城管部门的危机公关建设：历史、困难、对策

2020-04-16严怡欣卢暄

公关世界 2020年4期

严怡欣卢暄

摘要：政府部门的危机管控能力已在今天引起社会各界的高度关注。这种关注是伴随着社会文明程度的提升、法治程度的深化与现代互联网技术的普及发展而不断加深的。城市管理部门作为受到较多关注的政府部门，在执法过程中与相对人不免产生冲突，进而可能演化为暴力执法或暴力抗法，最终经媒体报道与网络传播成为危及城管部门形象的危机事件。城管部门就此采用的危机公关手段以及公关意识经历了不同的历史阶段，并在今天仍然面临一定的建设困难与障碍，应在明确权责对等、培养公关意识、优化媒体关系、设置专职部门等危机公关建设多各方面加强工作，践行“依法治国”现代理念，真正塑造起部门的良好形象。

关键词：城管城市管理部门公共关系危机公关危机管理

Crisis Public Relation Construction of the Urban Management Department：History， difficulty， Countermeasure

Abstract： The society from all walks of life has paid much attention to the crisis management ability of government sectors. The concern goes deeper along with the improvement of the social civilization， enhancement of rules of law and popularity of the modern Internet technology. The urban management department， one of the government sectors， has received much attention. Conflicts often happen when the urban management department enforces the law. Then the conflicts shall evolve to the violent law-enforcement or violent resistance against law. Finally， they shall become the crisis cases after being reported by the media or being spread online. These crisis cases shall badly affect the image of the urban management department. The crisis public relations and public relation consciousness of the urban management department have gone through the different historical stages. Today， there still exist some difficulties building the crisis public relations and public relation consciousness. It is expected to define rights and liabilities， cultivate public relation consciousness， improve the media relations and set up the full-time departments to solve the problem. The modern ideas of “law-based governance” shall be implemented to build the good image of the department.

Key words： Chengguan； Urban management； Public relations； Crisis public relations； Crisis management

随着我国“四个全面”战略进程的加速推进和中国法治程度的不断深化，政府部门在危机事件中的公共关系建设日益引起了社会各界的广泛关注。特别是进入21世纪后，多媒体平台的飞速发展使得人人都能成为政府部门处理危机事件的传播者和监督者，政府危机事件的数量一时间不断增加、范围不断扩大，这样的新形势要求政府部门必须重视起公共关系在危机事件中的角色与作用。

城市管理行政执法部门（以下简称城管部门）是近年来被媒体和公众关注较多的政府部门。当前处于深化改革时期的城管部门对于危机事件处理应具有的新方式尚缺乏充分认识，故亟须转变执法观念，调整执法模式，讲究执法策略，提升执法力度，在实现全面依法治国的过程中起到良好的模范作用，同时城管执法部门亦应以危机公关为契机着力塑造起城管部门的良好形象。

一、城管部门危机与危机公关必要性

中国社科院蓝皮书《形象危机应对蓝皮书（2012）》的数据显示，城管形象危机形势严峻，风险度高，落差度大，解释度低。

城管工作职责涵盖范围广、与群众联系多、与群众日常生活接触多、社会整体关注度较高，由此而来的形象危机风险如影随形且日渐升高，特别是近年来一些具有重大负面影响的危机事件频繁进入人们的视野，对于城管形象工作与危机处理能力建设提出了更加紧迫和严峻的要求。

城管部门是作为城市管理综合执法制度的创新举措出现的，它由20世纪90年代末期的城市管理監察大队发展而来。1996年，北京市宣武区城市管理监察大队标志着我国第一支城管队伍的正式成立。我国城市管理行政执法工作主要由城管部门负责，由其集中行使行政处罚权，工作内容包括市容环境卫生、道路交通秩序（违法占道处罚）、工商行政管理（无证经营处罚）、市政管理等13个方面。为了有效维护城市社会秩序和市容市貌，城管部门作为政府的一个职能部门承担着查处违反城市管理相关法律、法规及规章的行为之职责。

随着改革开放的不断深入，城管执法已成为一个城市走向现代化过程中城市管理必不可少的环节，但就我国目前的城市管理现状来看，由于执法环境、执法者自身素质以及执法相对人素质的制约，执法过程中爆发的冲突继而引起的危机层出不穷。这些危机既影响了执法队伍的形象，使得后续的执法成本愈来愈高，又使得执法者公信力丧失、法律权威受到质疑与挑战，不利于社会的和谐稳定发展。危机本是组织遭遇的一种威胁性、破坏性共存的紧急的、非稳定的异化价值状态。细化到城管工作中，主要聚焦在城市管理的执法过程中执法者与相对人发生了直接或间接的冲突，因此而出现的暴力执法或暴力抗法事件具有了难以预料、突然发生的特点，且此类事件往往后果严重并对正常的社会秩序造成不利影响，其紧急性、危险性和复杂性尤为突出。

