作，为推动经济社会可持续发展，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实的安全保障，习近平关于公共安全的重要论述提出要編织全方位、立体化的公共安全网，重点从全类型应对、全过程管理、全社会参与、全手段运用四个方面进行总体战略布局。

（1）对象上：全类型应对

中国长期以来实行的是以单灾种为主的公共安全体系，各职能部门资源和力量“碎片化”问题突出，无法有效适应公共安全风险复杂多样、耦合叠加的趋势。2015年5月29日，习近平在主持中央政治局第二十三次集体学习时强调，维护公共安全，必须从建立健全长效机制入手，加快健全公共安全体系。2016年7月28日，他在唐山调研考察时强调，要完善体系、整合资源、统筹力量，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。习近平关于公共安全的重要论述强调，面对安全形势错综复杂、风险挑战耦合交织的特点，必须打破以往职能部门分类管理为主的碎片化管理模式，运用复杂性系统理论与方法，做好公共安全工作的顶层设计和整体谋划，实现对公共安全风险从“单类型管理”到“全类型管理”。

一是在官方话语上，以“公共安全”为统领进行重构。官方话语“是一种包含具体目的的、受制于一定政治文化的语言的具体使用”，“具有政治话语和机构话语的双重性，是政治人物或官方机构的话语”[17]。在很长时间里，与公共安全相关的概念有“防灾减灾”“安全生产”“食品药品安全”“社会治安防控”等，它们分散在各个专业领域，相互之间既有区别又有联系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出了“健全公共安全体系”的要求。官方由此开始用综合性的“公共安全”概念，来整合之前分散在各专业领域的概念。2015年5月29日举行的十八届中央政治局第二十三次集体学习、2016年发布的“十三五”规划纲要，都沿用了以“公共安全”为统领的话语表述，并把公共安全的范畴界定为防灾减灾救灾、安全生产、食品药品安全、社会治安防控、突发事件应急管理等方面。

二是在力量和资源上，进行跨风险类型的整合。“新中国成立以来，在应急管理体制改革的过程中，中国努力在专业化的基础上实现综合化，即在强化职能部门专业化能力的‘分类管理模式的基础上，不断推进跨职能部门的‘综合协调。”[18]从2003年“非典”疫情至2013年芦山地震，中国应急管理脱离结构单独推进，陷入结构固化的发展困境。[19]2018年党和国家机构改革，把相关部门职责进行整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门;公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。习近平强调，组建应急管理部，“有利于整合优化应急力量和资源，建成一支综合性常备应急骨干力量，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”;组建国家综合性消防救援队伍，“是党中央适应国家治理体系和治理能力现代化作出的战略决策，是立足我国国情和灾害事故特点、构建新时代国家应急救援体系的重要举措。”

（2）阶段上：全过程管理

公共安全治理是一个以风险防控为基础的全过程闭环管理系统。党的十八大报告明确提出，要加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。2018年4月17日，习近平在十九届中央国家安全委员会第一次会议上强调，坚持立足于防，又有效处置风险。习近平关于公共安全的重要论述在强调坚持进行“全链条式”闭合管理的同时，更强调应把事前的风险防范化解作为基础性工作抓紧抓好，推动公共安全关口前移、标本兼治。

