学校首席信息官（CIO）制度框架及建设路径研究

张养力 吴琼

[摘   要] 施行学校首席信息官（CIO）制度对于建立健全教育信息化可持续发展机制具有重要意义。当前人们对于学校CIO制度究竟要“建什么”和“如何建”两大基本问题的认识还不够清楚。因此，有必要从制度构建视角对学校CIO制度进行深入分析和研究。首先，研究在考察各学科有关制度认识内在一致性的基础上，对学校CIO制度进行本质把握和操作性定义;其次，整合相关基础性要素构建了学校CIO制度框架，并对制度要素进行逐一剖析;最后，提出了学校CIO制度的建设路径。研究认为：（1）学校CIO制度是为了实现学校教育信息化战略目标而形成的，以CIO职位为核心的信息化组织架构以及相关运行标准和规范。（2）完整的学校CIO制度框架分为目标层、核心层、基础层三个层次，包括制度目的、CIO职位、信息化组织机构、相关运行机制、信息化文化与认知等要素。（3）唤醒制度自觉、树立制度自信、坚持制度理性、培育制度文化是做好学校CIO制度建设的有效路径。

[关键词] 教育信息化; 首席信息官; CIO; 制度框架; 制度建设

[中图分类号] G434            [文献标志码] A

[作者简介] 张养力（1980—），男，山东邹城人。副教授，硕士，主要从事教育信息化研究。E-mail：ylzhang@sicnu.edu.cn。

一、引   言

自2012年教育部出台文件要求学校设立信息化主管以来，学校首席信息官（CIO）制度日益受到重视。越来越多的学校和地区开始设置CIO职位，探索实施CIO制度。然而经过多年的探索，CIO制度在我国教育领域仍未得到有效建立和普遍施行。主要表现在：第一，设置CIO职位、施行CIO制度的学校比例不高;第二，片面地將设置CIO职位和建立CIO制度等同起来;第三，探索实施CIO制度的成效没有显现。究其缘由，影响因素是多方面的。从思想观念到政策支持，从具体工作到人才培养，学校CIO制度面临多方面的困境[1]。其中，最根本的是当前实践中人们对于学校CIO制度究竟要“建什么”和“如何建”两大基本问题认识不清，学界对此也缺少相关研究。目前，学界已有研究主要集中在对CIO角色定位、岗位职责、能力结构等CIO职位本身的探讨和分析[2-4]上，缺少从更为宏观的制度构建视角对CIO制度进行深层次反思和研究，导致研究结论实践指导力不强。因此，从对学校CIO制度的界定入手，开展学校CIO制度框架及建设路径相关问题研究，无疑具有重要的理论和实践价值。

二、学校CIO制度的界定

经济学、政治学、社会学等学科有关制度的认识，对于从根本上把握学校CIO制度的内涵和本质具有重要价值。在考察上述各学科对制度认识内在一致性的基础上，可以认为学校CIO制度本质上是一套规范体系。这套规范体系是适应教育信息化实践需要，在教育信息化实践中逐渐形成的。它对学校参与教育信息化实践的人和组织等各行为主体进行行为约束和关系调整，形成高效治理结构和运行机制，从而实现学校信息化战略目标，推动教育信息化进程发展。

根据适用的主体和范围，制度可以分为个体、组织、社会三种不同层面的类型。显然，学校CIO制度主要是一种组织层面的制度。而现代组织及其结构在很大程度上也是一种制度的表现形式或者说其本身就是制度[5]。为此，从实践操作层面，可以对学校CIO制度作如下界定：学校CIO制度是为了实现学校教育信息化战略目标而形成的，以CIO职位为核心的信息化组织架构以及相关运行标准和规范，包括CIO职位、信息化组织机构、相关运行机制等三个核心要素。其内在逻辑是：建立CIO制度的根本目的是为了更好地实现学校的信息化战略目标。任何目标的实现最终都要靠人这一主体来完成，而人们之间的分工与协作是现代社会复杂目标实现的必然要求。劳动分工带来的角色划分形成了各种各样不同的职位。按照各种职位具有职能的相似性或关系紧密性等逻辑将各种职位进行分类和集合（这一过程亦称为“组织部门化”的过程），就形成了组织的各种机构或部门[6]。组织的部门化高度体现了社会化大生产分工与协作的特点。为了分工与协作的有效开展，必须对相关职位或部门的行为和活动进行约束和调控，从而建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性，这样也就形成了组织运行的相关标准和规范。这些标准和规范从静态的文本角度可以称为管理制度;从动态的过程角度，也可以称为组织的运行机制。只有当制度形成了机制，制度才算真正地建立[7]。因此，相关运行机制的形成是一项制度实施及其价值实现的本质。制度的建立和机制的形成实质上是同一过程。