一旦出现此类情况，城管部门的危机公共关系工作必不可少，即是指城管部门利用不同的传播媒介和传播方式，采取系列主动的有意识的与社会外部公众间进行的相互作用的公共关系行为。城管部门的危机公共关系主体是指城管部门及其单个执法个体，客体是指除去主体之外的其他社会公众，包括执法相对人、普通公众、媒体及其他政府部门。此类危机公关要求组织遇到危及城管形象和权威，或者由于执法人员在执法过程中与相对人发生冲突而导致舆论危机时，城管部门应迅速通过传播、沟通方式协调与公众的关系，恢复城管部门良好的社会形象、解决危机、优化城管执法环境、争取公众理解。需要认识到，由于执法过程中城管遭遇的危机事件往往具有信息引爆速度快、民众参与热情大、信息内容情绪化、传播变异程度高、话语争夺白热化这五个特点，故对于城管部门来说，危机公关是其处理危机事件的必然步骤与选择。

二、城管部门危机公关之发展脉络

城管部门本身是20世纪90年代末开始出现，与政府其他部门比较而言相对年轻，但因社会发展迅速及与民众生活关系密切，城管部门受到的关注颇多，其对于相关危机事件的处理方式与手段也常常引起评论与争议。实际上，城管部门自身对于危机以及危机公关的理解也走过了不同的认识阶段。自20世纪90年代至今，大致经历了危机公关“意识淡漠期”、“意识与行为觉醒期”和“意识与行为成熟期”三个时期，显示出了愈发成熟的部门心态与处理方式。

（一）城管危机公关“意识淡漠期”

这一时期自20世纪90年代城管试点起步阶段起到2005年为一阶段。这期间危机数量少、传播范围小。城管部门从冷漠处理危机到对危机有了一定的意识，但也是仅仅停留在意识到了危机客观存在的层面，并没有应对危机做出相应的危机公关行为。

1.危机数量少，传播范围小

新闻报道在一定程度上反映了特定时期社会的现状，因此在对众多媒体新闻以及文献资料进行查阅之后可发现：在2003年——2005年期间以“城管”为关键词进行搜索可查阅到新闻7010篇，而以“城管暴力执法”和“城管危机”为关键词搜索仅可查到246篇新闻。可以看到1999年至2005年中的新闻报道中，有关城管执法的新闻主要涉及的是城管人员在正常执法。另外，这一时期的新闻报道中，有关城管执法过程中产生的危机事件较少，仅有2.53%的新闻涉及暴力执法。

与此同时，互联网仍处于发展阶段，绝大多数公众对城管执法的了解都是依靠传统媒体的新闻报道，因此，该阶段城管执法中经由媒体报道而为公众所了解的危机数量相对较少，传播范围也相对较小。

2.由“冷漠处理”到危机意识的产生

2003年5月28日，平遥城管对果贩温六宝与其妻董翠英的水果摊进行了治理整改，要没收二人的西瓜。但是其执法过程极为野蛮，在执法过程中也并未出具相关证明。因此，温六宝在阻拦申辩无果的情况下冲向了执法车。但执法车并没有停下来，而是从温六宝的身上碾压了过去。同年5月 15日，平遥县西郭村的刘生杰和儿子往平遥运送石料期间，被行政执法大队的人拦住索要“通行证”。刘生杰在质疑“通行证”为何物之后，被执法人员扣留了运送石料的三轮车。由于没有按照执法人员的要求进行相关证件的办理，刘被执法人员围殴，其子帮父亲还手也被打倒在地。

2004年6月21日，新华网山西频道对平遥城管接连发生的车轮碾压小贩、执法队员暴揍父子等一系列新闻进行了评析，并发表了名为“连续发生暴力执法事件平遥城管引众怒”的文章。与此同时，记者对主管领导进行了采访。相关领导对此次事件的解释主要有两点：一是自己也无权管理执法大队；二是也对相关人员进行过教育，但无果。严格来说，这种回应只能算做相关领导危机意识的初步觉醒，但也可以理解为独立的社会个体对自身的辩解本能。

