新常态下乡村振兴面临的挑战与对策

周波

摘 要：乡村振兴战略作为决胜全面建成小康社会七大战略之一写入党章，表明这一战略将成为未来一个时期党和国家统领全国“三农”工作的总纲领和总抓手。随着农业发展进入新常态，乡村振兴面临着新的发展机遇和诸多挑战。各地应从农村发展短板入手，在明确发展目标定位、构建农业产业体系、创新农业体制机制、改革农业供给结构、加强人才队伍建设、推进农村产业融合发展、完善农村公共服务体系等方面重点发力。

关键词：新常态;乡村振兴;挑战;对策

党的十九大报告中首次提出“实施乡村振兴战略”， 2018年4月，习近平总书记考察湖北时进一步强调指出，“实施乡村振兴战略是新时代做好‘三农工作的总抓手。”这表明，实施乡村振兴战略将成为未来一个时期党和国家统领全国“三农”工作的总纲领[1]。

一、乡村振兴的现实意义

（一）是解决我国“三农问题”的根本途径

经过多年的持续不断的努力，我国农业农村发展取得重大成就，现代农业建设取得重大进展，农民收入持续增长，脱贫攻坚取得决定性进展，农村各项建设全面推进，为实施乡村振兴战略提供了有利条件。与此同时，在实践中，由于历史原因，目前农业现代化发展、社会主义新农村建设和农民收入持续增长存在很多突出问题迫切需要解决。面向未来，随着我国经济不断发展，城乡居民收入不断增长，广大农民都对新时期农村的建设发展存在很多期待。把乡村振兴作为党和国家战略，是要从根本上解决目前我国农业不发达、农村不兴旺、农民不富裕的“三农”问题，引领农业现代化发展和社会主义新农村建设以及农民走上生活富裕的道路。

（二）是全面小康与现代化建设的必由之路

习近平总书记所言：“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。” 《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成”。实施乡村振兴战略，推进乡村经济快速发展，推动乡村社会治理和生态环境全面进步，就为补齐农村发展短板、全面建成小康社会提供了重要保证[2]。

（三）是解决新时代我国社会主要矛盾的迫切要求

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾

[3]。人民对美好生活的需求既有“日益增长的物质文化需求”，即硬需求;也包括建立在物质文化基础之上的软需求。原来的“硬需求”呈现出升级态势，人们不仅希望有稳定的工作、满意的收入、优美的环境、丰富的文化生活，对教育、医疗、社会保障也有更高的期待。并且，对公平正义、对人的全面发展与社会全面进步等方面都提出相应要求[4]。社会供给虽然对“量”的需求基本保障，但“质”的供给方面短板明显。目前最大的不平衡是城乡之间发展的不平衡和农村内部发展的不平衡，最大的不充分是“三农”发展的不充分。实施乡村振兴战略，为破解发展不平衡不充分难题提供了路径选择[5]。

二、新常态下乡村振兴面临的机遇和挑战

（一）新常态为乡村振兴提供新机遇

1、雄厚财力为乡村振兴提供物质基础。2018年全国一般公共预算收入超过18万亿元，同比增长6.2%，全国一般公共预算支出同比增长8.7%。新常态下，我国经济增速虽然放缓，但由于经济体量庞大，实际增量依然可观。在此基础上，我国不断出台各项强农惠农富农政策，构建农业支持保护体系，2013年至2017年，仅农林水支出科目，全国一般公共预算累计安排就超过8万亿元。2018年，各级财政进一步加大对农业农村的支持力度，促进农业生产发展、农村基础设施建设和农村教育、文化、脱贫攻坚、社会保障等民生事业发展，为实现乡村振兴提供了坚强物质保障。

2、科技进步为乡村振兴提供更强驱动。科技是农业增长最活跃、最具决定性的因素，农业发展的根本出路在于科技。新常态下，我国经济发展正由要素驱动、投资驱动转向创新驱动。目前，我国农业农村科技快速发展，自主创新能力显著增强，进入领跑、并跑、跟跑“三跑并存”新阶段，未来五年是我国农业农村科技发展大有作为的关键时期。我们坚定不移走科技强国之路，破除体制机制障碍，增强自主创新能力，最大限度解放和激发科技作為第一生产力所蕴藏的巨大潜能，生物、信息、新材料、新能源、先进装备制造等高新技术广泛应用于农业领域，农业科技支撑体系初步建立，农业机械化水平逐年提升，成为现代农业发展的强劲引擎，为实施乡村振兴战略提供有力支撑[6]。

