财政支农对农业面源污染的影响

●夏雪瀚

一、引言

我国农业生产目前开始呈现出集约化、规模化趋势，2017年，粮食总产量达到（66000）61791 万吨，农村居民可支配收入达到13432 元。而受人多地少的资源禀赋特征限制，我国农产品产量很大程度上取决于化肥、农药等相关要素的投入。随着2004年中央一号文中“多予，少取，放活”方针出台，对这类要素的补贴水涨船高，至2017年，国家农林水事务支出金额已超过19000 亿元。这同欧美国家曾经对农业发展予以支持的做法类似。欧美国家在农业财政投入增加的同时，经历了面源污染加重、土地退化等农业环境问题，最终促使他们将农业财政的重心放在环境保护上，而不仅限于支持农业生产。而我国自2004年起，化肥施用总量已由4600 多万吨增长至目前接近6000 万吨，在世界总量10%的耕种土地上施用了超过世界总量30%的化肥，化肥施用强度已经远远超过了“国际警戒线”的225 千克/ 公顷。据农业部统计，面源污染已经超过工业污染成为我国水质的第一大污染源。之所以有这种变化，是否是因为财政支农力度提升的同时对环境有着不利的影响？如果答案是肯定的，那其影响的路径又是怎样？目前，国家已经对农业面源污染十分重视，2015年农业部下发了《到2020年化肥、农药零增长方案》，党的十七届三中全会上提出要建成资源节约型、环境友好型农业生产体系，表明了我国遏制面源污染的决心。因此，弄清该问题的答案有助于我国健全财政支农体系，有助于完善财政支农方式，具有现实意义。本文旨在分析财政支农对农业面源污染的影响，用理论分析影响路径的机理，建立模型并实证检验，提出相关政策建议。

二、文献综述

20 世纪80年代欧美国家开始着眼于政策对面源污染的研究，集中表现在农业的相关补贴政策对化肥施用存在促进作用。Repetto（1987）指出市场失灵和由政策导致的市场机制扭曲会使得环境恶化，一般农业补贴政策在增产增收的同时会产生更严重的面源污染，而修正这类政策带来的扭曲会使得面源污染有所改善。Berg（1981）发现通过对于农业的相关补贴会降低化肥的价格，最终会使得化肥施用量上升。Falvey(2004)的研究得出结论，相较于发达国家，发展中国家采取的农业政策往往是选择优先保证作物产量获得经济效益而不在于环境保护，最终在国内会产生严重的生态污染。90年代，“库兹涅茨假说”被提出，后续学者跟进并加以验证，此假说揭示了一种关于经济发展与环境保护的两难选择，其基本表现是在发展初期，环境会随经济发展而恶化，到一定程度时则会随经济发展的提升有所改善（Grossman,1991）。国外学者也提出了一些解决面源污染的建议，部分学者根据“庇古税方案”，主张征收污染税等相关政策解决面源污染问题（Pigou,1996）。但是由于面源污染不同于点源污染，衡量污染程度的方法差异较大、不准确，而通过增收排污费等政策实施成本又过于高昂，这类政策会使得面源污染得不到有效控制。

近年来，我国学者开始运用库兹涅茨曲线研究农业面源污染问题，学者们发现经济发展与环境污染物存在着“倒U 型曲线”的特征，这些研究进一步验证并发展了EKC 假说（张晖等，2009；葛继红，2011）。有学者将面源污染分解成多种效应，结果显示人口、经济规模、规模效应会直接影响农业面源污染排放量（梁流涛，2013；吴义根等,2017）。还有学者利用门槛效应分析农业经济对农业面源污染的影响，得出农民人均收入将会提高农业面源污染程度的结论（陈燕翎，2018）。

财政支农政策方面，我国学者致力于分析财政政策的实施效果。学者们基本认同财政政策确实提升了我国粮食生产水平、提高了农业生产率、增加了农民收入（李晓嘉，2012；马晓河等，2016）。刘凌鹏（2005）表示与农业支持政策相关的“黄箱政策”会扭曲市场价格，影响农业技术效率，进而造成农业产出损失。仅有为数不多的几篇文献讨论了我国财政支农政策与面源污染问题，李一花（2009）指出我国现行财政支农政策对于农业面源污染调控能力不足，需要立法先行注重财政补贴手段的高效运用，使得面源污染状况有所改善。侯玲玲（2012）采用2004- 2009年分省面板数据，构建化肥需求函数分析得出农业补贴未使得化肥投入量显著增加的结论。袁赛（2017）等则认为财政支农规模刺激了化肥农药的施用，对我国农业生态存在“负外部性”。

综上所述，学者对于财政支农政策的研究基本肯定了政策促进了农业发展和农民增收，起到了政策预期的效果，但对政策的“副作用”认识不够充分。这些“副作用”主要表现在财政支农可能会造成市场价格扭曲与农业面源污染。而近来关于财政支农与农业面源污染的关系的研究中，学者们并未得到一致的结论。一方面，现有研究只针对财政支农政策中的农业补贴部分，缺乏影响机理分析；另一方面，现有研究的年份主要在2009年左右，缺乏后续跟进。因此，本文首先分析财政支农政策对农业面源污染影响机理，其次在分析的基础上构建实证模型，最后运用实证方法分析结果。