在这系列事件中，媒体关注如影随形，但当时的执法者及相应的主管部门并没有相应的危机处理意识，面对媒体采取的多是推卸责任和冷漠处理的方式。结合城管队伍的建设进程可以看出，此时的城管队伍处于成立初期，绝大多数的执法人员都缺乏足够的危机处理意识或仅仅意识到出现了问题，却没有相应的处理方法。同时，即使意识到有危机的产生，但“危机公关”意识尚无从谈起，更不知从何做起。这一阶段的城管危机公关总体尚处于“意识淡漠期”。

（二）城管危机公关“意识与行为觉醒期”

在2005至2010年，城管部门的危机公关工作发展到第二个阶段。这一阶段危机数量较前一阶段有明显增加，危机传播范围也不再局限于危机爆发地，而是向全国范围扩展。同时，城管部门对危机事件有了一定的认识，危机处理态度好转，责任意识也开始加强。但是在危机公关过程中，仍有诸多不足：或是回应不够及时，或是態度不够诚恳、主动。

1.危机数量上升，传播范围扩大

2005后随着新媒体的逐渐发展，城管执法过程中的危机事件屡见不鲜。如也以5年为一个阶段，2005年至2010年间的城管执法者与相对人之间的矛盾冲突引发的危机事件层出不穷。在此期间，以“城管暴力执法”为关键词的新闻共有1850篇。与上一阶段的246篇相比，数据上升明显，传播范围与影响群体均急剧扩大。

2.处理态度好转，责任意识加强

城管危机公关的发展时期是在媒体、公众等多方监督下逐步迈进的。在这一时期，城管部门起初仍处于冷漠应对的阶段，但随着网络的发展导致的信息爆炸式传播，传统的应对机制已经无法满足日益发展的体制建设，因此，城管部门在危机处理中的态度逐渐好转，责任意识逐渐增强。从湖北天门事件为例，可以清楚看到城管部门对危机事件的应对态度及方式的调整与转化。

2008年1月7日，湖北天门市农民与城管执法人员因垃圾填埋问题发生争执，路过的目击者魏文华用手机录像，遭到城管群殴致死。1月8日，警方立案调查。这一危机事件发生之后，天门城管部门没有主动将这一事件的客观情况在第一时间利用媒体告知公众，也并未将处理进展、事后追责等工作进行告知，而是试图通过内部协商来解决。相关部门的责任意识缺乏和逃避心理使得这一执法纠纷致人死亡案在网络面前无能为力，进而演变成了全民声讨城管的危机事件，并给城管部门乃至政府部门形象与公信力造成了恶劣影响。

这一案例中，天门城管部门在危机发生初期，仍停留在冷漠处理的阶段，并没有认识到客观条件的变化使得信息的传播速度极快，传播渠道极广。直至事件发生5天后的1月12日，天门市政府才召开新闻发布会，公布对相关责任人的处理。这一姿态虽“姗姗来迟”，已然使城管部门的危机公关迈出了新的一步，使得公众对天门市城管的形象有所改观，这也是一场在全民监督下的城管部门危机公关的进步。

（三）城管危机公关“意识与行为成熟期”

2010年之后，是城管部门危机公关发展的第三个阶段，即成熟时期。这一时期的危机数量到达顶点且传播迅速，而执法人员的执法过程也趋向合情合理合法的状态，这就有了从源头上遏制危机发生的可能。在危机爆发的后续处理上，城管部门反应迅速、充分利用现今的互联网与多媒体技术，有效做好了危机公关工作，把舆论热度降低在可控范围内，维护了正常的执法和社会秩序。

1.危机数量大，传播速度快，影响范围广

2010年以来，危机事件的数量不断增大，传播速度与范围更是令人咋舌。从2010年1月1日起至今，以“城管执法”为关键词的相关新闻达到79700篇，其中涉及“城管暴力执法”的新闻数量达到41800篇，约占到新闻总数的52.4%。这一数据约是2005年的170倍。其中一部分原因是执法相对者维权意识的觉醒，而另一部分原因则是媒体的引导。自媒体时代，人人都是传播者，人人都是信息源。这就使得城管执法过程几乎完全处于透明状态。在这样一个“有图有真相”的时代，城管的一举一动都处于公众与媒体的监督之中。因此，城管执法危机数量、传播速度与传播范围都有了质的飞越。