基于中国全面深化改革进入攻坚期和深水区、全面建成小康社会处于决胜期以及国内外风险互动叠加的背景，习近平提出要全面加强风险防控工作。2014年5月9-10日，他在河南考察时强调：“在战术上要高度重视和防范各种风险，早作谋划，未雨绸缪，及时采取应对措施，尽可能减少其负面影响。”2015年5月27日，他在浙江召开华东7省市党委主要负责同志座谈会时讲话指出，谋划“十三五”时期发展，要清醒认识面临的风险和挑战，把难点和复杂性估计得更充分一些，把各种风险想得更深入一些，把各方面情况考虑得更周全一些，搞好统筹兼顾。5月29日，他在主持十八届中央政治局第二十三次集体学习时强调：“维护公共安全必须防患于未然……要坚持关口前移，加强日常防范，加强源头治理、前端处理……及时发现苗头性、倾向性问题，及时清除公共安全隐患。”10月29日，他在党的十八届五中全会第二次全体会议上指出：“我们必须把防风险摆在突出位置，‘图之于未萌，虑之于未有，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。”党的十九大报告把“增强驾驭风险本领”作为增强执政本领八个方面之一，强调“健全各方面风险防控机制，善于处理各种复杂矛盾，勇于战胜前进道路上的各种艰难险阻，牢牢把握工作主动权”。2019年1月17-18日召开的全国应急管理工作会议指出，防范化解重大安全风险，是应急管理部门的首要任务。2019年1月21日开班的省部级主要领导干部专题研讨班，直接以“坚持底线思维着力防范化解重大风险”为主题，习近平在开班式上讲话强调：“防范化解重大风险，是各级党委、政府和领导干部的政治职责。”

风险防控的要求，覆盖社会治安防控、安全生产、防灾减灾等公共安全的各个领域。在社会治安防控方面，习近平强调：“要增强发展的全面性、协调性、可持续性，加强保障和改善民生工作，从源头上预防和减少社会矛盾的产生。”“要加强风险研判，加强源头治理，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，避免小问题拖成大问题，避免一般性问题演变成信访突出问题。”“要坚决打好防范和管控重大风险攻坚战，健全各方面风险防控机制，善于处理各种复杂矛盾，牢牢把握工作主动权。”在安全生产方面，习近平强调：“对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移。”“要站在人民群众的角度想问题，把重大风险隐患当成事故来对待。”在防灾减灾救灾方面，习近平提出了“两坚持、三转变”思想——坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。

（3）主体上：全社会参与

公共安全工作是一项需要多方共治的系统性工程。党的十八大以来，中国提出要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。“从其概念框架看，共建共治共享的社会治理格局主要强调的是主体的一核多元、过程的公共参与和结果的共同享有。”[20]习近平关于公共安全的重要论述强调全社会多元主体共同参与，构建共建共治共享的公共安全治理格局。

首先，要始终坚持党的绝对领导，把旗帜鲜明讲政治的要求融入公共安全各项工作。“中国是一个共产党领导的社会主义国家。这是20世纪中叶以来中国最大的现实。共产党领导和社会主义，决定了这个国家的政治基础、政治特征、行动逻辑、发展方向和行为边界。”[21]党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。中国共产党的领导，自然也覆盖公共安全工作。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央提出了安全责任党政同责的新要求，把地方党委纳入安全责任体系，强调各级党委对包括安全生产在内的公共安全工作承担重要的领导责任。应急管理部“三定”方案也明确指出：“应急管理部贯彻落实党中央关于应急工作的方針政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对应急工作的集中统一领导。”2018年11月9日，习近平向国家综合性消防救援队伍授旗并致训词时对消防救援队伍提出四点要求，其中第一点就是始终对党忠诚，坚持党的绝对领导。

其次，要发挥社会力量和市场力量的积极作用，夯实公共安全的社会基础、群众基础。“作为一种制度资源，群众路线在中国国家治理体系和治理能力现代化中扮演着重要角色。”[22]2014年1月7日，习近平在中央政法工作会议上讲话强调：“注重动员组织社会力量共同参与，发动全社会一起来做好维护社会稳定工作。”2015年5月29日，习近平在主持中央政治局第二十三次集体学习时指出，要坚持群众观点和群众路线，拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径，动员全社会的力量来维护公共安全。2016年4月10日，在首个全民国家安全教育日之际，习近平强调：“要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，动员全党全社会共同努力，汇聚起维护国家安全的强大力量，夯实国家安全的社会基础。”《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》把“坚持党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与”列为基本原则之一，强调“更加注重组织动员社会力量广泛参与，建立完善灾害保险制度，加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，形成工作合力”。