三、影响机理分析

财政支农通常是指国家财政对农业、农村、农民的支持。舒尔茨的农业经济理论指出，传统农业资源配置的均衡状态较脆弱，遭受外部冲击会打破均衡状态，无法自我恢复，出现“蛛网”模式。必须通过外部干预保证农业生产状况稳定，这种外部的干预需要政府的力量。政府主要通过农作物价格支持政策、对农业公共物品投入和对农业进行补贴三方面对面源污染产生影响。

农作物价格支持的主要方式为差价补贴、最低价收购、临时收储等。差价补贴政策是设置一个目标价格，补贴给生产者实际卖价与目标价格间的价差；最低价收购政策是当粮食作物供过于求时，政府以高于市场出清的支持价格收购粮食作物，使得农产品价格保持稳定，进而稳定农业生产者的未来预期；临时收储政策则可以看做玉米的最低价收购政策，机理同上。依照小农经济理论，农业的现实情况是生产者追求短期收益，得益于上述政策，生产者会提升未来的预期收益，进而追求这种预期，采取两种行为，尽可能地提升粮食作物的播种面积以提高产量；在播种面积不变的情况下提升要素投入提升单位面积产量，从而提升施肥总量。财政对农业公共物品投资主要是对农村基础的建设与改造和对生产者进行相关技术培训，前者主要包括排水设施、机耕道等改善与修建，后者主要是农技研发及推广。农业基础设施改善后，农业生产者的生产成本降低，生产率相对提升，农户会提高要素的投入，追求更高产量，从而危害环境。在技术推广上，对环境影响存在两方面。有利的一面是通过改变人们意识，转变生产方式而来。例如近年来清洁生产、配方肥、有机肥的推广。不利的一面是因为技术本身。例如化肥、农药技术的推广提升了生产率，也带来了面源污染；例如良种推广，良种的施肥量往往比传统作物更高。因此，财政在公共物品投入上对环境有不同影响，对面源污染影响方向不定。

本文界定财政对农业的相关补贴是：粮食直补、良种补贴、农机补贴与农资综合补贴等。粮食直补会直接增加农户的经济实力，直接提升了农户收入，增加了农户购买力，刺激农户使用更多生产要素，进而造成环境污染；后三种补贴会使农机具、化肥等生产要素相对成本下降，促使农户通过增加这类生产要素的投入替代高强度的劳动，导致这类要素施用量提升，造成环境污染。但上述四种补贴在实际执行过程中，鉴于避免“寻租”行为的发生，除农机补贴外其余补贴均是直接打入农户一卡通中，这会使除农机补贴外的其余三项补贴表现为价格补贴，还会对要素市场产生扭曲。要素市场扭曲是指因市场不完善而导致生产资源在国民经济中的非最优配置，即要素的实际价格不等于均衡价格。在农业生产领域，生产要素扭曲主要源于国家对相关企业的管控与上述支农政策导致。以化肥为例，国家管控的方式主要有对化肥限价与给予化肥企业补贴，会降低化肥生产成本，使得化肥价格降低，刺激农户使用。支农政策又通过降低化肥的相对价格，通过替代效应减少劳动的投入，因此农户会增加化肥投入以提升农作物产量。

综上所述，财政对公共物品的投入上对环境影响有着两面性，生产要素价格扭曲可能加剧了财政对环境的不利影响。本文在此提出研究假说：一、财政支农规模的扩大加剧了面源污染。二、在财政支农政策对面源污染的影响过程中，生产要素市场的价格扭曲起了中介作用。

四、数据说明、变量选择与实证分析

（一）数据说明

由于相关数据缺失，本文最终选择了26 个省份①相关数据，来源于2007- 2017年度出版的各省统计年鉴、《中国农业年鉴》、EPS 数据库，受教育程度来源于《中国人口与就业统计年鉴》。

（二）变量选择

本文被解释变量是面源污染程度，本文参考相关研究选用化肥施用总量作为衡量指标。

本文关键变量是表征财政支农的变量与表征要素市场扭曲变量。财政支农变量为各省份农林水事务支出与该省财政支出之比。要求市场扭曲计算方式参考葛继红（2011）的方法，首先建立农业生产函数的对数形势，进而估计出化肥边际价值，最后通过与化肥实际成本之比得出要素扭曲程度。涉及的相关变量有化肥价格、化肥施用量、人工成本、土地成本、相关农作物产值。

依据已有研究文献，选择如下控制变量：

1.经济变量。用人均纯收入（元）表示，同时引入人均收入的二次项验证库兹涅茨假说。实证中2007- 2012年采用农村人均纯收入表示，2013- 2017年使用农村人均可支配收入表示。

