超大型城市社会精细化治理现状分析与顶层设计

2020-04-23滕敏敏韩传峰

上海行政学院学报 2020年2期

滕敏敏韩传峰

摘要：城市治理问题的复杂性决定了治理模式的多样性，深入理解、系统把握超大型城市社会精细化治理的时代特征和内涵特点，探索基于现代信息技术的治理范式与机制路径，成为具有重要理论意义的实践课题。当前，上海市社会精细化治理成效明显，但仍存在顶层设计不足、数据平台分散、推进不均衡、感知度满意度较低等问题，其原因在于精细化理念和文化缺失的思想困境、缺位错位越位的治理主体困境、法制与监督不精密的制度困境，以及失衡与薄弱的技术手段困境。上海推进社会精细化治理，要按照“物联、数联、智联”三位一体原则，构建“线上线下融合、上下双向互动、流程驱动、科学决策、过程控制、法治保障”的社会精细化治理新模式，形成“两案三制一体”的治理体系。进一步，要更加注重人本主义，更加重视基层自治，更加关注多元主体诉求，更加彰显文化力量，充分运用现代科技，强化社会治理精细化本体建设和载体依托，优化超大型城市社会精细化治理流程和机制。

关键词：精细化治理;机制创新;顶层设计;超大型城市

一、引言

城市，是国家核心竞争力的重要载体。到2050年，城市人口占世界总人口的比例将超过70%[1]。随着规模的不断扩大，超大型城市的复杂性、脆弱性和社会敏感性急剧增加，面临的风险规模和范围显著增大，突发事件的不确定性使得风险越来越难以预测[2]。异质人口向城市尤其超大型城市大量聚集，极大地挑战着交通、给排水、电力、污水处理、垃圾处理、政府服务、应急管理等方面的城市社会治理能力。物联网的广泛应用和基础设施控制系统的智能化网络化发展，使得网络空间和物理空间深度融合[3]，对城市发展提出了新的目标与需求，也为城市智慧化发展提供了新的历史性机遇。秉持治理理念，充分运用现代信息技术，追求内涵式发展，提升超大型城市社会精细化治理水平，成为具有重要理论意义的现实课题[4]。

2017年3月5日，习近平总书记在参加上海代表团审议时强调，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。城市管理应该像绣花一样精细。城市精细化管理，必须适应城市发展。要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力。2018年1月31日，上海正式发布《贯彻落实〈中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见〉三年行动计划（2018-2020年）》，以人为核心，以“三全四化”为着力点，推进“美丽街区、美丽家园、美丽乡村”建设，为破解超大型城市精细化治理的世界级难题做出有益探索[5]。

过去较长一段时间，中国部分城市管理已经走出一条有工作流程、有岗位要求、有质量标准、有评价考核的精细化管理道路，取得了非常好的实施效果。然而，部门工作流程和工作绩效的优化，并不必然实现整个城市管理系统运行功能的最优，传统精细化管理也带来了城市创新活力和创新能力难以在更高层次和更大范围上跃升的不足[6]。作为一种增量式改革，城市精细化治理应超越传统粗放式、经验化管理模式，从解决人民群众追求美好生活中遇到的问题出发，打破管理者与被管理者的行政边界，以及公共部门之间、公共部门与私人部门之间的工作边界，建立政府、企业、社会组织、基层群众共同参与的多主体治理机制。走精细化治理之路，推进城市公共服务和公共产品的供给侧改革，是新时代中国城市内涵式发展的时代性要求和可持续发展的结构性支撑，也是实现城市治理体系和治理能力现代化的必由之路[7]。

新公共管理视阈下的城市精细化管理，强调管理的专业性、规范性，以及管理过程程序化、标准化、数量化，这种管理过程的精细化，客观上造成管理“碎片化”和严重内耗，已经难以满足经济社会深度转型期高度复杂的城市管理需求[8]。作为一项复杂的系统工程，政府主导下的城市精细化治理，核心在于纳入多利益相关方，坚持自上而下的转型驱动与自下而上的制度创新相结合，形成多层级的网络化治理结构，实现政府职能和管理范式向城市治理转型。中国超大型城市社会精細化治理，要在整体性治理范式下，秉承系统思维，以公共利益最大化为目标，运用区块链、大数据、云计算、人工智能等现代信息技术，通过制度机制创新，重构城市治理组织流程，强化政府服务职能，推动公私部门间的“跨界”合作，实现治理政策路径与治理目标的动态一致[9]。