2.危机处理反应迅速，执法注重合情合理合法

在依法治国理念提出之后，城管执法有了一个重要特征即执法更加注重合情合理合法。执法者摒弃了以往的简单执法、粗暴执法，更多地基于具体情况的特殊性与多样性来考虑执法合情合理。在此基础上，城管危机处理也走向了反应迅速的新阶段。

以本阶段的几件典型事件为例。

（1）2011年6月14日重庆城管致小贩受伤事件。当天，有网友在发布了城管暴力执法的帖子，公众先入为主的认为是城管暴力执法导致小贩受伤。在此后，重庆政府进行了回应排除暴力执法可能。然而由于城管部门公信力的缺失，许多群众以及新浪微博众多大V参与讨论，质疑城管部门的回应，至此，这一事件发酵成了一起城管执法引发的危机事件，之后，当地公安部门介入，經过搜证后确定证实整个执法过程中并没有城管执法者殴打或推搡小贩的行为，此时公众才表示信任城管部门。

（2）2013年05月31日陕西延安城管暴力执法事件。该事件最早曝光于新浪微博，此后相关视频被传上网。利用视频这一视听结合的直观化传播介质，瞬间使得各大媒体跟进报道，危机迅速升温，在全国范围内引起了广泛的关注。延安城管部门及政府部门，在危机发生24小时后进行了回应，让舆情得以降温，控制了事态的进一步扩大。

（3）2013年3月6日广州女商贩诬陷城管事件。当天，网友在微博上贴出一张女商贩与城管冲突之后被警方带走，其小孩在一旁大哭的照片。这一照片迅速让网友质疑起城管暴力执法。第二天，城管部门发布照片解释了事件发生的原因经过以及相应的处理办法。最终双方相互赔礼道歉，达成和解。这一事件让公众对城管部门的迅速回应及合情合理执法赞许有加。

（4） 2013年6月15日武汉城管摆地摊事件。当天，这一事件网友传上新浪微博，并迅速传播开来。武汉城管政务微博在当天就捕捉到舆情并及时做出了低姿态、亲民、客观的回应，同时也主动请多家相关媒体进行监督。除此之外，武汉城管也在线下积极主动联系媒体，召开新闻发布会，将事件中涉及的城管队员在摆地摊期间的“体验日记”公布。这一举动，使得公众对城管的态度由对立转为理解，成功的将一起危机事件转化为宣传城管部门亲民的表态事件。武汉城管对危机的极强预见性及对媒体平台的良好利用，是对危机公关的正确认识，也是城管部门危机公关的发展趋势。

除了以上的案例，还有云南昭通城管殴打盲人事件、辽阳城管打人致死事件、三亚城管执法致人受伤事件等，都是相关部门在24小时后进行了危机公关的回应；而北京父女练摊遭殴打事件、南京城管脚踩摊贩事件，相关部门则是在12—24小时之内即进行了有效回应；湖南临武瓜农死亡事件、兰州城管围殴残疾人事件更是迅速地在4小时内进行了回应。通过以上案例可以看出：城管部门的危机公关一方面从传统的24小时到黄金4小时之内，或利用本地媒体，或召开新闻发布会或记者采访，均对公众及媒体监督者做出了回应。这无一不体现着城管部门对危机公关的重视，也是城管部门危机公关发展的重要表现。但另一方面，我们也应看到一旦城管部门没有把握住最佳回应时间，那就意味着其立即丧失了致命的主动权。网络传播最大的特点就是迅速，媒体的特点决定了所传播的信息需要引起更多关注。一旦缺乏了政府的权威回应，那么对于城管夸张甚至失真的消息便会迅速传播。大众传媒的影响范围之广、传播范围之大，会使得公众对危机事件的认识更加偏颇，即使之后政府发布了真实的信息，公众也对其真实性存在质疑，同时也令城管部门对危机事件舆情扭转的公关活动更加困难。

（四）城管部门危机公关的特点

综合考察城管部门危机公关的历史发展脉络后，可以发现如下几个特点：一是时效性。城管部门已经处于舆论的中心，危机一旦发生，都会经由媒体迅速扩散，而其对当事人乃至整个城管部门都有严重的影响。因此，城管部门危机公关最重要的一点就是关注危机的时效性与紧迫性，并在此基础上建立一系列的应急措施，从而将危害降到最低。二是两面性。危机对城管部门来说是一把双刃剑，它既是挑战，也是机遇。如果城管部门将危机公关仅仅局限于处理好问题，迅速打扫“战场”，这就属于认识片面。事实上，城管部门完全可以利用危机公关纠正一些公众的误解与媒体的误读，并借此机会重塑城管部门形象。三是被动性。综合观察来看，真正由城管部门主动进行的危机公关少之又少，更多的是城管部门在舆论的压力下不得不拿出一个说法。处理问题一旦处于被动地位，就会丧失话语权，继而失去危机公关的最佳时机。对城管部门而言，正确认识危机的特点，才能及时准确的做出合理的危机公关活动。