三、学校CIO制度框架

为了更好地理解学校CIO制度的内涵，并为实践中相关制度的有效建立提供理论指导，在对学校CIO制度进行本质把握和操作性定义的基础上，本文整合相关基础性要素构建了一个学校CIO制度框架，如图1所示。

该框架分为目标层、核心层、基础层三个层次，包括制度目的、CIO职位、信息化组织机构、相关运行机制、信息化文化与认知等要素。其中目标层是CIO制度最终实现目的的体现，为整个制度提供价值导向;基础层既要依靠制度的建设和运行不断积淀生成，又为制度的运行提供有力支撑;核心层作为制度的主体部分，包含了制度最为核心的要素，是制度建设和运行的关键。

（一）制度目的：实现学校教育信息化战略

任何制度都是人类社会生产发展的客观性与人们主观选择共同作用的产物。和其他所有“人造物”或“人造系统”一样，制度的产生和形成蕴含着人的目的，体现人的需求满足和价值指向。这是制度赖以存在的依据。制度的目的可以从制度具有的应然功能进行考察和分析。制度的应然功能是指理论上和理想中制度具有的功能[8]，或者说制度应该具备的功能。它充分体现了制度产生和形成背后的目的，是制度之所以被主观选择的原因，是制度目的的直接反映。学校CIO制度的目的，一言以蔽之，就是要实现学校的教育信息化战略。具体而言，其应然功能主要体现在：

1. 确定学校教育信息化工作地位

教育信息化发展初期，信息技术的零星应用难以对学校的核心业务产生影响。此阶段无法产生设置CIO职位的需求，更无实施CIO制度的可能。随着信息技术的深入应用，教育信息化的重要性开始凸显，但其价值仅仅停留在工具或重要工具层面。此阶段，一般需要有专人和专门的机构负责教育信息化工作。如今，信息技术被期望成为教育系统性变革的内生变量，教育信息化也将从局部的单项工作转变为事关学校发展变革全局的战略性工作。这一转变迫切要求学校建立CIO制度，通过一系列规则明确CIO决策层领导者的身份和工作范围，提升学校信息化组织机构的级别，建立全校层面的沟通协调机制，确保教育信息化在学校各项工作中的战略地位。

2. 形成学校教育信息化工作秩序

秩序是通过对人类行为和活动进行约束和调控，从而形成的一种连续性、稳定性和协调性的结构和状态[9]。混乱无序导致信息成本和不确定性的增加会严重影响社会生产活动的质量和效率。学校CIO制度通过明确教育信息化工作中各职位、机构的角色定位、业务职能、工作范围以及工作方式等，对参与教育信息化活动的行为主体及其行为方式进行约束和调整，从而形成稳定、连续的学校教育信息化工作秩序。

3. 提高学校教育信息化工作绩效

教育信息化战略实施以来，信息化对教育改革发展产生了重要影响，也出现了很多问题，如“信息孤岛”“重复建设”“无显著性差异”等。通过建立学校CIO制度，由CIO及相关机构统筹学校教育信息化工作，加强对学校教育信息化工作的顶层设计和战略规划，有效组织和实施学校教育信息化具体事务，并对教育信息化过程和绩效进行科学的监控和评估，可以有效破解信息化建设中出现的上述难题，显著提高学校教育信息化工作绩效。另外，通过学校CIO制度确立的学校教育信息化战略地位和形成的学校教育信息化工作秩序亦是提高信息化工作绩效的重要保障。