3、“四化同步”为乡村振兴提供强大牵引力。党的十八大强调，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。纵观改革开放以来现代化建设的成就，我国已进入工业化、城镇化发展的中期阶段，工业化与信息化不断融合，以城带乡和以工促农的城乡格局初步形成。然而，农业发展仍相对落后，农业现代化建设步伐从整体上看仍滞后于工业化、信息化和城镇化发展。为此，党的十八大从战略层面上将“四化同步”作为新时期现代化发展的思路，特别提出“城镇化与农业现代化相互协调，实现工业化、信息化、城镇化和农业现代化协调发展”[7]。“四化同步”发展，为现代农业发展提供了现代的生产要素、管理手段和技术支撑，为乡村振兴提供强大牵引力[8]。

4、农业现代化为乡村振兴提供突破口。近几年，农业现代化加速推进，成为乡村振兴的突破口。乡村振兴不是单纯地搞修建，而是要以现代产业为突破口，深入推进农业供给侧结构性改革，运用更先进的机械、更优良的种苗、更科学的种植方法和更高效的管理，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。没有现代化的农业，乡村振兴就成为空中楼阁。毋庸置疑，发展现代农业，实现农业现代化是乡村振兴的本质所在，也是乡村振兴的突破口。

5、农村改革为乡村振兴注入新活力。推进乡村振兴，根本要靠深化改革。改革开放以来，党中央坚持把解决“三农”问题作为全党工作重中之重，全面深化农村改革，巩固完善农村基本经营制度，坚持以农业供给侧结构性改革为主线，在健全城乡发展一体化体制机制、构建新型农业经营体系、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置等方面，提出了许多突破性的改革措施。近年来，随着农民大量进城，宅基地闲置现象突出。自2015年起，包括宅基地制度改革在内的农村土地制度改革试点在全国展开，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分离”，已取得阶段性成效[9]。新常态下，深化改革再度成为我国农业农村经济发展的主旋律，必将为现代农业发展和乡村振兴注入更强动力和更多活力。

6、农业新常态为乡村振兴开辟新空间。首先，生态空间得到释放。随着大量农村人口流入城市，耕种、采伐、放牧等生产性活动的强度不断下降，从而降低了农村生态环境承载的压力，利于生态环境的自然恢复，客观上为未来乡村振兴带来了更为广阔的生态空间。其次，民生工程成本降低。随着户籍制度改革不断走向深入，越来越多的进城务工人员在城市扎根和居住，偏远农村地区的居住人口迅速减少，这就为移民搬迁等民生工程的开展，以及生态保护与修复工程建设降低了成本，带来了便利。再次，基础设施投资效率提升。随着城镇化进程的推进，偏远山区的农村大量消失，在一定程度上让农村基础设施投资更加集中于人口较多的农村，在更好地改善这些村庄居民的生产生活条件的同时，也有利于提升农村基础设施和公共服务建设资金的投资效率。

（二）新常态下乡村振兴面临新挑战

1、农民传统观念的转变是个漫长的过程。传统的农民生活方式导致导致农民思想的保守、狭隘、短浅甚至小农意识根深蒂固缺乏创新精神和实践能力。虽然随着我国现代化的快速推进，农民的思想也在逐步向现代化转变，但是这种转变是一个长期的过程。在这个过程中，农民思想现代化的进程中出现了科学民主和迷信思想交织、传统思想和现代思想并存，政治意识、文化意识、平等意识、效益意识、竞争意识相对薄弱[10]。与思想观念的转变相适应，传统农民向职业农民转型也是一个漫长的过程，需要国家政策全方位的落实，社会环境和经济环境的改善。