三、危机公关处理中的困难与问题

时至今日，城管部门的危机公关意识已经愈发成熟，危机公关手段亦更加老练，总体而言其危机公关处理与前些年相比有了跨越式进步。但是，公共关系意识非一朝一夕可成，危机公关队伍建设亦需假以时日，此外在与媒体关系的处理以及专业部门设立等方面更是一个长期工作。当前须对此类困难、障碍有一清醒认识，力求在较短时间内克服。

（一）权责不等，预埋隐患

目前在全国，各个地区的城管执法部门小到制服、名称、标志，大到职责、归属等各个方面都不完全相同。城管部门在全国大多数地区实行的是国务院发布的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中规定的“7+1”模式的处罚权。这“7+1”主要包括：市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政、环境保护、工商行政、公安交通方面法律、法规、规章规定的部分或全部行政处罚权，同时也包括省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。而这种相对集中的行政处罚权就意味着多头管理、职责交叉。

在不同地区，城管部门的职责划分范围也大有不同。一方面，有的地区要求城管部门履行的职责很多，但给予其权力很少，这就使得相对集中的处罚权的优势无法体现、效能无法正常发挥。另一方面，权责的严重不对等使得城管人员执法局限性极强，执法没有依据，必然相对人不会服从。而有的地区城管权力过度集中，权限极度膨胀，而相应需要承担的责任却很小，致使其缺少监督与约束，也不利于科学的执法，必然也会导致执法过程中产生危机事件。在另外一些地区，城管部门权责划分随意。机构整改使得城管部门处于一个极度尴尬的地位，既属于市容部门，又属于园林部门。这种“今天集中，明天分散”的权责划分，让城管部门的执法过程也是断断续续，必然会引起相对人的不满。

权责的不对等使城管部门与其他政府职能部门在权责划分上出现许多灰色地带，而权责不清又进一步导致城管执法过程中利益相关部门的责任互相推诿。往往是一个违法行为发生，执法者是城管，处理者是其他部门。这不仅仅降低了执法的效率，更使得城管部门的公共关系紧张恶化，造成城管部门丧失社会公信力。而一旦执法危机事件爆发，城管部门无法迅速明确相关的责任部门与主管部门，这就造成“群众不理解，队员说不清”的尴尬现状。而这往往是城管执法危机事件的导火索。由于城管部门在各省级乃至中央没有直接所属的主管部门，这就使得城管部门在危机发生时无法得到相应的支持。因为放权者是地方政府，但收权者却是城管部门的同级其他单位。如此一来，城管部门的发展无法进行长远的规划，而在危機事件发生时，往往也处于孤立无援的境地。

（二）观念陈旧，意识欠缺

城管部门常身陷于危机事件中的一个重要原因是其执法观念过于陈旧，缺乏危机公关的意识。

城管部门是为了城市的建设而生，城市需要管理，但这与群众的生存生活不应针锋相对。城市发展与相对人不是站在对立面，而是处于城市发展的天平之上。而城管部门就担负着维持天平平衡的角色。目前城管部门的部分执法人员执法理念落后，一方面没有真正树立以人为本的执法理念。他们对城管部门的认识还仅仅停留在“收三轮车”的层面，这往往是危机事件发生的重要原因。陈旧的执法观念再加上现有政策的局限性使得执法者只关注到天平上城市整洁的一边，忽略了社会底层群众生存的另一边。另一方面，执法者缺乏与公众的沟通。传统的执法观念认为执法者只需要做，而相对人只需要接受。实际上，正常的执法工作往往不能被媒体、公众、相对人理解的主要原因正是缺乏有效的沟通。在社会主义初级阶段，贫富差距不断扩大。公众在面临拥有着绝对权力的城管和温饱尚不能解决的商贩之间，往往会用同情心战胜理智。而一旦公众与媒体无法认识执法行为的必要性，必然就会成为城管执法危机事件不断扩大化的推手。