2.种植变量。用农作物播种面积（万公顷）表示，更大的播种面积意味着更多生产要素投入。

3.技术水平。用农用机械总动力（万千瓦）与人均受教育程度（年）②表示。

4.价格因素。用化肥生产资料价格指数表示。

（三）模型设计

根据相关研究，以库兹涅茨假说为基础建立实证模型，取对数形式：

式中，因变量yit表示化肥施用总量，income 表示人均纯收入，dp 表示化肥价格扭曲程度，fs为财政支农变量，h 为各控制变量，η 为误差项，i、t 分别为截面变量与时间变量。

在考虑变量X 对解释变量Y 的影响时，若X 不仅直接影响Y，且通过变量M来影响解释变量Y 的话，M 被称为中介变量。中介变量的检验一般通过三个方程完成，先构建1：X 对Y 的回归，如果X 的回归系数显著，则构建2：X 对M 的回归方程与3：X 和M 对Y 的回归方程。如果2中X 的回归系数显著且3 中M 的回归系数显著，则中介系数显著；如果3 中X 系数不显著，则存在完全中介效应，3 中X系数显著则存在部分中介效应。因此设定中介模型：

在利用面板数据进行回归的时候，需要对模型形式进行hausman 检验，最终本文选择固定效应模型。

（四）回归结果与分析

结果如表1，模型一、二、四中，人均收入系数皆大于0，而平方项的系数小于0，影响效果显著，验证了“库兹涅茨假说”，同现有文献结论一致。

从模型可以看出，财政支农对面源污染影响为正，弹性为0.072，说明随着财政支农规模的提升，对面源污染有着“负外部性”，验证了本文的猜想一，我国在扩大财政支农的力度的同时对环境造成了不利的影响。此外，化肥价格扭曲在模型一、二、四中都表现出了对化肥施用量有显著的正向效应，在模型四中其弹性为0.064，在财政支农对环境存在不利影响的同时，生产要素的价格扭曲加剧了这种影响，进而造成更严重的面源污染。

表1 模型回归结果与中介效应结果③

模型一、二、四可看出，控制变量中，播种面积显著为正，这符合一般常识，在播种面积增大后生产要素的投入必然加大，因此会导致化肥施用量的提升。受教育程度都表现为显著的负向影响，这可能因为受到更好教育的人了解过量施肥的危害，因此在施肥上更为谨慎、科学,这也侧面表现了需要加强农业技术方面的培训。化肥生产资料价格指数回归结果不稳定，且都不显著，这可能是因为化肥对农业生产是一种刚需要素，化肥价格较为稳定，农业生产者又因长期耕作经验难以改变施肥行为，化肥施用量总体而言不受化肥价格的影响。表征技术进步的农用机械总动力弹性呈显著的正向的结果，这可能因为在我国购买农业机械的农户相较于传统农户，经济条件较好、生产规模较大，初步实现了规模化生产方式，这种生产方式所需要的要素较多，因此选择投入更多的生产要素代替人力劳动，致使化肥施用量提升。

中介效应的三步检验分别为模型一、三、四，中介效应的回归中，模型一为中介检验第一步，被解释变量为面源污染程度，财政支农政策变量显著为正。模型三为中介检验第二步，以财政支农政策变量为解释变量，将价格扭曲作为被解释变量，其余控制变量不变，可以看出，财政支农变量显著为正。模型四中为中介检验第三步，将财政支农政策变量与价格扭曲变量系数同时作为解释变量，面源污染程度为被解释变量，两者显著为正。按照中介效应判断方法可以得出，中介效应显著，为部分中介效应，因此除了财政支农，还会通过要素市场的扭曲进一步加剧面源污染，验证了假设二。

五、结论与建议

本文首先从理论上探讨了财政支农对面源污染的影响机理，然后利用我国2007- 2017年26 个相关的省份数据，实证分析了财政支农、生产要素扭曲对农业面源污染的影响，得出了以下结论：第一，财政支农规模的扩大会产生更大的面源污染，不能一味强调财政支农资金的投入，要重视其对面源污染的影响；第二，生产要素的扭曲会加剧这种环境恶化，扭曲程度越大的省份，面源污染也更严重。

在农业现状短期难以改变的情况下，农业的财政支持仍是必须的，但根据本文分析，现阶段的这种支持又造成了负面效果。本文在此提出如下建议：由于我国粮食安全依旧是头等大事，财政支农的相关投入仍应该继续提高，但不能一味提升支农资金，要加大对“绿色补贴”的力度，奖励采用清洁生产技术的相关农业生产者，对生产要素的相关支持可以转而投入有利于农业持续发展的领域，例如转变为对有机肥、配方肥技术、节水灌溉等及其相关技术的大力支持，在不造成要素价格扭曲的同时，实现增产增收，避免对环境产生负面影响。

注释：

①26 个省份分别为河南省、陕西省、内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、黑龙江省、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、广西壮族自治区、海南省、重庆市、四川省、贵州省、云南省、山西省、甘肃省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区

②人均受教育程度= 小学比重*6+ 初中比重*9+ 高中比重*12+ 大专及以上学历比重*15（每万人）

③注：*、**、***分别表示在10%、5%、1%的置信区间显著