4. 营造学校教育信息化工作环境

教育信息化是教育适应信息时代发展需要，充分利用现代信息技术促进自身改革和发展的过程。某种意义上，教育信息化是信息时代教育的一种存在形态。我国政府已将教育信息化看作是实现教育现代化的有效途径和必由之路[10]。建立学校CIO制度，不仅为学校教育信息化工作提供一个稳定的工作框架，而且可以通过营造环境为参与教育信息化的师生的行为选择、思维习惯、态度观念的作用发挥设置一个规范性的调整机制。久而久之，行为演变成习惯，习惯转化为观念，观念反过来又加强行为。师生教育信息化行为模式被制度化的同时，制度也使得师生建立了积极的教育信息化文化与认知。

（二）CIO职位：信息时代学校的战略领导者

CIO职位是在学校教育信息化实践活动中因勞动分工引发的角色划分而逐渐形成的，在CIO制度设计和实施过程中处于核心地位。角色定位、职能权限和能力结构是认识理解学校CIO职位的三个重要方面，其中角色定位最为基础和重要。CIO的角色定位决定了其可以拥有的职能权限，职能权限决定了其应该具备的能力结构。角色定位、职能权限、能力结构三者共同刻画了学校CIO的主体形象。

1. CIO职位的角色定位

在具体的教育信息化实践中，由于不同地区、不同学校的教育信息化发展水平存在较大差异，再加上不同学校在思想观念、师资队伍、历史传统等方面的因素影响，学校CIO可能承担多种不同的角色[11]。但一般说来，三种角色最为常见，分别是技术执行者、部门管理者和战略领导者。并且这三种角色逐渐呈现出从执行者到管理者，再到领导者演变的趋势。这种变化既符合学校信息化水平不断提高的实际需求，也勾勒出学校CIO个体专业成长的基本路径。

就学校CIO制度而言，根据其产生的背景以及制度本身的目标和追求，区别于传统的技术执行者和部门管理者，学校CIO职位的角色定位更多地应该强调其战略领导者身份。这意味着CIO的行政身份应属于学校领导层成员，拥有参与学校改革与发展各项事务决策的资格和机会，掌握调度全校资源开展教育信息化实践的权限，是真正意义上参与学校决策和战略制定的高层管理者。信息时代学校的战略领导者这一定位既是学校CIO职位角色定位的应然，也是学校CIO制度真正建立的重要标志之一。

2. CIO职位的职能权限

职能权限简称职权，是指某一职位在工作过程中拥有的权力及权力范围。对某一职位而言，角色定位决定了其职能权限，职能权限是其职位角色的具体化。学校CIO职位的职权可以从CIO的工作范围和工作职能两个维度进行界定。

CIO的工作范围取决于学校教育信息化涉及的主要业务领域，主要包括信息化教学环境建设、数字化教育资源建设、信息技术教育应用普及、信息化人才队伍建设、信息化体制机制创新等。这些业务既包含有学校信息化局部的、单一的具体事务，又涉及事关学校改革与发展全局的战略性事务。作为信息时代学校的战略领导者，学校CIO的工作重点应主要体现在教育信息化愿景创设、战略规划、制度设计与文化建设等战略性事务方面。

CIO的工作职能是指CIO在其工作范围内承担的责任及发挥的作用。学校CIO作为教育信息化事务的管理者和领导者，其责任和作用主要体现在各项信息化管理活动中。管理学相关理论认为，管理主要包括计划、组织、指挥、协调、控制等职能[12]，学校CIO的工作职能亦是如此。值得关注的是，随着CIO作为领导者角色定位的加强，其工作职能正在也理应由微观的组织、协调与控制向宏观的引领、决策与评估转变。

3. CIO职位的能力结构

具备特定的能力结构是学校CIO在其工作范围内发挥工作职能的内在条件和依赖。一方面，学校CIO的应然能力结构由其角色定位和职能权限所决定;另一方面，学校CIO的实然能力结构又影响着其角色定位和职能权限的实现。

学校CIO角色定位的多样性、职能范围的广泛性决定了其能力结构的多元性和全面性。作为信息时代的战略领导者，学校CIO的能力结构要求不能仅停留在技术操作和管理方法层面，还要上升为战略规划层面。因此，学校CIO不仅要具有良好的信息素养和丰富的信息技术教育应用经验，而且还要具有优秀的组织协调和人际沟通能力。同时，还应具有卓越的战略思考和全局洞察能力。另外，先进的教育教学理念和应用技术变革教育的创新能力对学校CIO也至关重要。