二、上海市社会精细化治理现状、问题及其成因

作为城市内涵式发展的时代性要求和可持续发展的结构性支撑，城市精细化治理是一种增量式改革，也是城市公共服务和公共产品的供给侧改革。城市精细化治理体系，可分解为精益的制度机制、精湛的方法工具、精准的政策措施，要在各个分解维度上系统推进、精准施策，才能深入推进城市社会精细化治理。

1.上海城市社会精细化治理现状

在精细化治理“服务归位”的前提下，政府职能边界已发生变化，治理主体呈现多元化态势，通过内部提升和外部协作，实现了服务流程的规范化和服务成果的精准化。上海城市社会精细化治理，不仅关注城市建设，更聚焦社区民生，致力于通过城市治理供给侧改革来提升市民的获得感、安全感和幸福感。

（1）相关试点工作已经有序开展，社会治理精细化建设基础良好

静安区城市管理和社会治理精细化水平全国领先，大力推进“物联、数联、智联”三位一体的新型城域物联专网建设。宝山区“社区通”服务平台把“互联网+”引入社会治理领域。黄浦区半淞园路街道耀江社区，将社区自治经验和智慧，凝练为简便易行的《住户守则》;浦东新区开创“浦东E家园”系统，搭建公众参与社会治理的互动网络平台，让公众成为城市管理的监督者、参与者和治理行动者。杨浦区控江路街道以智能化为牵引，实施“神经元系统、大脑、流程再造”三大工程，探索以智能化、市场化、协同化、标准化为支撑的治理精细化模式，提升治理精细化水平，具有快速发现、有效处置、精准考核的效果。

（2）基本建立城市大数据平台，相关数据获取与分析工作已经启动

上海市建立大数据中心，作为打造“智慧政府”的重要基础设施，通过数据的归集、互联、共享、应用，打造成大数据枢纽平台。通过政务中心，推进实现线上线下政务服务流程再造、数据共享、业务协同，形成一网受理、协同办理、综合管理为一体的政务服务体系。鲁班软件与同济大学CIM创新研究中心合作，率先在国内提出城市信息模型（City Information Modeling，CIM）概念，即基于物联网、GIS、BIM等技术，打造城市级建筑时空大数据管理平台。结合公安数据，搭建智慧公安，实现预判以大数据、人工智能为依托，建设自动研判、自动处置的“大脑”，达到精准监测、自主思考、智能派单等功能。

（3）政务智能化水平进一步提升，有效提升了行政效率和水平

全面推进社区政务服务一口受理，提升社会治理精细化程度，让群众办事更加便利。各区级政府根据实际情况，构建了“行政审批办理、公共资源交易、网上便民服务、网格化综合管理、效能评价监督、权力公开运行”的综合治理平台。建立了统一的信息资源交换平台，在多个领域初步实现多部门的信息共享和业务协同。推进网格管理中心和综治中心的体制机制整合，形成可与公安派出所监控室联动的“综管中心”，实现警力精准投放、非警务活动的有效分流、需要联合处置问题的联动联勤，落实了就近处置、精准考核的工作责任[10]。

（4）部分民生领域的智能化治理水平已达国内领先

智能交通发展快速，建成道路交通信息采集、发布、管控系统，实时发布交通运行状态，建成并运行高速公路ETC不停车收费系统、轨道交通运行监控和信息发布系统、大型对外综合交通枢纽信息化管理系统、上海市交通综合信息平台等。智能安防领域成果显著，实现社会治安综合治理的精准化，利用人工智能深度学习、自我更新的原理，深入研究暴恐极端案件、公共安全事件等发生演化规律，增强防控工作精准性、实效性。气象部门建立以高分辨率数值模式为基础，与用户承载力及决策过程相结合的气象风险预警服务业务体系。高层建筑综合健康管理初显成效，以物联网管理技术为依托建立的超高层建筑结构安全实时监测系统已有效应用于上海中心，针对中心城区既有建筑玻璃幕墙及外墙自爆或脱落造成的损物、伤人事件风险，开展智能测试技术、安全健康实时监测预警系统研究，形成快速修补加固、更换技术体系。形成了市场运作、政府推动的建管机制，组织相关科研单位开发智能化产品、挖掘大数据潜力，通过政府购买服务等获得收益，项目建设速度快、市场反应积极。