2、农村较高素质劳动力持续向城市转移。2018年中国城镇人口占总人口比重（城镇化率）为59.58%，比2017年末提高1.06个百分点。基于发达国家城镇化率情况以及我国的现实国情，到2030年平均每年仍将有1200万农村人口流入城市。农村劳动力缺失成为突出问题。而且留守农村劳动力呈现老龄化，在家的绝大多数都是劳动能力和文化水平相对较弱的老人、妇女、儿童等老弱病残，导致农村建设后继乏人。长期看来，农村较高素质劳动力向城市转移的趋势仍将持续，农村发展缺乏高素质劳动力的局面短期内难以根本扭转[11]。

3、农村劳动生产率低下的状况仍然没有改变。中国农业劳动生产率只有二、三产业的劳动生产率的28%，远远低于第二、三产业的劳动生产率。这就决定了农民的收入同城市的收入，从事第一产业劳动力的收入和从事二、三产业劳动力的收入形成了巨大的差距。农村劳动生产率主要受制于农业生产经营规模，近年来农村家庭承包耕地流转的不断加快，农业生产经营规模有了较大提高，但总体而言，过去长期形成的小规模分散经营状况并没有得到根本改变。据2016年的统计数据，我国农村承包土地的农户数量是2.29亿户，有9亿多人口。也就是说，9亿多农民承包了大约19亿亩耕地[12]。而对占农业生产主导地位的小农经济的现代化改造，以及农村整体产业发展水平的提升，都需要一个较为长期的过程。因此，农村劳动生产率低下的状况近期内难以彻底改善[11]。

4、劳动力缺失导致农村土地资源浪费。目前农业生产的现实是，大量青壮年劳动力外出打工，并以此为主要职业，对农业生产的重视程度很低，有的农民只在农忙季节才返乡从事生产劳作，更多的外出打工农民甚至放任土地荒芜，造成土地资源浪费。留守在农村的许多老人家庭只能粗放式地种植庄稼，不少田地只是在大春生产时才利用，造成农村土地复耕指数下降。而一些偏远的边角田地更是无暇顾及，只能荒芜，导致土地资源浪费。

5、农业的高成本导致农民增收难。当前，农村生产要素价格上涨较快，特别是以前几乎忽略不计的人工成本和土地费用，在工业化、城镇化进程中快速上涨，占到了总成本的一半以上。此外，农业生产布局日益向优势产区集中，农产品跨区域流通量增大，运距拉长，物流成本也呈增长态势。农产品已从低成本优势转为高成本劣势，对中国农产品竞争力产生了极大的压力，严重挤压了农民务农的收益空间。同时，中国已是农产品开放程度最高的国家之一，國际市场对国内农产品价格形成了“天花板”作用，农产品成本上涨的压力很难通过提高价格的途径释放。生产成本的“地板”持续抬升，农业生产比较效益低下，农民增收乏力，种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化趋势愈加明显，保护农民生产积极性难度加大[13]。

6、农业基础设施薄弱的“瓶颈”尚存。我国农业物质技术装备水平低，抗灾减灾的能力不强。部分农业基础设施年久失修，功能老化，配套不全，许多水利基础设施处于瘫痪、半瘫痪状态，许多河道淤积.防洪排涝能力减弱，保障能力明显下降。尤其是中西部农村地区，能源、水利、交通、邮政、网络等基础设施薄弱，需要大量人力、物力和财力投入，补充建设和老旧更新都难以在短期内完成。同时薄弱和落后的农业基础设施，特别是欠发达地区的农业基础设施，都严重地制约了我国农业和农村经济的持续稳定发展[11]，农业靠天吃饭的局面没有根本改变。

7、农村公共服务建设短板短期内难以补齐。完善的农村公共服务体系可为增加农民收入提供有力的保障，可降低农业的自然风险和经济风险，有利于提高整个农村的劳动生产率。有研究表明，每增加1元农村教育投资，可使农牧业产值增加8.43元;每增加1元农村公共基础设施投资，农牧业产值会增加6.75元[14]。但是，农村公共服务建设，尤其是教育、医疗、卫生、养老等公共服务建设，是我国农村地区长期存在的一个发展短板。在国家优质公共服务资源整体短缺的大背景下，农村公共服务水平提升将是一个长期的过程，需要持续的政策配置、制度创新和资源投入，难以在短时期内完成[12]。