（三）信息化组织机构：学校教育信息化生产系统

信息化组织机构是学校教育信息化实践过程中组织部门化形成的结果。由于教育信息化工作的复杂性和持续性，单靠学校CIO个人是无法推动信息化相关工作的。必须建立健全信息化组织机构，形成学校教育信息化生产系统，和CIO一起共同推进学校教育信息化战略的实现。同CIO职位一样，信息化组织机构是学校教育信息化实践中的重要行为主体，其机构职能和组织体系是需要关注的两个重要方面。

1. 机构职能

作为在CIO领导下推进学校教育信息化工作的具体责任部门，学校信息化组织机构可以看作学校CIO职位的“日常办事机构”，其机构职能是CIO职位职能权限的进一步延伸和具体化。因此，其工作范围同CIO职位的工作范围基本一致。其工作职能主要是对学校教育信息化事务的组织、协调与控制等。其工作重点在于将学校教育信息化的计划与决策在实践中进行具体的落实。

2. 组织体系

组织体系是学校信息化组织机构实现其机构职能而进行的业务分解和内部分工的反映。鉴于学校教育信息化工作的复杂性，建立决策、管理和服务的三层信息化组织体系是实现学校信息化组织机构职能、提高工作质量和效率的可能途径。另外，为了避免机械式组织设计带来的弊端，可以考虑适当采用有机式组织设计的方法和策略[13]。

（四）相关运行机制：学校CIO及信息化组织机构制度化行为模式

机制的形成是制度建设的关键。此处的相关运行机制是指参与学校信息化建设工作各行为主体的制度化行为模式，是制度主体行为标准和规范的动态化反映。围绕学校CIO职位和信息化组织机构的运行机制是学校CIO制度的核心要素之一。

1. 学校CIO职位维度

学校CIO职位维度的运行机制主要包括CIO的选拔机制、激励机制、考核机制和培养机制等。选拔是筛选出符合职位要求的CIO个体的过程。选拔机制涉及选拔的原则、依据、程序和方式等。值得注意的是，从基于身份的选拔发展到基于能力的选拔，再转变为基于胜任力的选拔是人才选拔依据的重要趋势。基于评价中心技术的测评是适合高度情境化胜任力评估的有效方式[14]。激励是通过各种有效手段调动CIO工作积极性，使其在工作中保持积极情绪和状态，以提高其工作绩效的过程。激励理论认为，员工的能力并不直接决定其貢献大小，因为其能力的发挥受到工作动机的强烈制约[15]。激励机制应包括激励的原则、方法和具体措施等内容。考核是对CIO的工作表现和工作效果的一种正式评价。完整的考核机制需要确定考核的内容、标准、方式、周期、工具等。对学校CIO的考核不能单纯地局限于学校信息化专项工作层面，应更多地关注信息化在学校育人和发展目标中发挥的价值和作用等方面。同时，考核还应处理好“短期目标实现与长期战略实施”“过去建设基础与现在建设成效”“对CIO能力考核与对信息化业绩考核”之间的关系。培养是有计划、有目的地促进CIO个体能力发展和专业成长的实践活动。建立完善的CIO培养机制对于CIO适应组织需要和时代发展，促进其战略领导力的形成，提高CIO职位胜任力非常重要。CIO培养机制涉及培养的内容、方法、途径及相关保障措施等。

2. 学校信息化组织机构维度

学校信息化组织机构维度的运行机制主要包括决策机制、协调机制等。决策是管理的首要工作[16]。CIO制度的决策机制是以规范决策主体的决策权力，提高决策质量和效率为目标，形成的关于学校教育信息化事务决策权力分配和决策活动开展的程序、规则、方式等一系列的制度性安排。构建决策机制，一是建立以CIO为核心、多主体参与的学校教育信息化事务决策机构;二是明晰各决策主体之间决策权力的划分，实现各主体“权、责、利”的均衡;三是加强决策程序制度化[17]，建立决策过程监督体系。协调是组织内联系和整合不同部门的一种不可或缺的组织行为[18]。由于学校教育信息化建设涉及部门与人员众多，各参与主体在信息沟通和资源共享方面有显著的依赖性。另外，不同主体的利益诉求不同，教育信息化推进过程中出现冲突不可避免，因此，需要建立完善的协调机制。对于CIO制度而言，建立由学校CIO“挂帅”、学校信息化组织机构牵头、学校其他部门参与的议事协调机构机制是效率较高、生存合法性较强的一种选择。