（5）基本完善治理结构，有效联动治理体系

强调系统性、整体性的方案设计，法治的规范和引领作用，依靠基层、依靠群众的“重心下移”，城市综合管理标准的编制完善等，成为推进区域社会精细化治理的有效保障。以效果导向和责任制落实为重点，推动“流程再造”，完善了综合指挥、有效联动的工作体系。全面推进完善管理标准、健全源头治理、强化责任追究等方式和基于顶层设计的权责配置精细化、基于综合治理的资源统筹精细化、基于点面结合的行动策略精细化、基于治理重心下移的执行过程精细化、基于共识营造的社会支持精细化等五个方面的精细化工作，有力地支撑了上海社会精细化治理的进程。

2.上海城市社会精细化治理存在的问题

长期粗放式管理方式形成的路径依赖尚未完全打破，行政管理的模糊方式与“头痛医头、脚痛医脚”的制度惯性仍在延续，形式化明显、规范化程度低，形成了“差不多”“最后一公里”难题。虽然投入巨大成本进行治理，但收效甚微。城市社会领域的精细化治理，尤其是社会层面的精细化没有得到应有的重视和发展。在城市社会精细化治理过程中，治理范围也限定在政府部门及其内部，用行政精细化管理代替社会精细化治理，意味着仅从行政流程规范化、监督评估标准化、管理工具技术化等方面推进城市社会治理，忽视了其他主体的能动作用，忽视城市社会精细化治理是一项系统工程的理念，导致弊端及衍生问题映射到治理层面。

（1）顶层设计不足，仍存在部门割据、机制割裂弊端。社会治理精细化建设布局尚未提升到全局考虑和总体设计层面，条块间缺乏有效协调，各自为政情况严重，缺乏有效协调机制。现代信息技术改造下的治理体制尚未完全理顺，相应的法律法规和配套政策还不健全，不同条线的权责利关系有待明晰。基础数据电子化程度不够，信息共享融合程度低。基层综合治理的协同困境尤为突出，治理能力亟需提升。

（2）数据平台分散，缺少有效系统集成与数据整合。信息的智能化采集、处理及应用仍需技术突破，距离“城市大脑”差距很大，城市公共服务智能化管理、治理能力智能化方面的支撑技术手段也需进一步攻关。技术工具和手段措施难以保障及时感知、响应和处置，信息获取、收集的不充分和信息传递的不及时进一步导致管理服务的被动、滞后，信息发现和处置的流转流程不顺畅。

（3）社会治理精细化推进不均衡，社区治理与公共服务领域有待进一步加强。区块化的数据采集难以形成关乎城市运营整体的精准预判，依托城市智能化实现政务科学决策距离还比较遥远。社区治理、公共服务等领域推进缓慢，教育、医疗、卫生、住房、社会保障和公共安全等领域尚未完全实现智慧化与智能化。整体谋划和统筹推进智能基础设施建设迫在眉睫。

（4）社會治理精细化水平与市民的感知度、满意度间仍存在一定差距。社会治理精细化建设未转化成公民的幸福感与满意度，传感器与数据收集装置建设主要以监管为主，直接服务公民的设施建设较少，特别是与生活相关的实事工程较少，以人为本的理念践行不足，使得公民对社会治理精细化产生疏离感，数据安全、公民隐私等问题也可能成为社会隐患。