（三）轻视媒体，加深偏见

城管部门由于长期以来在公众中形成了“妖魔化”的形象，致使其成为媒体的关注焦点。城管部门本身外部舆论环境较差，充斥着各种负面报道。而社会公众由于长久形成的根深蒂固的成见也对城管部门另眼看待。哪怕是一件创新执法理念的正常执法活动，也会由于媒体的过分解读或者报道角度的偏颇而引发不小的议论。例如西安城管眼神执法的事件，本是一件和谐执法的范例，却由于部分媒体的引导而被公众理解成了“作秀”。而媒体深谙公众喜欢怎样的新闻，在个别人的恶意中伤之下，一些媒体为了博取眼球，而放弃了新闻真实性的要求，抓人眼球的“标题党”满天飞，有时会进行失实报道、片面报道甚至是虚假报道。这种不负责任的报道使得公众对城管执法行为产生了一系列的偏见。这种恶性循环使得城管部门被迫站在了媒体和公众的对立面。这给城管部门组织形象的塑造与转变造成了巨大的阻碍，引发了城管部门的公共关系危机。

长期发展下来，城管部门与媒体的关系渐渐恶化。目前媒体针对城管部门的报道确实较为严苛，主要集中在个别的负面现象，而积极的正面宣传少之又少。媒体把个例当集体的报道方式引发了公众对城管的质疑。同时，自媒体时代的到来为公众建立了一个不同于传统媒体的舆论场。在网络时代，信息传播比以往更高速、范围更广、影响也更大。在上文提到的重庆城管致小贩受伤事件中，尽管城管部门在第一时间做出了回应，但是由于微博上方舟子等大V的质疑，使得公众对城管部门仍抱有怀疑的态度。这些偏见与误解也给城管部门危机事件的发生推波助澜。

而面对媒体提出的质疑，城管部门不会回答或者无法回答。这种对媒体躲闪的甚至强硬的态度使得媒体与城管针锋相对。而双方的不合作，对城管部门的危害无疑极大，对媒体而言这反而更具“新闻性”、“轰动性”。在新媒体时代，谁掌握了话语权，谁就赢得了公众的理解，而忽视媒体的力量是极不明智的做法。当下这种状态，对城管部门危机公关百害而无一利。因此，城管部门危机公关中与媒体的关系改善应在城管部门今后工作上给予更多的重视。

（四）部门缺位，手段业余

在对危机事件的处理上，大部分的城管部门都无法做到游刃有余。他们往往缺乏危机公关的意识，或者有意识但无从下手，原因之一就是缺乏专业部门中专业人士的专业应对。目前中国的政府危机公关部门最成熟的地区在中国香港。香港的警察公共关系科为香港警察的形象塑造起到了举足轻重的作用。而在大陆地区仅仅在武汉有试点。而城管内部专业应对危机的公关或类似部门，设置率则几乎为零。城管部门没有设立相应的危机公关机构，更没有制定危机预案，此时一旦危机事件爆发，城管部门没有一套完整的应对机制，无法用专业的危机公关手段来处理危机事件来维护城管部门的形象，更无法将危机转化为机遇。基层的城管执法者也缺少相应的专业培训，在面对危机事件时，执法者只能凭借个人的经验来做出处理对策，而这就需要执法者拥有极高的个人综合素质。但是基层执法者往往无法做出正确的判断。这也是执法过程中危机事件愈演愈烈的一个重要因素。

（五）反应迟钝，恶性循环

当前舆情的发展主要有以下几个特点：一是扩散速度快而响应速度慢。危机的发生往往就在执法的几秒过程中。自媒体的发展使得城管执法引发的危机事件在几分钟之内就会传至网络，进而引起舆情。而城管部门在面对这样迅速的舆情，由于缺乏迅速科学的应对机制，往往手足无措。二是舆论范围广且引导难度大。网络使得城管执法危机事件一经上传便迅速在全国范围内引起热议并持续发酵。这时，城管部门既没有好的方法来引导舆论方向，又不能轻举妄动。此时公众都在持续关注城管部门，而城管部门的回应稍有差错，就会火上浇油。因此，对舆情的引导与管理难度十分巨大。三是城管部门在舆情中丧失话语权。危机发生时，掌握话语权就意味着公众的信任。城管部门面对舆情反应迟钝，丧失了第一话语权，使得在危机事件发生后，城管部门面对强大的舆论如履薄冰、举步维艰。四是舆情的影响时间长，短期内很难消除。由于全国各地的城管危机事件往往互相牵连，在一个新的危机爆发时，公众往往会再次提起之前的城管执法危机。这种一而再再而三的舆论影响，使得城管部门的形象在短时期内难以恢复，组织公信力也难以提升。

