高校内部控制体系建设探讨

刘俚伽

摘 要：高校内部控制是学校为实现办学目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。笔者分析了高校内部控制体系建设的现状以及存在的主要问题，并从内部控制信息化建設和坚持问题导向，规范内部权力运行两方面阐述了高校内部控制体系建设的途径。

关键词：高校  内部控制体系  建设

一、高校内部控制体系建设的含义

随着教育体制改革的不断深入，国家放管服政策的落实，高校业务多元化趋势凸显，经济活动风险日益增大。高校内部控制体系建设也提上日程。

2012年11月财政部发布了《行政事业单位内部控制规范 （试行） 》 （财会[2012]21） ， 于2014年1月1日正式实施。2015年财政部印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），2016年教育部印发了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅〔2016〕2号）。这些制度的颁布对高校内部控制体系建设指明了方向，为高校进一步提升内部治理能力水平提供了有力支撑。根据《指南》解释，高校内部控制是指学校为实现办学目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。高校内部控制的目标主要包括：保证学校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高资源配置和使用效益。

二、高校内部控制体系建设现状

（一）内部控制体系建设组织

X高校属于省属高校，从2015年起启动单位内部控制体系建设，实行双机制运行。一是领导小组决策机制。成立内部控制规范工作领导小组，决定学校内部控制建设的分工和职责，负责内部控制工作的组织协调、项目目标界定以及项目成果验收与批准等工作。二是相关职能部门全面协作、集体联动机制。确定内部控制牵头部门，领导小组下设办公室，负责为项目建设提供资料信息、接受访谈与测试、参与拟定项目工作计划、参与内部控制规范建设与实施的相关工作。

（二）内部控制体系制度建设情况

为规范学校各项经济行为，X高校在预算管理、收入管理、支出管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理、决策机制方面出台了相关政策。从预算管理权限、预算编制、预算审批、预算执行与考核，决算、预算绩效目标管理等几个方面规范学校预算管理，强化预算约束。对学校收费管理机构、收费立项和审批、收费组织和管理、收费监督检查、票据管理、创收收入管理等方面进行规范和控制。界定支出范围和标准，规定审批权限与审批流程、报销职责，规范支出核算。分不同类型采购方式、从采购预算和计划、采购申请审批、采购执行、物资验收入库几方面规范学校的物资采购行为。从建设项目立项与审核、招投标、工程变更、资金控制、验收决算等方面规范建设项目管理。从合同订立、合同履行、合同归档、合同纠纷处理几个方法规范学校合同管理。在新形势下从制度层面对“三重一大”集体决策、分级授权等内容进行了进一步界定规范。

（三）预算业务管理控制情况

X高校预算按照“两上两下”程序编制。收入预算参考以前年度收入情况、年度收入增减因素和措施以及部门创收情况编制，学校全部收入都纳入预算，应编尽编。支出预算按照“保证重点、压缩一般，贯彻勤俭节约、绩效优先”的原则，根据事业发展需要与财力可能编制，严格控制“三公”经费支出、一般运行经费支出，重点支持学科和专业建设等重点项目支出。在编制方法上采用零基预算、定员定额，并实行预算绩效目标管理。学校年度预算编制方案报经校长办公会审议通过后执行;学校预算草案在上报上级主管部门预算之前，需报经学校党委常委会集体审查通过;上级主管部门批复学校预算，由计划财务部门根据批复要求进行优化完善，并细化分解到校内各部门，并分依次送分管财务的院领导、院长、党委常委会审查批准后下达校内各部门执行。

（四）收支业务管理控制情况

1、收入业务管理

X高校各项收入都均由计划财务处归口管理，统一核算，计划财务处是学校各项收入管理的职能部门。计划财务处根据国家有关规定，对全校各种收费的立项、报批、核定、收取、检查、年检等实施管理。学校计划财务处财务部门按照规定，负责全校行政事业收费票据、税务发票、财政专项收据的购买、登记、领发、核销、回收存档等工作。学校当年收取的行政事业性收费和应缴国库款均足额上交财政专户和国库，做到了应收净收、应缴尽缴，严格实行“收支两条线”管理。

