论“无废城市”生活垃圾减量的实现路径——以生产者分类设计义务为核心的考察

周律初

(贵州师范大学 法学院，贵州 贵阳 550025)

建立“无废城市”体制是生态文明制度建设的重要内容，根据《“无废城市”建设试点工作方案》的要求，要实现绿色生产，推动固体废物趋零增长。2019年1月，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》(国办发〔2018〕128号)，首次提出建设“无废城市”，明确要求“要实现绿色生产，推动固体废物趋零增长”。生活垃圾作为固体废物的主要成分，其减量与绿色生产密切相关。因此，在绿色生产内实现生活垃圾的减量，是建设“无废城市”的重中之重。

1 生活垃圾减量的现状

李如春、马永斌(2015)研究发现，城市居民生活垃圾分类意愿与行为发生悖离，生活垃圾分类意愿强，但实际参与分类的较少或者与分类的目标发生偏差。[1]尤鑫,柳飞阳(2017)通过调研，从居民、政府、市场三个视角入手揭示问题症结在于：“居民环保意识欠缺，政府生活垃圾治理无力，生活垃圾资源回收循环利用市场产业链不完整。”[2]薛立强(2019)研究指出，历次生活垃圾分类难以成功的主要原因在于分类标准粗放化、参与主体被动化、管理系统分割化、政策工具单一化，指出应遵循生活垃圾分类管理的普遍规律，尽快建立起全面的、适合国情的现代化生活垃圾分类制度，但并未提出具体的解决方案。[3]就现在的生活垃圾分类试点效果来看，各大城市效果均不显著。以上海市为例，上海市经济发达，有充足的资金投入生活垃圾分类治理，如当时各大企业也纷纷投入大量资金建设垃圾分类企业，垃圾分类有关的股票股价涨停，但还是出现了生活垃圾总量反弹、垃圾分类热度下降的现象(见表1)，背后的原因值得我们反思和研究。

表1 2011—2018年上海市生活垃圾产生总量与卫生填埋量统计表(单位：万吨)

注：数据来源于2011—2018年上海市固体废物污染环境防治信息公告。

综合研究和数据显示：当前各大城市的生活垃圾分类都有两个共同的困境：资金供应不足和垃圾产量久高不下。上海市的例子告诉我们垃圾分类治理失效的原因不在资金本身，也不在资金的投入上。试想如果没有良好的营商环境以及没有科学的资金链供应体，投入再多的资金都将成为泡影。针对这样一种困境，孙鹏、王明雁(2019)基于绿色流通视角提出以消费后阶段的“价值添附”来破解“产权游离”的城市生活垃圾分类回收新设想。此观点立足于马克思商品流通和产权理论，从物质转换视角分析生活垃圾分类回收在人与自然之间物质能量绿色流通循环中的重要性，发现“产权游离”现象抑制了消费者主动分类回收的积极性，而通过一定的“价值添附”便可实现商品流通与再生资源回收系统的“两网融合”。[4]从理论研究层面来看，我国在垃圾分类方面的研究取得了不少理论成果。现阶段大多数研究趋向于反思生活垃圾分类治理失效的原因，其中不乏有许多新颖的观点，但终归陷于末端治理理念之内，无法形成资源闭环，难以彻底解决垃圾问题。为了进一步推进“无废城市”的建立，有必要重新对生活垃圾作新的解读，尤其是基于前端治理理念的解读。

2 “无废城市”建设下的生活垃圾的重新解读

《上海市生活垃圾管理条例》将生活垃圾定义为：“在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废弃物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废弃物。”即是说生活垃圾来源于日常生活或者为日常生活提供服务的活动中，因此生活垃圾可经由人类的活动进行调整。生产活动是一种为人类日常生活提供服务的人类活动，在人类未提出可持续发展以前，人类的生产活动往往是粗犷型的，大量生产——大量消费——大量废弃是此种生产活动的常态，因此给人类的居住环境带来固体废弃物污染困扰，当代人类将此称为“垃圾污染”。对此，人类提出当前的最佳解决方案——垃圾分类。可就中国的垃圾分类实践来看，垃圾分类效果似乎不尽如人意，垃圾分类设施不全、垃圾分类成本高、垃圾分类标准不科学等等是当前垃圾分类的常态。上海市生活垃圾分类模式是中国垃圾分类的缩影，因此基于《上海市生活垃圾管理条例》，中国当前对生活垃圾的划分主要分为两种：一种是日常生活活动本身产生的垃圾，另一种是为日常生活提供服务的活动产生的垃圾。在解读这两种划分之前先考证一下“日常生活”的词义，“日常生活”在汉语中由“日常”和“生活”两个词组成。“日常”一词在《现代汉语大词典》中解释为“平日；平时”，“生活”一词在《现代汉语大词典》中解释为“人类为生存发展而进行的各种活动”，两者合为“人类平日为生存发展而进行的各种活动”。