3.上海城市社会精细化治理问题成因

（1）对精细化治理深层次内涵认识不足，精细化治理文化理念尚未形成

精细化治理理念模糊。如前所述，作为社会治理主体的基层政府，仍习惯于粗放式管理思维和模糊化工作方式，工作人员往往忽视社会治理工具理性背后以人民为中心的价值理念，对精细化治理的细节性认识不到位，多停留在行政系统内部技术手段的精细化、治理流程的精密化，过多聚焦于政府治理技术和方式精细化的片面行为，导致治理方式僵化，政府陷入想作为却“做而不为”的困境，甚至产生相反的效果，难以推进精细化治理工作。

公共性缺失，服务意识淡薄。公共性包括价值维度和实体维度，前者指从个人利益向公共价值过渡，后者指就共同议题开展对话协商从而达成共识。在当前上海政府主导的治理中，由于居民参与意识不强，社会组织发育迟缓，主体间共同利益汇集点较小，重私人领域轻公共价值，导致群众、企业、非营利组织和政府间出现利益分歧和矛盾，难以达成共识和一致行动，公共性缺失。政府在社会治理过程中，若未将自己定位为服务者，而是以管理者的身份自居，则会给治理工作带来负面影响。

（2）政府、企业与社会的定位分工不清晰，精细化治理体制机制亟需健全完善

政府职能定位不明确，社会治理主体权责边界模糊。政府是社会精细化治理的重要主体，由于我国社会结构深刻调整、利益格局重塑整合、矛盾冲突相互交织，从而产生城市社会精细治理的价值导向发生偏移、精细治理结构难以优化调整、社会风险控制大于社会发展建设、精细治理体制机制不健全不完善等问题，导致政府难以应对。政府、社会组织和群众共同形成多元治理主体格局，政府在社会治理中的职责定位不明确，权责边界模糊不清，发挥主导作用不足;社会组织和民众受过去被管理者的身份的影响，参与治理的积极性不高，不了解主体权责边界，少作为或者不作为使得社会组织和公众的参与活力被抑制，导致参与治理的深度、广度不足;界定主体间权责边界的法律法规还不健全不完善，导致治理主体行使权力、履行职责时无法可依。

非营利组织发育不完善，社会公众参与不深入。精细化治理需要社会组织的参与，优化主体结构和提供多元化、个性化服务，相较发达国家，非营利组织在上海发展仍处于滞后阶段。目前部分非营利组织是从官方机构分化而来，易与政府产生先天联系，从而依赖政府，独立性不强，非盈利组织流程框架、运行机制、资金管理、评价监控与激励机制不健全，城市社会精细化治理主体间缺乏有效的沟通机制、且自身定位模糊。当前居民对于公共事务冷漠，往往忽略自身的治理主体地位，放弃参与治理的权利。社会精细化治理过程中忽视社会公众利益，公众不了解治理细则，基于个人利益考量，使得社会公众有选择性地参与到治理中，缺乏归属感和认同感。

（3）法律法规政策体系不健全，全生命周期的制度体系有待完善

治理体制不完善，法律规范不健全。精细化治理的深入推进有赖于高效规范的治理运行机制，即重塑治理的权力和资源配置，持续优化治理结构。社会精细化治理建设布局尚未提升到全局考虑和总体设计层面，条块间缺乏有效协调，各自为政情况严重，精细化治理缺乏完整有效的主体互动参与机制、沟通协调机制，利益整合和表达机制、问题反馈和追责机制、监督评价机制等机制，无法形成严密有效的集成体系;智能化治理机制不够顺畅，基础数据电子化程度不够，信息共享融合程度低。精细化治理法律法规建设迟缓，政府、社会组织和公众的权责关系定位不明确，法律法规不健全，发展比较滞后，难以有效推动社会精细化治理。基层法制的不健全，对于社区的权力与义务、街道和政府的关系、治理的权能和方式没有明确的界定，使得精细化治理进展缓慢。