四、城管部门危机公关对策

中国当前经济活动活跃，经济形式多样，城市发展迅速，其规模已越来越大，民众自我意识觉醒，法律观念加强，此外多媒体、自媒体平台与技术的发展日新月异，其愈加高端先进的趋势已经势不可挡。在此背景下，城管部门面临的管理难度无以复加，需要面对危机的频度与烈度也将远超以往，因而对其自身危机公关建设提出了新要求。

（一）加强权责对等，划定职权范围

行政权力的边界意识是现代行政执法的基本理念。城管部门也应做到有所为，有所不为。城管部门的危机公关出发点应落在健全权责对等机制上从而在根源上解决执法危机中涉及的权责不对等问题。首先，上级权力机关应当赋予城管部门与职责对等的权力。只有这样，才不会发生执法过程中的多头管理现象。在一些上下级、同级不同部门之间的责任灰色地带，进行明确的职能划分，必要的时候通过法律程序进行相应调整。同时要完善相对集中处罚权制度。在具体执法过程中权力必定会有交叉部分，此时则需要对交叉部分的权力进行细致划分，避免权力自行扩大或缩小以及权责不清。其次，建立完善的监督制度，对城管部门的行政执法过程进行有效监督。做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。最后，制度的制定者要划清城管部门的权力与责任清单，让执法者明白什么该管，什么不该管，该管的应该怎样管，不该管的应该告知相关人去找哪个部门管。只有建立明确的责任清单，才能让城管部门从庞大的执法与依法的乱麻中脱离出来，进行科学有效的危机处理。

（二）培养公关意识w，完善执法理念

1.执法理念以人为本

城市管理必须以人为本，必须把保障人的生存权放在首位。因為城市首先是人们谋生的场所。美国社会学家波普诺说，“确定一个地方是否为城市的最重要的因素，不在乎其规模，而在于其居民的谋生方式” 。这就要求执法者树立以人为本的执法理念，在执法过程中要做到有法可依，遵守实体公正和程序正义相结合的原则。在对待执法相对人时，要态度亲和，语言规范，行动得当。时刻谨记执法者与相对人不是敌对关系，而是教育与被教育的关系。暴力执法只会诱发更多的暴力抗法。执法者多些引导，少些命令；多些教育，少些罚款；多些亲和少些暴力，使得相对人在被教育的同时，有尊严。这是城管部门危机公关处理最重要的步骤，更是减少危机公关爆发不可或缺的环节。

例如西安市城市管理综合执法局规定：城管执法人员在进行具体行政行为时，要根据具体情况区别对待。凡违法行为轻微或初到西安市的投资商、外地游客违反有关城管法律法规的，以批评教育为主，首次违法的免予处罚。这种灵活性的人性化执法制度，虽没有强制要求，但却起到了以往的制度无法取得的效果。这正是以人为本的科学亲民的执法方式。

2.危机公关意识加强

城管部门在日常的训练培训中，应重点弥补危机公关的空缺。城管部门通过组织执法人员学习相关的公关知识，来潜移默化地加强执法人员的危机公关意识。同时也可邀请相关专业教师对基层执法人员进行培训。以海口市美兰区城管执法部门为例，其多次邀请海南大学公共关系专业人才对执法人员讲解公关知识。通过这些形式，城管部门可以有效地减少由于执法者缺少危机公关意识而造成的危机事件二次发酵的情况。

（三）优化媒体关系，加大政策宣传

城管部门与媒体的关系现在比较微妙，有时甚至还比较紧张到了剑拔弩张的地步。媒体对城管执法高度关注，体现了媒体的舆论监督功能。但是，媒体的监督是把双刃剑。一方面，媒体监督使得城管执法活动时时刻刻处于公众的注视之下，这对执法者文明执法，科学执法起到了督促作用；另一方面，个别媒体的虚假和不实报道一次次将城管执法部门推向舆论的风口浪尖。

城管执法部门唯有处理好与媒体的关系，真正实现与媒体的良性互动，才能利用媒体处理好舆情控制，做好危机事件的公关活动。

城管执法部门要加强与媒体的沟通，引导正确的价值导向，加强政策宣传。在应对由媒体虚假和不实报道引起的执法危机中，城管部门应与媒体进行恰当的沟通，重新掌握话语权；在危机事件之后，也要与媒体建立长期稳定的合作，既要让媒体看到城管部门的缺点，也要肯定城管部门的进步。利用媒体与公众进行良好的沟通，进而使危机公关后续工作的成功推进。

