新形势下强化基层国库监督的实践与思考

卢晓芸 梁雁

一、国库监督面临的困难与挑战

自2001年以来，国库集中支付业务在全国广泛推行，经过近20年的时间逐渐发展为国库支出的主要形式。以重庆市为例，2019年重庆全市通过集中支付方式办理支出6937.88亿元，占三项预算支出（公共、基金和国有资本经营预算支出）总额的93.24%。但在国库部门仅负责清算而无法有效开展监督的情况下，快速膨胀的集中支付业务往往成为违规向财政专户、非预算单位划拨国库资金的通道，甚至有个别财政部门通过该方式将大量国库资金调入财政专户，形成国库资金的“体外”沉淀和使用。体制机制所造成的监督缺位一定程度上影响了国家预算资金使用管理的合规性，使得国库监督面临严峻挑战。

（一）“先支付、后清算”模式下，国库难以监督财政资金最终去向

在国库集中支付“先支付、后清算”模式下，支付指令都是由财政部门或其授权预算单位发起，国库部门处于资金支付链条末尾“被动”清算，难以监督国库资金最终去向是否依法合规。因此，在国库部门仅负责清算而无法有效开展前置审核的情况下，国库集中支付业务成为新的违规向财政专户、非预算单位等划拨国库资金的通道。

（二）以财政专户取代国库单一账户开展资金清算，形成大量“体外”财政资金沉淀

由于国库集中支付改革推进不到位、制度执行不规范，存在用代管资金、非税收入等财政专户代替国库单一账户，实施与代理银行集中清算的问题。为满足这些用于清算代理银行集中支付垫款的财政专户（以下简称“清算财政专户”）资金需要，财政部门通常采取隐蔽方式或专户间调拨的迂回方式（见图1），将大量财政资金调往清算财政专户，形成“体外”资金沉淀，从而绕开国库监督。

（三）开立子账户“变相”办理集中支付，规避账户监督管理

随着财政专户及预算单位实有资金账户监管逐步加强，管理制度还不完善的子账户日益成为规避监管的替代账户。为规避不得将财政资金支付到预算单位实有资金账户的规定，财政部门在财政专户下开设分预算单位核算的子账户代替预算单位零余额账户，通过主账户（财政专户）“变相”办理集中支付业务（见图2），代预算单位核算资金收支。以重庆为例，全辖42个区县中有22个在部分财政专户下开设了1600多个分预算单位子账户。

同时，随着近年来国库集中支付业务电子化工作的不断推进，一方面上述问题并未得到有效解决，另一方面海量的支付信息通过系统实现审核和资金划转，单纯依靠人工监督的方式已难以满足全面、高效审核的需要。以流程化、批量化、自动化为基础，在大数据模式下开展国库监督，是基层国库创新发展的大势所趋和有效履职的必然选择。

二、基层国库强化监督的模式选择

国库集中支付包括财政（预算单位）、代理银行和国库部门3个环节，因此监督模式的设计思路有两种：一是“国库审核支付指令—代理银行支付—国库清算”（以下简称“国库先审核”）模式，即在财政部门（或预算单位）与代理银行间植入监督环节，先由国库部门逐笔审核支付指令，然后转发至代理银行办理资金支付，最后由国库完成资金清算（见图3）。二是“代理银行支付—国库审核支付信息后再清算”（以下简称“国库后审核”）模式，即在清算环节要求代理银行提供支付明细信息，由国库审查合规后再办理资金清算（见图4）。但从现实情况看，地方国库实施上述两种模式在可操作性和可复制性方面存在一定困難，主要体现在：

（一）系统改造成本较高，基层国库协调难度非常大

国库集中支付改革近20年来，财政部门、代理银行已按照“先支付后清算”制度设计开发了各自适用的电子业务系统，财政一体化平台已实现将电子支付指令直接发送至代理银行，由代理银行支付后再向国库清算，这些流程已被代理银行固化在其核心业务系统中。因此，“国库先审核”模式要求财政部门将支付指令发送至国库部门审核后，再发送至代理银行办理支付，在当前无制度改革等硬性约束条件下，地方国库需要协调财政部门、代理银行、软件公司等改造业务流程及重要业务系统，所需的时间、人力、物力成本较高，难度较大。

（二）国库事中监督后续措施面临法律风险，难以有效实施

“国库后审核”方案，是将审核放在代理银行与国库进行资金清算的环节，监督环节的后移使得后续处理措施成为难点。由于代理银行在与国库开展清算前，已实际垫付资金，即使国库在审核中发现资金支付违规从而不予清算，仍将产生代理银行垫付资金如何处理、垫付资金利息由谁赔偿等一系列法律问题。在现行制度没有明确规定的情况下，国库部门将面临赔付利息的法律风险。

（三）国库事中监督手段落后，难以确保资金效率

随着集中支付业务电子化进程的加快，代理银行处理的业务量迅猛增长，有效的国库监督需要从技术上有所突破。否则，无论是实施“国库先审核”还是“国库后审核”模式，仅靠人工对每天成百上千笔支付信息进行审核，容易导致资金划拨效率降低，从而引起财政部门和预算单位的不满。在此背景下，为避免承担集中支付和清算业务延误办理的责任，开展的事中监督容易流于形式。

三、基层国库强化监督的探索与实践

针对国库集中支付监督的弱化，以及上述两种审核模式存在的难点和风险点，设计集中支付“负面清单”管理理念，将国库审核置于代理银行资金支付之前，并创新开发预算支出前置审核系统，实现对库款支拨的有效监督。

