农村生活污水治理“常熟模式”的生效机制分析与经验总结

高胜寒

[摘 要] 江苏省常熟市通过全面布局“统一规划、统一建设、统一运行、统一管理”的农村生活污水治理模式，在国内率先构建了“政府购买服务、企业一体化运作、委托第三方监管”的治理机制，逐步形成了具有中国特色的县域农村生活污水统筹治理模式。本文以此为切入点，從参与主体、统筹形式、利益分配、监管约束及技术模式等方面对农村生活污水治理“常熟模式”的生效机制进行分析，并从政策环境、政府职责、市场机制、运行机制及技术手段等方面总结相关经验。

[关键词] 农村生活污水;治理;“常熟模式”;生效机制

[中图分类号] X799.3 [文献标识码] A [文章编号]1674-7909（2020）04--2

1 农村生活污水治理“常熟模式”概况

江苏省常熟市位于长江中下游平原，境内河道水网纵横交错，以城区为中心呈放射状分布，河道窄小且水流平稳。随着近几十年常熟市社会经济的迅速发展，乡村水环境污染日益严重。农村生活污水侵蚀了往日旖旎的水乡风光，对区域人民群众的日常生产生活造成了极大威胁。

2008年，常熟市政府提出了“城乡一体、统筹治理”的农村污水治理工作方向。在总体布局上，常熟市于2009年开始先后实施了两轮三年行动计划，提出了“统一管理，统一规划，统一建设，统一运行”的工作思路，明确主管单位，推进统筹对接，打破行政区划隔阂。并组建江南水务公司统一负责全市生活污水处理设施和污水排放主次管网的撤并、改造和建设。在技术选择上，常熟市在基层村镇引入分散式处理模式，在国内率先选择了源自日本的分户式净化槽技术，并进行了试点。在运行模式上，常熟市引入市场机制，采用“分散处理，集中管理”的集中运行模式，利用市场和社会资本解决治理资金筹措问题。2015年，常熟市在全国首推农村分散式污水处理PPP项目，并实施农村分散式污水第三方监管机制。自2015年起，常熟市累计投入资金42亿元，建成了11座集中式污水处理厂和7 103套农村分散式污水处理设施，农村生活污水处理率超过80%，预计至2020年将超过93%，具有常熟特色的县域农村生活污水统筹治理模式基本形成。

2 农村生活污水治理“常熟模式”的生效机制

2.1 公共物品供给失灵的困境

在2008年之前，常熟市进行了一些实践，但没有取得太大成效。农村生活污水治理需要大量的资金与大规模的基础设施建设，这些巨大的投入显然是基层乡镇政府难以承受的。即使将工程交由村委会负责，但受限于聚落规模与高度的行政化，污水处理供给中政府失灵的问题依然无法避免。由于生活污水处理的公共物品性质，如果将其交由市场运营，也难以解决供给不足的问题。生活污水处理具有公益性和外部性特点，经济利益导向的市场机制难以满足社会公众以较低的价格获取大规模服务的需要。

2.2 具体策略的生效机制

2.2.1 政府与社会企业的关系。“常熟模式”在进行农村生活污水治理的供给时通过市场机制引入了社会力量。从所有权来看，农村生活污水治理设施是社会公有资产，政府作为行政部门是这一产权的委托主体。集中运行模式和PPP模式则在保持所有权不变的情况下，通过委托和竞标等方式实现产权分割，将经营权让渡到社会企业手里，从而得以发挥社会企业专业程度高和市场机制灵活的优势，通过经济手段实现资源高效合理配置，将企业经济利益追求统一到公共利益实现的过程中[1]。在这一机制中，政府既是管理者和布局者，也是服务的购买者;社会企业是经营者，也是服务的提供者。

2.2.2 县域层次的统筹治理行为。农村生活污水治理具有很强的外部性，治理效果的排他机制很难实现。因此，小范围的产权所有极易导致资源配置上的浪费。常熟市通过明确权利责任，防止职能虚位，打破了村镇之间的行政区划隔阂，以县域为整体的治理范围，为接下来的大规模建设和集中运行做好了铺垫。统筹治理将区域治理范围从村镇扩展到县市，在实现区域资源统筹合理配置的同时，产生了规模效应，覆盖了百万数量级的人口。由此单位治理成本较低，也能使集中经营的社会主体降低风险，产生更大规模的效益预期。PPP模式的引入，扩大了治理的资金来源，以投资的方式进一步放大了规模效应。分散式农村生活污水的治理特点决定了项目的推进需要农村各家各户的参与配合。社会企业要想实现居民的完全配合需要付出极高的成本，在现实生活中几乎难以实现。只有公共产权的委托者政府才具有较为现实的动员能力。因此，政府主导下的统筹治理可以将行政部门、企业与公众都纳入治理过程中，从而实现各有所得的良好效果。