2.1 日常生活活动本身产生的垃圾

据前述，“日常生活活动本身产生的垃圾”当理解为“人类平日为生存发展而进行的各种活动本身产生的固体废弃物”，这里的活动一般不涉及生产过程，本文主要讨论在绿色生产内将生活垃圾减量化，因此在此不作详述。

2.2 为日常生活提供服务的活动产生的垃圾

据前述，“为日常生活提供服务的活动产生的垃圾”当理解为“为了人类平日为生存发展而进行的各种活动进行服务而产生的固体废弃物”。这里的“服务”涉及人类生产活动，目前我国生活垃圾的主要成分是无法消解的“工业化产物”，比如塑料、合金、包装物、电子废弃物等等，这些固体废弃物放弃前都为人类日常生活提供了巨大的方便。由于此类废弃物是人类科技改造自然物质形成的，自然环境的净化和消解功能无法在短时间内将其进行分解，随着人类每天的生活需要，废弃物的积累越来越多，逐渐超过自然的承受能力，因此使人类的生存环境逐渐变得恶劣，造成垃圾污染。

2.2.1 从传统观念看生活垃圾的产生

从传统的垃圾产生观念来看，此类废弃物在未消耗前，并不是废弃物，而是人类日常生活的必需品，人类消耗完其使用价值后，必需品对人类主体来说丧失了价值，由此才变为了废弃物。因此，当前的大多数立法将垃圾产生的源头归咎于产品的最后使用者，并由最后使用者承担垃圾分类的责任，对其进行垃圾收费。当前所谓的生活垃圾减量措施也大多集中于此，试图通过对最后使用者的施压来减少生活垃圾的产生。此类减量措施，能在一定程度上控制垃圾的产生，起到减量的作用。但其弊端尤其显著，一是容易触发公民的抵触情绪，处理不好将会导致社会矛盾频发。二是分类不科学，无法形成废弃物的闭环，很难实现资源的循环利用。因为垃圾分类标准基本是基于末端处理思想制定的，大量的垃圾分类后将面临如何循环的困境，处理不好，大量的垃圾集中堆积，不仅容易产生二次污染，还极易使垃圾分类活动流产。三是分类成本高，此类不结合生产者的强制产品最后使用者进行垃圾分类的办法，需要政府投入巨额的基础设施建设与维护费用，而且是长期投资，地方政府财政难以维持。综上，依循传统的垃圾产生观念制定的垃圾减量化制度是难以实现垃圾减量的，并不能成为垃圾处理的长效机制。

2.2.2 从生产前端看生活垃圾的产生

本文讨论的是“为日常生活提供服务的活动产生的垃圾”，因为其涉及人类的生产活动。因此在此基础上，从生产前端看生活垃圾的产生，基于环境正义和《环境保护法》第六条：“一切单位和个人都有保护环境的义务”“企事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任”。生产者对产品的产生负有环境注意义务，其应该确保其生产的产品是生态的，是符合环境保护要求的，即是说生产者应对生产的产品负责，应当防止、减少环境污染和保护环境。

3 “无废城市”建设中“生产者分类设计义务”的法理分析

前面讨论了生产者承担环境污染或生态破坏责任的法律规定来源，有学者对此进行了反驳：“产品消费后即与生产者没有关系，生产者的环境保护义务自产品进入消费阶段后即自动转接到消费者，由消费者承担环境保护义务。”本文不赞同此种说法，理由如下：

一是生产者的环境保护义务并不能因为产品移交给使用者后而转移。因为产品移交给使用者时移交的是使用权，而不包含生产者附加在产品上的“潜在环境负荷”。“潜在环境负荷”作为一种未被法律监管的环境污染或生态破坏因子，其在消费者处时，环境负荷所承载的环境污染或生态破坏因子一般是难以即时显现出来的，如果显现，损害人体健康，则可依照《产品质量法》《食品安全法》等进行维权。但在我国，生产者的产品本身所导致的环境污染或生态破坏脱离了法律的监管，并没有具体法律法规规定生产者应该对产品消费后产品本身的环境污染或生态破坏责任负责，这对《环境保护法》第六条的具体执行有巨大障碍，不利于环境保护，更不利于垃圾减量。

二是生产者对产品的环境保护义务重于产品的最后使用者(消费者)。生产者对产品的设计与制造贡献值最大，产品的最后使用者往往只是使用产品的使用价值，一旦产品使用完毕其使用价值便会完全丧失，产品生产者是明知使用者(消费者)意图的。因此此生产应该按照使用者(消费者)的意图进行生产，而不应该附加更多环境保护义务给使用者(消费者)。使用者(消费者)应该对自身的使用行为负责，这是正当的，但是如果将使用之外的其他义务强加给使用者(消费者)，将会对使用者(消费者)带来极大的不公平。同时，使用者(消费者)本身对产品的设计与制造贡献小，其不能决定产品的构成，也不能决定产品消费后如何回收。