（一）设计“负面清单”监督工作机制

以“负面清单”为核心，确立事前审核工作框架。一是引入“负面清单”理念。在现场调研基础上，根据集中支付的业务特点，确立“负面清单”的工作思路，以国务院及财政部门的制度为基础梳理形成5类23项监管阈值，对纳入“负面清单”的支付业务代理银行暂停办理，经国库部门审核后再进行相应处理（见图5）。二是实施“负面清单”管理。制定《以负面清单方式强化国库集中支付事中监督试行办法》，按照“全面涵盖业务类型、重点审核直接支付”的原则，将事前审核植入代理银行的柜面审核环节，并在各级国库和代理银行组织实施。三是强化后续评估审核。定期收集代理银行集中支付垫款户及零余额账户支付明细等信息，评估代理支库和代理银行配合人民银行开展事前审核的效果，并根据评估结果，对未按制度规定及时、准确提供集中支付业务信息等行为采取通报批评、从严监管等相应措施。

（二）开发预算支出前置审核平台

为提高审核效率，在“负面清单”管理方式基础上，开发“预算支出前置审核系统”。一是嵌入业务系统。将审核系统嵌入无纸化前置和集中支付代理银行中间业务平台，逐笔接收实拨及国库集中支付明细信息，并在支付指令生效前按照“负面清单”监管阈值实施“封闭式”审核，对审核结果进行分类处理，从而通过事前审核达到保证支付业务合规性的目的（见图6）。二是实现自动审核。前置审核系统以电子化的方式实现预算支出业务类型“全囊括”、预算支出关键要素“全审核”、预算支出业务流程“全覆盖”，避免了手工方式存在的错报漏报问题，实现系统自动化过滤和提示，大幅提高了审核效率。三是汇集监管信息。前置审核系统自动存储财政专户、零余额账户以及国库支出明细信息，形成监管辅助资料“信息池”和统一预算支出“数据库”，为进一步提升前置审核工作水平、拓展非现场监督范围奠定了数据基础。

（三）营造国库监督有利的外部环境

为稳妥有序推进集中支付业务前置审核工作，面对可能存在的阻力，各级国库注重兼顾各方需求，统筹协调、加强沟通，实现“三个契合”，努力争取各方的理解和支持，为工作的顺利推进创造条件。一是契合地方政府预算管理要求。将政府“规范财政资金使用管理”的要求，与人民银行“监督财政库款的支拨”职责相结合，基层国库主动对接同级政府，从协助规范资金使用角度出发，积极汇报以赢得理解支持。二是契合财政部门业务规范要求。以人民银行、财政部门“规范财政专户和资金使用”双方需求为共通点，从协助清理财政专户切入，联合出台办法，统一监督标准，服务与审核并重，逐步对规范集中支付资金使用和监督达成共识。三是契合代理银行监管要求。通过推行前置审核模式，在强化对代理银行监管与促进其业务发展之间找到结合点，明确监管范围，强化合规意识，保护资金安全，增强商业银行主动参与、积极配合的能动性。

四、做好国库监督的思考与建议

（一）依法合规，强化国库监督的制度保障

国库监督是经理国库的核心思想之一。《预算法》明确经理国库体制，其实质也是对国库监督权限的明确，从而奠定了国库监督的制度基础。《国家金库条例》规定“任何单位和个人强令国库办理违反国家规定的事项，国库有权拒绝执行”。国库监督实施30多年来，各级国库积累了丰富的实践经验，取得了显著的监督成效。相关制度和实践为进一步发展和完善国库监督提供了坚实保障（见表1）。

（二）与时俱进，推动国库监督方式不断创新

多年的实践表明，财税体制改革以及新技术新业态的发展变化，均会对国库服务的范围、内容和方式等产生深远影响。如集中支付改革、财政支出无纸化、税制改革等，都带来了国库业务的相应调整变化。但国库监督职责不随国库业务手段和流程的变化而变化。通过运用创新思维和科技手段，在国库监督原有的传统手工监督、柜面监督等方式基础上，进一步增加系统监督、远程监督，最终达到有效监督的目的。基层国库可发挥贴近一线的优势，积极主动作为，开展富有特色的创新，为国库监督提供有益的实践案例。

（三）兼容并蓄，把握好监督与服务的平衡点

国库监督是顶层设计中制衡机制的体现。国库与财政部门的最终目标是保证预算执行、促进经济发展，制衡机制的引入是确保目标不跑偏的重要制度设计。基层国库需要在监督和服务中找好结合点，努力提供既有力度、又有温度的国库服务。一方面，坚持原则守住底线，在关系国家利益和改革大局的問题上站稳立场;另一方面，迎难而上敢于担当，积极主动与财政部门对接，运用专业知识，共同研究解决相关问题，以此建立良好健康的沟通协同关系，减少国库监督的阻力。

（四）凝聚共识，努力形成国库监督工作合力

国库监督不能只依靠国库部门单打独斗，必须集合更广泛的力量，在形成共识的基础上，最大限度地发挥作用。一是要充分依靠地方政府的力量。基层国库要通过持续的宣传，使国库监督的法律依据深入人心，监督成效得到认可，在国库监督与支持地方发展之间找到结合点。二是要加强与人大、审计部门的合作。探索在国库监督、人大监督和审计监督之间找到结合点，实现信息共享，形成监督合力。三是要正确引导发挥代理银行的作用。通过严格监管，使商业银行强化合规意识，自觉配合国库部门开展监督工作。

（责任编辑    刘西顺;校对   XS）