2.2.3 利益分配形式。当通过市场机制来解决公共物品的供给问题时，政府和社会企业都拥有了服务流产权的一部分。因此，交易的双方都能对供给的结果产生影响。这种影响并不能通过经济手段进行完全精确的界定。所以，为实现各方效益最大化，经济利益的分配应侧重于对资产平均收入影响最大的一方。在PPP项目中，政府通过公私合作形式引入社会资本，以企业结构和内部合同的形式将政府与企业投资和获取效益的规则确定下来。项目运行经费主要来自政府收取的污水处理费，这笔款项以污水处理服务费的形式用来支付政府购买的社会服务。明晰的合同与运行规则保证了企业经济利益的实现[2]。

2.2.4 监管与约束。“常熟模式”通过市场机制实现了农村生活污水治理产权的分割。社会企业获得了运营权并能以此获取经济收益。但产权分割后，各主体间需要专门设立相应的排他性规定，避免各个属性的所有者发生越界侵权的行为。常熟市政府以所有权委托主体的角色对作为经营权所有者的社会企业进行考核与监管，以防其为追逐经济效益而不顾项目工程质量，从而造成社会公共利益的破坏。同时，常熟市政府委托第三方进行专业技术监管，虽然增加了治理成本，但是农村生活污水治理作为公共物品，社会公共利益的实现应放在首位。同时，来自社会公众的参与对于政府和企业的行为也是一种外部监督。

2.2.5 技术模式选择。目前，农村生活污水处理技术主要有集中处理、村组处理与就地处理3种技术模式。目前，常熟市农村生活污水集中处理占比超过了70%。当不能满足集中处理的接管條件时，根据地区实际情况采用村组处理与就地处理模式，兼顾工程项目的经济利益与社会效益。在常熟市政府引导统筹下，基层政府、企业、村委会和农村居民在治理过程中实现了有序参与，“政府购买服务、企业一体化运作、委托第三方监管”的“常熟模式”得以形成[3]。从更大范围的外部环境来看，常熟市抓住了住房和城乡建设部“县域村镇污水收集处理综合示范区”的建设机遇，积极对接中科院生态环境研究中心等国家及科研机构，同时在苏州市农村生活污水治理三年行动中积极布局，为区域治理创造了良好的政策环境。

3 农村生活污水治理“常熟模式”的经验借鉴

3.1 建立稳定良好的政策环境

农村生活污水治理周期长、投入大、涉及范围广，各地适用的运作模式和技术手段因区域特色而千差万别。在当前关于政府使用社会资本的相关立法环节还未完成的现状下，在区域内部建立一个稳定良好的政策环境尤为必要。良好的政策环境不仅能指引区域内持续性的环境治理工作，而且能给予社会力量以更好的未来预期。同时，要善于把握上级政府重大事项和相关决策带来的政策机遇。

3.2 明确政府职责，提高治理能力

农村环境治理往往落实于一线基层，而且布局分散，极易造成“多头管理”的行政不作为。行政部门应明确自身职责，在区域范围内整合行政权力，授权直接管理的主管部门专项负责。在治理过程中履行好监管职责，防止行政职能的错位和行政权力的滥用，切实实现治理的社会效益。同时，要提升政府部门在购买社会服务过程中的治理能力。以PPP模式的引入为契机，增强在风险管控、绩效考评及契约履行等方面的治理能力建设[4]。

3.3 培育发展农村环境治理市场机制

农村生活污水治理的参与主体众多，各方利益诉求并不完全统一。政府部门应积极促进经济利益与社会效益相结合，在保证公共利益的前提下统筹协调各方利益。因此，主管部门应从付费机制和付费来源的制度设计上入手，提高委托、招标环节市场竞争的参与度。积极引入社会资本并合理使用，通过合理的机制创新实现经济利益合理分配，充分发挥市场在资源配置中的积极作用，从而实现环境治理公共物品的充分与高效供给。同时，选择有相关治理经验资质的社会投资人，在市场化运营中吸取相关经验。

3.4 建立多方参与的集中运行机制

针对农村环境治理周期长、设施分散的特点，改变以往设施建成移交后运行管理状况，通过委托社会专业企业的形式，建立专业技术运行队伍负责的集中运行管理机制，实现“分散处理，集中管理”。同时，制定相应的考核管理机制，将运行维护结果与经济效益挂钩，保证硬件设施的设备运行率和完好率，发挥统一管理的规模效益。此外，应建立独立的第三方监管模式，推动公民参与，实现共同监管。

3.5 因地制宜选择技术手段

政府主管部门应在前期全面调研考察的基础上，结合区域地理自然条件和社会经济发展等实际情况，因地制宜选择合适的技术手段。对于前沿的治理技术手段保持关注和敏感。对于引进的技术手段，在大规模推广前进行试点，观察其治理效果和居民的接受程度。

参考文献

[1]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].上海：上海译文出版社，2014.

[2]曲波，谭学军，顾俊，等.县（市）域农村污水处理设施集约化运行管理方式与应用[J].中国给水排水，2016（22）：34-38.

[3]常熟市住房和城乡建设局.七大看点读懂农村生活污水治理的“常熟模式”[N].中国建设报，2015-07-30（005）.

[4]荣益.农村污水治理管理与融资模式的思考与建议：基于常熟农村污水治理进展调研[C]//环境工程2017增刊2下册，2017.