（四）设立公关部门，配备专职人员

专业公关部门的缺失使得城管执法部门的危机公关活动开展有了很大的局限性。一个专业的、常设的公关部门不仅仅是给城管队伍在危机事件发生时以危机公关的支撑。更重要的是，在城管执法者进入执法队伍的初期，第一堂课就应该学会有危机公关的意识。城管这一特殊的岗位需要的不仅仅是危机发生后的专业支持，更是危机发生前的处理方法。经过专业公关部门的岗前培训，既提高了执法者的个人素质、增加了其在危机发生时的个人应变能力；又在组织处于危机之中时，给予专业的危机处理指导。

（五）妥善应对舆情，力求事实服人

城管部门在危机事件中做出有效危机公关的一个重要前提就是建立迅速科学的舆情应对机制。一套自上而下的舆情应对机制可以在危机事件发生后，高效规范的对舆情进行预警和控制，迅速的稳定人心，帮助城管部门迅速取得话语权，最大限度的减少危机事件对城管部门形象及公信力的冲击。

首先，城管部门需要把相关信息完全向媒体与公众公开。公开既要做到及时又要态度主动积极。一旦信息公开动作不是城管部门本身主动为之，而是在媒体和公众的逼问下被动而为，那么城管部门就会给公众一个不作为的印象，极不利于危机公关活动的开展。而公开态度积极则是城管部门树立公信力的前提，畏畏缩缩的执法者与步步紧逼的媒体，公众更愿意站在媒体引导的方向。而面对舆情危机，城管部门的回应渠道也应多元化，只有这样，相关信息才能及时到达受众，进而影响公众的判断。因此城管部门首先需要主动及时的公开信息。

其次，城管部門要勇于承担责任。大多数危机事件都会有二次发酵，而城管部门对责任的推诿正是其执法危机二次曝光的主要原因。往往在危机发生后，城管部门都会推出一个“临时工”。为了防止危机再次升级，维护城管部门的公信力，城管部门就必须告知公众相关责任人，并及时拿出处理措施。更重要的是，要对受害者的损害进行必要的弥补措施。这样的责任承担机制，会使得城管部门在公众中树立一个知错就改的形象。

再次，城管部门应联合媒体进行舆情引导。舆情引导要求城管部门以媒体为渠道，按照既定程序引导舆论走向。城管部门一方面要积极主动承认错误，承担责任；另一方面要做到态度统一、口径一致。对待任何人、任何部门、任何机构的质疑，都只能有一种说法。从而争取舆论主动权，联合媒体对舆情进行引导。

最后，城管部门需要消除危机带来的影响。首先城管部门需要利用媒体进行公开道歉，争取受害者的原谅。在延安城管暴力执法事件中，受害者的谅解公开信正是舆论消退的风向标。在危机公关中，谣言不是止于智者而是止于真相。城管部门在道歉的同时，还应及时公布危机事件的全过程，并对公众有疑虑的部分进行解释回应。最后，还应切实吸取教训，并主动进行相关问题进行整改，并邀请全社会公众一起监督。

五、结论。

城管部门危机公关的改进方案涉及到具体的执行仍然任重道远。一是由于立法改进不是一朝一夕，而是一个循序渐进的过程；二是由于体制机制改革难以迅速深入开展，而改革就意味着对旧有体制的否定，这必然会触及到一部分人的利益，难度更是加大；三是由于学习与改变习惯是一个漫长的过程，普通民众遵纪守法有一适应过程、城管的进步也不是一蹴而就的。以上都需要全社会的共同努力。不过，在改革进一步深化时期，我们有理由相信，城管部门的危机公关能力会不断提高、执法力度不断加强、执法模式不断革新、执法理念不断进步、执法者素质也会不断提升。而城管部门也将会在全面依法治国的道路上发挥其良好的模范作用。

基金项目：国家社会科学基金项目《基于国际比较的中国海洋公共外交构建研究》（编号16BGJ023）；海南省高等学校科学研究项目《海南省三沙市的城市外交运行机制研究》（编号Hnky2019-9）；海南省高等学校教育教学改革研究项目及海南大学教改项目《海南公共外交人才培养的高校课程配套设计研究》（编号：Hnjg2018-8 &hdjy1824）。

作者简介：严怡欣，研究方向：公共关系、危机管理。卢暄，海南大学政治与公共管理学院公共关系学系主任，海南公共外交研究中心秘书长。

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