三是使用者自身的经济实力和技术水平决定了即使对其强加过多的环境保护义务，也不能彻底解决废弃物的产量问题。使用者一般是弱经济实力和技术实力的个人，因此其在垃圾处理与管理领域有天然的弱势。前述已讨论过，废弃物一般是复杂多元的混合物，自然环境本身难以净化，因此长期堆积导致垃圾污染。

综上可见，使用者个人大多使用比较原始的废弃物处理办法，而且其并无高科技设备来消解和处理废弃物。其能够做的，是对其进行分类。关于分类这点，此前已经说明，没有生产者的产品分类指导，垃圾分类不仅成本高而且效果差，处理不好，还极易导致垃圾分类流产。因此必须重新审视生活垃圾的来源，以生产源头绿色化使垃圾减量，让生产者在生产时承担分类设计的义务。

4 “无废城市”的生活垃圾减量实现路径的法律构造

4.1 生产者分类设计义务在垃圾减量中的优势

当前我国将垃圾分类流程分为“分类投放、分类收集、分类处理、分类运输”四个流程，基于前述将生活垃圾减量集中在绿色生产过程解决的思路，本文提出“垃圾分类六分闭环法”，即“分类设计、分类投放、分类收集、分类处理、分类运输、分类回收”全过程的资源循环闭环分类法。六分法形成了循环型的工业代谢活动。传统的工业代谢活动是指“在将原料和能源变成最终产品和废物的过程中，一系列物质变化的总称。[5]循环型的工业代谢活动则”增加了“分类设计”“分类回收”两个环节将废物资源实现循环利用，是一种理想化的生产模型。六分法中，分类设计是源头和开端，分类回收是结尾，中间的步骤可依照具体情况省略。此方法转变了政府目前的垃圾管理者角色，让政府成为了一个独立于垃圾分类之外的垃圾分类监管者。它融入了政府监管、生产者设计与回收、消费者投放、收集者收集、处理者处理、运输者运输、回收者回收、公众参与等多元手段，其优势在于其彻底实现了资源的闭环，从废弃物产生的源头解决废弃物的减量问题。

4.2 生产者分类设计义务的构成

4.2.1 分类设计义务是生产者的法定义务

根据方案的设计和《环境保护法》第六条的规定，一是国家层面立法，应在《中华人民共和国循环经济促进法》中增加绿色生产的对应条款，明确生产者应该在生产过程中承担产品分类设计的义务，作为一种法定环境保护义务。同时在《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中增加相应条款，与“绿色生产”条款进行衔接，共同构成国家层面的生活垃圾减量制度。二是省级层面立法，在地方的相关专题规章中加入绿色生产的条款，加入与绿色生产衔接的生活垃圾分类规定。

4.2.2 分类设计义务要求能确保有效指导后期的垃圾分类行为

分类设计义务是生产者的法定义务，其要求生产者必须生产时对产品进行分类设计，即生产者在生产时要针对产品特性作出产品有利于后期分类投放、收集、处理、运输与回收的设计并确保有效，由此形成闭环的资源循环链，让从生产到消费再到回收的全过程实现废弃物零产生。针对现有科学无法避免的部分废弃物的产生，由政府承担兜底责任，这符合可持续发展的理念。汪劲教授在其《环境法学》(第三版)中指出：“可持续发展的基础在于协调、处理好资源、投资、技术、国家机构等多方主体的变化关系，以增强目前和将来人类的幸福。”本文提出分类设计义务正是坚持这种方向对经济生产活动进行改良。[6]

4.2.3 若不能有效指导，生产者应承担后期的处理责任

政府和公众作为监督者，若生产者的分类设计不能有效指导后期的垃圾分类，应首先认定当前科学是否能对该产品进行分类设计，若生产者能而不为，应对生产者进行惩罚并要求其对废弃物的处理承担责任。若生产者由于科学技术限制而不能，则应由政府承担兜底责任，对生产者免除责任。

5 结语

“无废城市”的建设任务十分艰巨，其关键点在于相关固体废物管理机制的建立。 而目前我国法律中规定生活垃圾的处理责任主要在于政府和消费者，对于生产者多为鼓励条款，无实质性义务。经过上海、杭州、深圳等城市2019年的垃圾分类试点实践证明，目前的废物管理制度无法解决废物问题，“垃圾围城(村)”困局仍然严峻。我们都知道，法律责任是法律所创制的概念，并无先天恒定的本质，在不同历史时期或国度的不同法律部门中，其会发生许多微妙的变化。当前，我们在法治中国的时代背景下需要有探索环境法规律演变的勇气，未来希望能怀着“大胆假设，小心求证”的思路建构以“生产者分类设计义务”为开端的生活垃圾分类新方法，为“无废城市”建设提供新的法律保障思路。虽然法律保障固然重要，但远远不够，我国还必须进一步提高公众生态经济意识， 引导全民参与绿色经济， 以经济的生态化保护环

境。 唯其如此，垃圾减量、人与自然和谐共生的目标才能早日实现。