监督评价机制不健全。在精细化治理的集成体制中，治理主体在观念上未重视监督评价的作用，无法充分发挥其督促和问责的效用。监督评价方向存在单一倾向，政府管理和监督社会组织与公民，但反之则缺少或难以监督评价，行政监督的内部主体有纪检、监察和审计等部门，但因监督无法形成合力，存在监管不严和漏洞的现象。社会公众、大众传媒、第三方组织虽然对政府和其他治理主体进行监督和评价，但实际上持续性不强、深入度不够，而且在内部监督和外部监督之间没有形成联动有效的配合，各自为政，以自己的职能和选择性利益为出发点。监督评价在主体、方向、参与和内容上各自存在着不同的缺失和漏洞，没有形成完整严密的监督评价机制，导致难以确定问责主体，不利于精细化治理体制的优化和进一步发展深化，导致治理的无效率和治理水平的低下。

（4）信息技术与基础设施错配，阻碍精细化治理的信息孤岛有待打通

信息化技术基础薄弱，智能技术缺乏生活化。精细化治理的手段具有多样化、层次性的基本特征，现有技术存在瓶颈，高低技术搭配参差不齐，资源投入有限，掌握和熟练运用高新信息技术的人才缺乏。技术的运用和开发还存在不成熟不均衡的状况，区块化的数据采集难以形成关乎城市运行整体的精准预判，依托城市智能化实现政务科学决策距离还比较遥远。社区治理、公共服务等领域推进缓慢，教育、医疗、卫生、住房、社会保障和公共安全等领域尚未完全实现智慧化与智能化，缺乏城市社会整体谋划，统筹推进智能基础设施建设迫在眉睫。此外，社会治理精细化建设未转化成公民的幸福感与满意度，传感器与数据收集装置建设主要以监管为主，直接服务公民的设施建设较少，数据安全、公民隐私等问题成为社会隐患，社区服务和社区治理能力不足，社会治理精细化建设与公民的感知度、满意度间仍存在一定差距。

信息互联互通阻力大，数据平台缺乏有效系统集成。大数据在社会治理中的应用不少，但“各自为政”的现象普遍，各项复杂的工作往往涉及多个部门和流程，由于各个部门信息不联通不共享的现象，数据信息无法实现共建共享，工作出现重复和拖沓，浪费行政资源，工作效率降低。各行业、各领域、各地区的数据不联通，交通拥堵、环境污染、医疗教育资源分布不均等公共服务难题难以破除。信息的智能化采集、处理及应用技术难以突破，距離“城市大脑”差距较大，城市公共服务智能化管理、治理能力智能化方面的支撑技术手段也陷入困境。现有技术工具和手段措施难以保障实时感知、响应和处置，信息获取、收集、传递的失时进一步导致治理服务的被动、滞后，信息分析和处置的流转流程不顺畅，数据平台分散，缺少有效系统集成与数据整合。

三、上海城市社会精细化治理体系顶层设计

上海的城市化和信息化进程仍将有一段很长路要走，随着城市功能的进一步拓展，持续增长的社会需求与优先的资源供给之间的矛盾仍将继续。要以平台设施的盘活管理，围绕社会主体服务全过程进行规划管理和服务，统筹考虑民生诉求、社会发展、利益公平、可持续发展等多元价值取向，以基于不同主体、不同利益诉求、不同技术手段的社会精细化治理智能基础设施、空间组织、服务保障、治理流程、社会秩序治理提升为社会精细化治理的重要抓手，有助于扩大治理主体、提升主体决策力、降低成本和提高效率、推动治理流程细节化和提升治理结果精准性等，是统筹推进超大型城市社会精细化治理的重点和目标。

1.加强顶层设计，系统构建超大型城市社会治理新模式

上海市要顺应网络社会发展态势及中央关于社会治理的战略部署，针对信息碎片化、数据条块割裂、海量数据难以人力分析、快速反应能力不足等问题，传承创新精益精细文化，以社会治理体系和治理能力现代化为战略目标，追求内涵式发展，秉承治理理念，加强技术创新应用，按照“物联、数联、智联”三位一体，突破组织、信息、技术、资源集成创新关键技术，优化建设智能基础设施，创新构建智能化社会治理平台;破解体制性障碍、机制性束缚、保障性困扰，形成“两案三制一体”的智能化社会治理体系，实现信息实时感知、融合共享、关联处理、智能分析和动态决策，推进数据流、信息流、知识流、价值流的协同优化，形成线上线下融合、上下双向互动、流程驱动、科学决策、过程控制、法治保障的智能化社会治理新模式，对物理空间和网络空间进行统一治理，提升社会治理的效率和效果。要理性地把握超大型城市社会精细化治理体系的结构逻辑（见图1）。基于此，形成线上线下融合、上下双向互动、流程驱动、科学决策、过程控制、法治保障的社会治理新模式，提升社会治理精细化水平。