（五）信息化文化与认知：学校教育信息化的共同理解

相比于早期的制度理论主要强调规制性与规范性的制度结构，社会学新制度主义最显著的特征是强调文化—认知性要素对于制度建设的重要性，认为文化—认知性要素构成了关于社会实在性质的共同理解[19]。对于实现学校教育信息化战略的CIO制度而言，构成学校教育信息化共同理解的信息化文化与认知要素也非常重要。它通过为参与学校信息化建设的全体师生提供共同的信念和意义图式，不断强化和巩固学校CIO制度对教育信息化建设主体的文化凝聚力量，从而和其他各要素一起共同形成完善的学校CIO制度系统，并促进CIO制度的有效运行。

信息化文化与认知是学校师生在长期的实践活动中形成的和信息技术以及教育信息化有关的价值观念、伦理道德、行为习惯等。具体包括学校师生在感知和处理信息活动中形成的共同稳定性信息化认知态度、在信息化人际交往中形成的共同稳定性信息化伦理道德，以及在师生内心层面形成的共同稳定性信息化心理倾向和在行为模式层面形成的共同稳定性信息化行为习惯等[20]。这些价值观念、伦理道德、行为习惯等信息化文化与认知表面上显得似乎无足轻重，但事实上却在制度深处发挥着重要作用，并呈现出基础性、自发性、当然性、扩散性等特点。

信息化文化与认知既可以看作CIO制度的基础性要素，为CIO制度的有效运行提供支撑和保障，同时，也可以看作CIO制度功能和作用产物的一部分，即CIO制度的有效运行塑造了特定的信息化文化与认知，并使之得以进一步发展和传承。

四、学校CIO制度的建设路径

制度建设是一项带有根本性、全局性、稳定性和长期性的工作。这一方面说明制度建设的重要性，另一方面也意味着制度建设的复杂性和艰巨性。同其他社会管理制度一样，学校CIO制度的建设必定是一个长期而又复杂的过程。做好学校CIO制度建设，需要唤醒制度自觉、树立制度自信、坚持制度理性、培育制度文化。

（一）唤醒制度自觉

所谓制度自觉，就是对制度建设意义的深刻认识、对制度发展规律的正确把握、对制度完善责任的主动担当[21]。学校CIO制度建设需要唤醒各级教育行政部门和学校相关领导以及广大师生员工的制度自觉。

要充分认识到CIO制度对于实现学校信息化战略、完善教育信息化治理体系的重要价值和作用。要对学校CIO制度的内涵及框架，特别是对CIO制度相关核心要素有正确和全面的认知。要重视从制度本体角度对学校CIO制度的设计、施行和演化等问题进行自觉性考察和反思，在尊重制度、重视制度的同时，避免过分迷信制度的自发作用。要有积极探索、主动落实国家施行CIO制度要求、自觉进行制度创新的勇气和魄力。

（二）树立制度自信

制度自信本质上是制度认同，是一种建立在客观基础上的对制度有效性的主观积极认知。树立制度自信可以为学校CIO制度的建立和施行创造有利条件。

早在20世纪80年代，美国政府部门就率先设立CIO职位，后来逐渐引进到企业和教育等领域。上述领域的实践经验和理论研究表明，CIO制度是世界各国应对信息化治理工作日益复杂局面的共同举措，CIO已逐渐成为各领域IT治理结构的核心，在加强信息化战略地位、进行资源有效整合等方面发挥了显著作用[22]。因此，完全有理由认为学校CIO制度是教育信息化发展到一定水平的必然产物。施行CIO制度是推进教育信息化工作的必然選择，必将有助于学校信息化战略的实现，为新时代学校教育改革与发展起到积极的推动作用。

（三）坚持制度理性

制度理性是制度创新的前提，具有反思、调节和创新等功能[23]，可以有效推动学校CIO制度的建设。坚持制度理性，一是要全面认识，二是要因地制宜，三是要注重民主，四是要有序推进。