三、新常态下乡村振兴战略的路径选择

（一）明确发展目标定位

1、统筹规划，分类推进。我国幅员辽阔，乡村类型多种多样，乡情纷繁复杂，不同地区乡村之间差异很大，即使是同一地区，由于发展基础与条件的差异，在乡村振兴的内容上是有很大差异的。各地必须实行因地制宜、统筹规划、分类推进，在发展的阶段性目标，模式路径、方式方法、建设重点等方面应当进行理性选择。

2、以国家主体功能区规划为依据进行目标定位。以国家主体功能区规划为依据，对乡村进行分类指导，明确各自乡村振兴发展目标定位。在粮食主产区和核心产区，应当重点加强粮食综合生产能力建设，下大力气提高农业现代化水平。在重要农产品生产区和农业产业化发展区，应当下大力气把特色农业做强做亮，积极发展新产业新业态，推进农村一二三产业融合发展，拓展农业产业链价值链供应链，提高产业发展效益。在不适宜发展农业产业的区域，要加强生态环境建设保护，建设美丽乡村，把绿水青山建设成为金山银山[5]。

3、因地制宜，错位发展。城市近郊与远郊地区的乡村振兴，同样应当选择差异化的发展目标与发展模式，因地制宜，错位发展，切忌千篇一律，不顾条件照抄照搬。远离城市的地区重点发展特色农产品。城市周边的乡村振兴重点打造美丽乡村，开发乡村旅游、农耕体验、健康养老、教育文化等多元产业，打造假日经济，满足城市居民日益高涨的农耕文旅、休闲度假需求。

（二）构建农业产业体系

1、打牢农业这个基础。新常态下，农业发展要走质量兴农之路，着力推进农业由增产导向转向提质导向，构建农村三产融合发展体系，大力推进农业现代化，深化农村改革，促进传统农户与现代农业有机衔接。

2、拓展农村轻工业这个重点。实现乡村振兴必须在农业基础之上，围绕农业资源发展农副产品加工业，这样既可以延长产品产业链，提高产品附加价值，也可以促进农民就业，有效增加农民收入。同时，以轻工业为主的乡村工业，可以将工业污染控制在一定程度之内，有利于“生态宜居”目标的实现。

3、促进乡村旅游发展。拓展农业功能，发展乡村旅游，是振兴乡村发展的有效途径。在旅游资源丰富的地方，着力推进富有地方特色文化旅游项目，聚焦农家乐、田园观光、康养等产业形态，可以加快农业“接二连三”，实现农村三产融合发展和农民收入的增加。

（三）创新农业体制机制

1、加大政策与制度供给。重塑城乡关系，走城乡融合发展之路，通过新的制度和政策促进农业农村优先发展，引导城乡要素实现双向有效流动。同时，要落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，深入推进农村集体产权制度改革，加大公共财政对农业生产经营的补贴力度，继续稳定和增加对农业生产的价格补贴，让农民的农业生产收入比重进一步提高[15]。

2、激活农村经营主体。围绕农村新产业新业态，培育壮大村农民合作社等新型经营主体，强化农民合作社基础作用，支持农民合作社迈向产加销一体化经营。大力扶持农业产业化龙头企业发展，推动其集群集聚，形成品牌效应。推广“企业+合作组织+农户”发展模式，带动农户和农民合作社发展适度规模经营，鼓励社会资本有序参与农村集体经济合作。

3、创新金融支持模式。制定相应的金融支持政策，加大政策性金融支持力度，鼓励农商行等金融机构创新农村金融产品和服务，有效解决农村产业项目融资难、融资贵问题。逐步扩大农村金融服务规模和覆盖面，着力提升金融服务供需契合度，加快创新农村金融服务模式，量身打造适应现代农业的特色产品。完善担保贷款体系，创新低收入困难群众“特惠贷”等金融产品。创新多种融资模式，利用外部资金投资特殊资源开发乡村旅游等。

（四）改革农业供给结构

1、提高农产品供给质量。乡村是城市所需要资源的供给者，这些资源包括农产品、土地、劳动力、其他生产生活资料，以及居民生活必需的粮食、蔬菜、肉制品等。随着我国社会主要矛盾发生变化，无论是城镇居民还是农村居民，对生活质量的要求越来越高。因此，改革农业供给结构，首先要提高农产品供给质量。