最后，要推进普遍安全的人类命运共同体建设，优化公共安全的国际环境。党的十八大以来，中国提出了“构建人类命运共同体”的全球治理的中国方案，共建共享的安全共同体成为该方案的基本内涵之一。习近平强调：“各国和各国人民应该共同享受安全保障。各国要同心协力，妥善应对各种问题和挑战。越是面临全球性挑战，越要合作应对，共同变压力为动力、化危机为生机。面对错综复杂的国际安全威胁，单打独斗不行，迷信武力更不行，合作安全、集体安全、共同安全才是解决问题的正确选择。”为此，中国提出应坚持共同、综合、合作、可持续的（亚洲）安全观，倡导共商、共建、共享的全球治理理念，构建普遍安全的人类命运共同体理念，强调要做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者，营造公平正义、共建共享的安全格局。2015年10月12日，习近平在主持十八届中央政治局第二十七次集体学习时强调，要推动建设和完善区域合作机制，加强周边区域合作，加强国际社会应对资源能源安全、粮食安全、网络信息安全、应对气候变化、打击恐怖主义、防范重大传染性疾病等全球性挑战的能力。2018年5月12日，习近平向汶川地震十周年国际研讨会暨第四届大陆地震国际研讨会致信时强调，科学认识致灾规律，有效减轻灾害风险，实现人与自然和谐共处，需要国际社会共同努力。

（4）方法上：全手段运用

做好公共安全工作，要综合运用法律、经济、行政、文化、教育等方法，坚持多管齐下，综合施策。2016年7月，习近平在唐山调研考察时强调：“要着力从加强组织领导、健全体制、完善法律法规、推进重大防灾减灾工程建设、加强灾害监测预警和风险防范能力建设、提高城市建筑和基础设施抗灾能力、提高农村住房设防水平和抗灾能力、加大灾害管理培训力度、建立防灾减灾救灾宣传教育长效机制、引导社会力量有序参与等方面进行努力。”

新一轮科技革命的兴起尤其是信息技术的发展，为新时代公共安全工作提供了新途径、新方法、新手段。习近平关于公共安全的重要论述在强调多元手段综合运用的同时，特别强调利用现代信息技术来提高公共安全治理水平。2015年5月29日，习近平在主持中央政治局第二十三次集体学习时强调，要构建公共安全人防、物防、技防网络，实现人员素质、设施保障、技术应用的整体协调。2017年12月8日，他在主持十八届中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习时强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平，建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，充分利用大数据平台，综合分析风险因素，提高对风险因素的感知、预测、防范能力。2018年10月10日，他在中央财经委员会第三次会议上讲话强调：实施自然灾害防治技术装备现代化工程，加大关键技术攻关力度，提高我国救援队伍专业化技术装备水平。10月31日，他在主持十九届中央政治局就人工智能發展现状和趋势举行的第九次集体学习时强调，要加强人工智能同社会治理的结合，推进智慧城市建设，促进人工智能在公共安全领域的深度应用。

4.战略统领：总体国家安全观

为了实现各层级、各领域安全问题之间以及战略研判、战略定位、战略部署之间的有机整合，习近平在2014年4月15日中央国家安全委员会第一次全体会议上首次正式提出“总体国家安全观”。“总体国家安全观”强调，“构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系”“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”。党的十九大报告，把“坚持总体国家安全观”列为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。