首先，要认识到施行CIO制度绝不等同于在学校内设置一个CIO职位。没有信息化机构的组织保障，没有相关运行机制的有效生成，即使设置了CIO岗位，其制度成效也无法显现，甚至还会对学校CIO制度造成负面影响。其次，本文提出的学校CIO制度框架可以为各级各类学校设计、建设CIO制度提供参考和依据。但是不同类型、不同地区的学校在设计CIO制度时，应根据各学校的教育信息化发展水平和实际需要等自身情况进行具体的制度设计。再次，要注重制度建设的民主参与。在制度建设阶段，各利益主体在利益诉求充分表达的基础上，有效整合各种利益诉求，达成共识和妥协，最终形成制度。既可以保证制度的合理性，也使得制度具有了一定的合法性。广大师生甚至家长的深度参与也使得大家对于CIO制度有更全面和更深入的认知。这些最终都有利于学校CIO制度的有效施行。最后，制度建设是一个长期复杂的过程。成熟制度的形成一般要经历初步建立、逐步规范、精细调整等三个阶段。学校CIO制度的建设不可能一蹴而就，可以制定CIO制度建设的时间表和路线图，按照“设置岗位—建立机构—完善体制—形成机制”的步骤从易到难逐步进行。

（四）培育制度文化

制度文化体现了制度和文化之间的相互协调、相互渗透和相互转化。一方面，CIO制度应该是学校教育信息化工作开展的行为标准和运行规范，对参与教育信息化实践的各行为主体进行约束和制约;另一方面，CIO制度更应该是学校教育信息化工作开展的一种观念或价值观，是各行为主体对学校教育信息化共同理解的集中体现。培育学校CIO制度文化可以有效提升CIO制度的权威性以及制度执行的自觉性。

培育学校CIO制度文化，一是要提炼学校教育信息化的核心价值，通过对规范的升华和积淀，构建起全校师生共同的信息化建设信念;二是始终重视学校教育信息化愿景创设，营造积极的信息化文化氛围，增强信息化文化凝聚力，提高师生对学校CIO制度建设的心理认同。

五、结   语

2018年4月，教育部出台了《教育信息化2.0行动计划》，该文件对施行学校CIO制度再次提出明确要求。施行学校CIO制度不仅是推动教育信息化2.0的有力保障，而且也是建立健全教育信息化可持续发展机制的具体举措。本文从制度构建视角对学校CIO制度的内涵及要素等进行了审视，提出的制度框架及建设路径可以为各级各类学校CIO制度的建设提供依据和参考。但是，鉴于制度建设的复杂性以及各级各类学校教育信息化建设实际的差异性，相关研究成果在具体的学校CIO制度建设实践中仍需按具体情况细化和修正。下一步研究可以着重从两个方面进行：一是从理论层面继续对学校CIO制度框架各要素进行更为深入和具体的研究;二是从实践层面收集整理学校CIO制度建设案例，开展制度分析和案例研究。

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[Abstract] The implementation of school chief information officer （CIO） system is of great significance to the establishment and improvement of the sustainable development mechanism of educational informatization. At present， two basic issues （i.e.， "what to build" and "how to build" ） of school CIO system are not clear enough. Therefore， it is necessary to conduct in-depth analysis and research on the school CIO system from the perspective of system construction. Firstly， on the basis of investigating the internal consistency of the understanding of institutions in various disciplines， this study focuses on the essence and operational definition of school CIO system. Secondly， the system framework of school CIO is constructed by integrating relevant basic elements， and the system elements are analyzed one by one. Finally， this study puts forward the construction path of school CIO system. The research indicates that （1） the school CIO system is formed to achieve the strategic objectives of educational informatization in school， which is an information organization structure with CIO position as the core and related operating standards and specifications. （2） The complete framework of school CIO system is divided into three layers： the target layer， the core layer and the base layer， including institutional purposes， CIO position， information organization， relevant operating mechanism， information culture and cognition etc. （3） It is an effective way to build school CIO system well  to awaken the system consciousness， establish the system confidence， adhere to the system rationality and cultivate the system culture.

[Keywords] Educational Informatization; Chief Information Officer; CIO; System Framework; System Construction