2、满足城市市场新要求。把城市生活元素引进乡村，满足城市居民对乡村生活的新要求，根据城市居民休闲特点和社会时尚，发展市民农园、农事体验和绿色农业，吸引城市居民到乡村度假、体验农事、对接城乡生活。

3、优化农业供给主体。创新农村组织体系，完善农业经营体系，大力培育家庭农场、合作社、重点龙头企业、社会化服务组织、农业产业化组织等。

（五）加强人才队伍建设

1、大力培育新型职业农民。乡村振兴首先要培育一大批新型职业农民。以“有文化、懂技术、会融合、善经营”为目标，重点培育农业企业带头人、各类农民专业合作社成员、驻村第一书记及大学生村官、种植养殖大户等，从根本上解决“谁来种地”的问题。引导农民企业主、专业合作社骨干、种粮大户、家庭农场主、社会服务能手以及返乡涉农创业者发展农产品深加工和直销，向价值链“高端”攀升。

2、乡村干部队伍优化。乡村干部队伍是乡村振兴的有生力量。加强对驻村干部、大学生村官、乡村技术员等人员的培养和管理，充分发挥他们的优势与特长。调动回乡企业家、农村经济能人、大学生、退伍军人等人才的积极性，不断充实乡村干部队伍。积极探索、稳步推广“名誉村长”办法，选聘一些从乡村走出去并愿意为家乡乡村振興做出奉献的“政治上有觉悟、经济上有实力、社会上有影响、事业上有热心”的各类人士，回乡带领群众投身乡村振兴事业。

3、推进人才双向流动。建立城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制，加大城乡之间的人才、资金和其他资源要素的双向流动。创新乡村人才培育引进使用机制，实施大学生、科技人员下乡服务期计划，鼓励社会各界优秀人才投身乡村建设。以乡情乡愁为纽带，吸引支持城市各类人才通过下乡担任志愿者、投资兴业等方式服务乡村振兴事业。

（六）推进农村产业融合发展

1、拉长农业产业链条，促进农村产业纵向融合。以提高农业产业价值链增值能力和全要素生产率为目标，提高种植、养殖、加工、销售、流通、服务等农业各产业的融合度，促进农业产业一体化发展与提质增效。

2、开拓农业多重功能，实现农村产业横向融合。充分挖掘农业农村资源的价值优势，提升技术、信息、管理等要素催化能力，推动农业与旅游、文化、教育、健康、养老等产业深度融合发展，有效拓展农业增效增收空间。

3、注重乡村联动作用，引导农村产业交互融合。乡镇与村庄在农村产业融合中各有优势，发挥着不同的作用。乡镇是二三产业的承载体，可以有效聚合各类资源，具有引领带动作用，要将其打造成为农村产业融合的综合体。村作为第一产业的承载体，是农村产业融合的基础，要将其打造成为美丽田园综合体。

4、完善利益联结机制，使农民共享产业发展成果。建立农户与新型农业经营主体的利益融合关系，以农民合作社为纽带、龙头企业为核心、家庭农场和专业大户为基础，形成更加稳定更加紧密的新型组织联盟。鼓励农户以土地经营权等入股新型联合体并参与生产经营，以“工资+分红”的方式获得收入。支持新型经营主体发展新型产业，并根据新增就业岗位的数量给予其一定补贴，使产业发展与农民增收高度融合。

（七）完善农村公共服务体系

1、实现农村基础设施的高质量供给。农村基础设施和公共服务供给要围绕解决好钱的问题和体制机制矛盾，逐步解决基础设施、公共服务等欠账较多、供给和管护机制不健全的问题，从根本上改变供给不足、质量不高、管护不力的状况，最后向更加全面、更加优质的路径演进。

2、积极推动城乡公共服务均等化、一体化。推动基础设施和公共服务重点向农村倾斜、延伸，不断提高农业农村的公共服务供给水平，切实解决农村基础设施薄弱问题，逐步实现城乡公共服务均等化。

3、从供给导向转到需求导向。农业农村基础设施建设和公共服务要更加注重农民的主体需求、乡村产业发展的需求，提高农民参与决策的主动性积极性，提升基础设施和公共服务供给的民主化、科学化水平，让基础设施和公共服务供给在农业农村现代化中发挥更大效用。

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