一是树立“大科技理念”，加强技术、信息、资源、组织的集成创新。理念是行动的先导，主动适应社会治理精细化的新要求，秉承以人为本、整体性治理、共识共建共治共享的理念，坚持平战结合，加强军民融合，注重科学研究与政策实施和公共服务的有机整合，以及科学技术与社会治理的紧密结合，从数据封闭观念转为数据开放，实现数据互换、信息互通、资源共享等多维度的组合优化，提升社会治理的效率。

二是加强顶层设计，提升基础设施的智能化、精细化水平。运用传感器等物联网技术，改造现有关键基础设施，包括交通、通信、电力、油气储运、给排水等硬基础设施，以及银行金融、应急服务、政府服务等软基础设施，提升其信息化、网络化、智能化水平，建成城域物联专网，通过“物联”打造深度感知的链接体系。同时，预设关键基础设施系统功能冗余，对物理基础设施和网络基础设施进行实时监控，持续提高城市韧性和安全发展水平。超大型城市社会精细化治理平台的系统架构（见图2）。

三是盘活平台资源，统筹构建“1+N”的智能化社会治理平台。运用物联网、CIM、大数据、云计算、区块链、人工智能、人脸识别等现代科技，整合各部门、各行业、各领域的数据资源，建成1个智能化社会治理数据中心，通过“数联”创造数据共享体系。进而构建联动指挥系统、智慧政务、智慧安全、智慧信用、智慧社区、智慧交通、能源互联网、智慧环境等N个应用模块，打造网络互动交流平台，增强治理主体间互联互通，通过“智联”创造智能应用和决策体系，实现数据实时感知、即时分析、精准预判、精准决策、精准服务、精准反馈、精准控制。

四是理顺体制机制，建构“两案三制一体”的智能化社会治理体系。其中，“两案”是指深刻认识社会的时代性特征和互聯网的作用，考虑社会主体的异质性，以及主体和组织在现实社会和虚拟社会中的行为逻辑，制定现实社会治理方案和虚拟社会治理方案;“三制”是指加强制度建设，优化社会智能化治理体制、机制、法制，破除体制割据、机制割裂、法制缺位等障碍;“一体”是指调动多元主体的积极性、能动性与创造性，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理责任共同体，提升社会治理能力。

2.加快社会治理体制机制法制建设及流程再造

自上而下目标联动性引领与自下而上问题制度化反馈相结合，提升科技在治理领域的运用能力，利用物联网、CIM、大数据、云计算、区块链、人工智能等现代信息技术，优化社会治理体制机制，厘清市区、条块关系，以及政府、市场和社会的关系，强化社会治理精细化本体建设和载体依托。

充分运用现代信息技术，重构社会治理组织结构与运行机制，实现技术创新与制度改革的良性互动，更好地推进社会治理精细化。把握制度建设的薄弱环节，完善形成具有高度韧性和柔性的治理制度。一是建设适应城市社会治理精细化建设的领导体制和机制;二是坚持综合治理，技术创新应用与体制机制优化相结合，构建整体政府;三是坚持协同治理，推进数据开放与数据赋能，培育构建社会治理共商共识共建共治共享的良好生态文化;四是注重行政与立法协同推进机制，加强治理标准体系建设，提升标准化水平[11]。

四、上海城市社会精细化治理机制创新

准确把握新时代社会治理创新面临的新形势新要求，坚持问题导向、需求导向、目标导向，推进现代信息技术与社会治理深度融合，提升城市社会治理精细化水平。同时，以平台、数据的整合倒逼体制机制创新，更好地提升政府公共服务水平。上海城市社会精细化，要更加注重人本主义，更加重视基层自治，更加关注多元主体诉求，更加彰显文化力量。