总体国家安全观是习近平关于公共安全重要论述的战略指引和理论引领。一方面，公共安全是国家安全的重要内容。习近平在主持十八届中央政治局第二十三次集体学习时指出，要自觉把维护公共安全放在贯彻落实总体国家安全观中来思考。相关法律法规和中央政策文件都把公共安全列为国家安全的重要内容。例如，2015年出台的《国家安全法》，把社会安全等与公共安全直接相关的领域列为国家安全的重点任务。在2017年2月17日国家安全工作座谈会上的讲话中，习近平把社会治安防控、安全生产作为今后一个时期国家安全要突出抓好的工作。吉林长春长生公司问题疫苗案件发生后，中央政治局常委会2018年8月16日召开的会议强调，疫苗关系人民群众健康，关系公共卫生安全和国家安全。2019年1月印发的《中国共产党政法工作条例》，把“坚持总体国家安全观”列为政法工作应当遵循的原则之一。

另一方面，总体国家安全观有机整合了对安全问题的战略判断、战略定位和战略部署三个维度。如前所述，公共安全思想涉及环境、使命、运作三个维度，包括对公共安全的战略判断、战略定位、战略部署三个方面。总体国家安全观是在准确把握中国国家安全形势新特点新趋势的基础上提出的重大战略思想，“是一种全面系统、注重统筹的新型国家安全观，蕴含着富有中国特色的国家安全价值理念、工作思路和机制路径。”[23]在总体国家安全观指导下，中国设立了中央国家安全委员会，制定出台了《国家安全战略纲要》《国家安全法》《关于加强国家安全工作的意见》等法律法规和政策文件。总体国家安全观与公共安全思想的“环境-使命-运作”分析框架高度契合：在环境维度，它是研判国家安全形势的根本方法;在使命维度，它是界定国家安全职责的基本规范;在运作维度，它是做好国家安全工作的行动指南。因此，总体国家安全观很好地实现了对战略判断、战略定位、战略部署的整合。

四、结语

公共安全是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。党的十八大以来，伴随国内外公共安全形势的发展变化，以习近平同志为核心的党中央在科学研判公共安全形势特点的基础上，准确界定公共安全使命任务，全面部署公共安全工作任务，就新时代公共安全工作“怎么看”“怎么办”提出了一系列新观点、新论断、新要求。习近平关于公共安全的重要论述，是推进新时代公共安全工作的战略指引和理论指导。

习近平关于公共安全的重要论述是一个综合系统的理论体系。本文基于战略管理的有关实现，构建一个“环境-使命-运作”分析框架，采取文本分析方法，从战略判断、战略定位、战略部署三个维度，来研究习近平关于公共安全重要论述的基本框架和核心观点。研究认为，习近平关于公共安全的重要论述对中国公共安全形势的战略判断，主要体现在严峻性、多样性、关联性三个方面;对公共安全作用的战略定位，主要体现在事关人民群众切身利益、事关经济社会发展大局、事关中国梦的宏伟目标三个方面;对公共安全工作的战略部署，主要体现在全类型应对、全过程管理、全社会参与、全手段运用四个方面;作为战略统领的总体国家安全观，则是习近平关于公共安全重要论述的战略指引和理论引领。

习近平关于公共安全的重要论述也是一个不断发展的开放型理论体系。“我们只能在我们时代的条件下去认识，而且这些条件达到什么程度，我们就认识到什么程度。”[24]人的思想认知是在一定时空环境中生成和演化的，并映射出相应的历史进程。习近平关于公共安全的重要论述集中反映了中国特色社会主义进入新时代后公共安全的客观现实和历史趋势，引领中国公共安全战略和公共安全实践活动发展。习近平指出：“今天的世界，国际形势正发生前所未有之大变局;今天的中国，中国特色社会主义正全面向前推进。”随着国内外经济社会不断发展、公共安全形势不断变化以及国家治理体系和治理现代化不断推进，习近平关于公共安全的重要论述也必然会不断创新发展。

注释：

① 2005年8月19-23日，时任中共中央总书记胡锦涛在考察河南、江西、湖北时，作出了“安全发展”的指示。随后，“安全发展”写入了党关于“十一五”规划的建议中，“安全发展”概念也第一次出现在党的文献中，第一次出现在国家发展战略中。2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》又把“安全发展”写入其中。

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