2、支出业务管理

X高校支出分为基本支出和项目支出，根据支出业务的类型实行归口管理，如学科建设支出归口研究生部管理，专业建设支出归口教务处管理，信息化建设支出归口信息中心管理，人员经费和教师培训经费归口人事处管理，科研项目经费归口科研处管理，学生资助及学生活动经费归口学生管理部门管理，固定资产购置经费归口资产管理部门管理，等等。同时，对基本运行经费、差旅费、会议费、培训费及其他专项经费，分别规定了开支范围、开支标准以及内部审批、审核、支付、核算和归档等流程和审批权限。在经费报销审批流程上，明确了部门负责人、分管校领导、分管财务的校领导、校长的审批范围和额度，明确了各审批环节及财务审核各环节审核重点、工作职责、应承担的责任。学校实行国库集中支付的，对大额资金使用实行集体审议，严格按照财政国库管理制度、公务卡管理制度、政府采购制度、现金管理制度等有关规定使用资金，确保学校资金安全，避免财务风险。

（五）政府采购业务管理控制情况

X高校政府采购工作中严格按照国家法律法规及学校的采购办法。执行采购计划与财务预算相结合的原则，具体采购事项在批复的学校采购预算范围内，按照学校审批的采购项目明细申报采购计划，批复后才实施采购流程。

（六）资产管理控制情况

X高校对资产实行分类管理。货币资金由计划财务部门管理。货币资金支付分环节设置岗位，明确岗位职责，杜绝由一人办理货币资金业务全过程的现象，实行收款岗位与开票岗位分离，学生收费岗位与学生退费岗位和现金发放岗位分离、会计岗位与出纳岗位分离、工资核算岗位与出纳岗位分离、往来款核算岗位与代扣工资岗分离、档案管理岗位与出纳岗位分离，等等。同时，由财务处长、科长定期和不定期抽查盘点库存现金，按月核对银行存款余额，随时抽查银行对账单、银行日记账及银行存款余额调节表，核对是否账实相符、账账相符。学校设置了银行账户管理兼职岗位，学校银行账户的开立、变更、撤销都按规定审批流程办理，并报上级主管部门批准后开设。

实物资产按照国有资产管理相关规定办理资产的配置、使用、处置。明确管理部门的權限和责任。学校建有资产台账。为加强资产的实物管理，资产管理处按月与财务部门核对账务，做到账账相符;定期不定期对部门使用的实物资产进行清查，确保账实相符。

（七）建设项目管理控制情况

X高校建立了建设项目立项、调整、变更相关的议事决策机制，规定了每级议事决策机构的权限。凡是政府采购的项目，都严格履行政府采购程序。事前，原则上委托社会机构编制预算或投标控制价;事中，参与招标前期工作的相关人员不作为业主代表参加评标工作;事后，验收工作由纪检监察审计、使用部门、后勤和多方专家共同参与完成，竣工结算审计由学校审计室委托社会中介机构审计。价款支付由财务部门负责。

建设项目竣工后，学校及时办理竣工决算，组织竣工决算审计，并根据批复的竣工决算和有关规定办理建设项目档案和资产移交等工作。

三、存在的问题

内部机构权责分配需进一步合理化。部分部门的职责权限不明确，存在交叉，部分职能未归口管理。部分关键岗位的岗位职责需根据内控要求合理科学制定。

内部控制制度需进一步完善。如，虽然学校预算管理、收支管理方面的制度比较多，但仍然缺乏预算绩效考评奖励办法、完整的收入管理制度，政府采购需求申请与审批、过程管理有待完善。

内部控制信息化建设存在信息孤岛，需进一步打通。目前学校账务处理、预算编报、预算管理、出纳管理、工资管理、收费管理、票据管理、资产管理、办公管理虽然采用信息化管理系统，但内控制度、流程未内嵌，一体化程度不高，需建立内部控制大数据平台。

四、高校内部控制体系建设的途径

（一）内部控制信息化建设是落实内控的关键

高校需加强建设内控大数据平台，覆盖预算管理、收支管理、采购管理、合同管理、项目管理、资产管理等六大经济活动。使内控体系管控的对象不再局限于财务行为，而是各类与资金使用相关的业务行为，通过审批流程的固化、管控规则的内嵌，实现单位六大经济活动的全过程留痕管控，并解决一直以来困扰高校的跨年项目、跨经济活动业务、跨预算来源的项目等管理难题，构建科学、有效的权力制衡和监督平台。实现业务经济活动管控由“人控”到“机控”的跨越，形成一个全面的管控机制，将内控体系建设成效落到实处。

（二）进一步健全制度，规范内部权力运行是高校内部控制体系建设的主要内容

按照科学、精简、高效、透明、制衡的原则，综合考虑高校发展战略，对组织机构进行再梳理，针对存在职能交叉和职能缺失的机构，进行重组和新设。按照全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性原则，完善高校内部运行机制。不断梳理决策机制、执行机制、协同机制、监督机制等运行机制的内部控制制度和流程，保证内部控制的高效、有效运行。