1.以人为本，关注现代网络社会的复杂性和不确定性，提高政府对公众需求的回应力

转变政府职能，突出公共服务。从全能型政府到服务型政府的转变不是一蹴而就的，需要在以人民为中心的目标指引下，切实将政府定位为服务者而非管理者，将提供城市治理公共产品作为政府的重要任务。精简机构设置，打破部门割据，将条块分割的部门设置调整为以块为主、条块融合，突出现代信息技术的功能作用，注重业务整合和流程优化，提高权利和责任的让渡程度，以整体政府理念打破碎片化困境，实现政府治理的扁平化。注重未雨绸缪，提高政府提供公众服务和公共产品的预见性，深度挖掘公众需求，以实现公共利益和满足公民需求为导向提供政府服务。

2.重心下移，注重运用现代信息技术，提升社区居民参与基层社区事务的积极性和主动性

坚持财权与事权相一致原则，完善基层组织建设，以纵向放权为核心将主要治理责任和事权下放至社区，并配置相应的财权[12]。积极培育城市社区的公共性，在更高层次上加强顶层设计，注重基层利益相关者的诉求，加强对个体尤其弱势群体的关注和保护，建构具有包容性的城市社会政策。运用区块链、大数据、云计算、人工智能等现代信息技术，以民众需求为导向、以知识挖掘为支撑、以政策匹配为目标实现个体和群体层面的“精准治理”[13]。

3.主体外扩，培育和发展社会组织，逐步破解社会结构的集中化和集权化

建立社会组织“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的治理机制，激活社会自治力量，明确政府、市场与社会组织的边界，积极培育和发展社会组织。激发城市精细化治理主体的活力，推进政府与社会组织的相对独立、相互支撑和相互制衡，促进政府治理的服务创新与功能创新，实现治理主体的自我进化。组建城市社会治理创新平台，促进主体合作与资源共享，营造大胆探索、宽容失败、心无旁骛的城市发展生态，使得共同参与、民主协商蔚然成风。

4.以文聚力，激活和活化上海传统的精益精细文化，实现创造性转化、创新性发展

文化主导着政府、社会组织和公众的思维观念与行为方式，属软实力，但具“硬”功能。发挥文化的形塑作用，以核心价值观为引领，传统文化为动力源，培育公民现代城市道德观念和行为准则。继承并发扬海纳百川、与时俱进、务实浪漫的“海派文化”“海派风格”，将开放、包容、责任、理性、契约、创新等海派文化要素融入城市精细化治理的各个层次、各个领域和各个环节，助力现代城市精细化治理创新。

五、结语

传统的单一、粗放、孤立的城市信息化管理和应用模式已无法满足城市发展和民众需求多元化的要求，社会精细化治理的本质是充分运用现代技术，推动城市治理能力的跃迁。作为全国改革开放的排头兵和创新发展的先行者，上海率先探索出符合我国国情和特色的城市社会精细化治理之路，不仅满足上海智慧城市建设和超大型城市社会治理创新的迫切需求，同时也符合国家创新驱动发展战略和上海建设全球科创中心的重要布局方向。

上海市积极探索以精细化为特征的社会治理模式，基本完成了城市精细化治理的全局设计，各区级政府在工作中也将精细化治理作为重点工作，制定了实施方案和行动计划，推进基础设施建设和数据整合，在民生领域提高智慧化治理水平。但整体上看，上海市作为超大型城市的社会精细化治理水平，与建成卓越全球城市的目标愿景还有一定距离。物联数据、政府数据、社会开放数据的全面电子化和互联化机制尚不完善，基于深度数据挖掘的监控检测和预测预警技术和应用尚不成熟，基于实际数据的社会精细化治理实践方兴未艾，但完善的實践模式和经验尚需探索。现有的城市信息化基础设施不能有效支撑城市管理和社会治理的精细化和智能化，在感知、连接、数据、计算、智能等不同层级的部署各自为政、缺乏顶层设计，无法实现城市神经元感知连接能力、城市数据汇聚分析能力。今后，城市社会精细化治理必须构建适应万物互联、智能化社会的新一代智慧基础设施，让城市管理和社会治理在城市大脑的指挥下更高效、更智敏。

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