新时期国有企业土地开发前期资金使用研究

2020-04-15樊宏伟

上海房地 2020年3期

文/樊宏伟

前言

自2016年起，国家有关部门陆续下发关于规范土地储备与资金管理等相关问题的文件，浦东新区随后出台了多项政策对土地一级开发模式进行调整。新模式下，区属国有企业作为承接主体参与土地储备项目，使用区财政资金进行开发建设，因而在资金监管模式上也产生了相应变化。本文以某区属集团近两年来主要推动的区域综合开发项目为切入点，探讨浦东新区国有企业在参与重点区域土地开发项目中更有效使用财政资金、高质量推动项目开展的实践方法。

一.背景描述

自2016年以来，国务院和财政部、国土资源部等政府部门陆续下发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4 号，以下简称“4 号文”）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87 号）等文件，浦东新区相继出台了《浦东新区土地储备资金管理办法》、《浦东新区国有土地出让收支预算管理办法》、土地储备“1+11”等一系列文件。这些政策的出台帮助参与土地一级开发的国有企业从管理主体、承接主体、推动主体、资金来源、储备方式等方面对自身进行全面清晰的界定与规范，在一定程度上调整了多元主导的一级土地开发模式。具体而言，其主要的调整方面如下。

（一）规范土地储备主体

4 号文确定了浦东新区土地储备中心是浦东新区唯一土地储备的法律主体与责任主体，并明确相应土地储备制度性规范政策由区发改委、区规土局、区土地储备中心负责制定，土地储备资金预算收支等制度由区财政局制定。区属国有开发企业作为承接主体，受土地储备中心委托做好项目实施管理工作。街镇作为推进主体，协同承接主体、征收中心、房屋征收事务所做好征收补偿等各项工作。

（二）土地储备行为调整

在政策调整前，浦东新区由土地一级开发国有公司进行整体融资，推动区域开发项目。政策调整后，土地储备方式转变为利用财政资金进行实质性储备，作为承接主体的区属国有开发企业，其开发项目的立项审批、征收补偿、房源筹措、开发建设、资金使用、收益结算等各项工作流程、机制也相应发生变化。

（三）资金使用方式调整

浦东新区土地储备资金管理办法明确土地储备资金来源渠道，规范土地储备资金使用范围、科目统筹，明确土地储备政府采购的内涵及资金收支预决算管理。国有承接主体收益不得与土地使用权出让收入挂钩，并应按照浦东新区土地储备资金收支预决算管理机制，加强对土地储备资金申请、使用与核算的全过程管控。

4 号文出台后，国有企业作为承接主体，为了完善“政府引导，市场化运作”的机制，需要不断积极调整工作机制，在实践中不断思考与总结更有效使用财政资金的方式、高质量推动项目开展的手段和方法。

二.现状发展与问题

（一）项目介绍：以某市场项目为例

三林某项目位于浦东新区三林镇，东至杨高南路，南至高青路，西至东明路，北至川杨河。项目法律主体与责任主体均为浦东新区土地储备中心，项目承接主体为某区属国有企业，项目推进主体为浦东新区三林镇人民政府（图1）。

图1 三林某市场项目坐落示意图

项目总占地面积为1167 亩，主要规划用途涵盖经营性（商业金融等）、公益性用地（道路、绿化及市政设施等）以及备用地（规划用途尚未明确）三类，涉及区域开发的公建市政项目67 项，其中学校2 项、社区配套设施4 项、道路5 项、绿地46 项（按规划地块，可整合）、其他市政配套10 项，为典型的区域整体开发项目（图2）。

图2 三林某市场项目示意图

三林某市场项目整体位于外环以内，地块整体按5 个成片地块实施土地储备，为统筹一、二级开发衔接，计划分三步实施区域开发项目：一是先行实施道路骨架及安置房周边区块，二是全面推进除3 号储备地块外的项目建设，三是完成3 号储备地块的项目建设。某区属国有企业在实施过程中与区各委、办、局积极汇报协调，边行边试，逐步摸索区域开发前期工作的推进路径，目前已完成立项、选址、勘测定界、规划许可等前期手续，并于2017年进行了3 号地块相关的农转用申报申请。此外，由于备用地规划用途不明确，待征地完成后无法供地，导致农转用申报不通过，正在与市规土局进行进一步协调。

（二）国有企业公司职能的变化

1.管理模式——协同关系。项目在新的政策机制调整中，需要各部门、各单位间建立多层次、多角度协同机制，满足多主体协同的要求。规土部门需落实项目农转用指标、收回国有土地等工作；建交委征管部门需要根据“1+17文件”切实推进房屋的征收；住房保障部门需根据项目实际需求与存量房源情况统筹协调安置房源的供应与建设工作；土地储备中心在土地储备中心“1+11 文件”的指导下完成法律主体、责任主体的各项任务与职责；街镇层面作为配合主体，则需要做好基础的协调与配合工作。新老政策过渡，需要不断地有效对接，作为土地储备的承接主体，传统的国有企业管理组织模式是建立在以项目收储流程为控制节点的串行工作基础上的，其主要特点是强调执行力与效率，并通过公司内部的指挥领导，使收储工作得以有序执行和操作。而在新机制下，土地储备的管理模式是多中心的开放模式，各单位和部门以任务为基础进行分类，分别负责收储内容的某一或某几个环节的工作，复杂问题的决策往往需要通过多部门的密切协作加以完成。

2.工作行为——工作模式。在新政影响下，国有企业工作职能相应发生变化。一方面，国有企业受区土地储备中心委托，需做好土地储备项目立项审批前的准备工作，负责项目实施管理，制定年度项目管理工作计划，报区土地储备中心备案，并进一步梳理区级事权项目建设主体资格、跨控规地块提前实施、带拆等工作疑难问题。另一方面，其需要调整项目化管理机制；落实专班，做好全流程推进管理工作；委托房屋征收中心做好房屋征收工作；委托街镇做好土地补偿工作，负责动迁房源的落实；负责做好成本控制工作；负责落实水系平衡工作，并完成填堵河道行政许可的报批工作；负责做好土壤环境调查与风险评估、治理修复工作；遇到问题需及时组织镇政府、房屋征收事务所予以协调；土地前期开发直至达到净地条件前，负责开发宗地的地块管护；完成净地后，由承接主体移交给区土地储备中心，最后交由区规土局实施交地出让；在工程建设实施过程中，需协调推进项目审批、工程建设、资金使用等一系列问题。对内，国有企业在项目推动、组织管理、资金监管等方面都需要进行不断调整与创新。

3.项目收支——收支变化。在原收储模式下，国有企业通过融资手段进行区域综合开发，并参与区级土地出让收入的分配以作为实施开发的收入主要来源。4 号文出台后，根据《浦东新区国有土地使用权出让收支预算管理办法》，国有企业不再参与土地出让收入分配，而是以项目为单位收取项目代建管理费。预期收益的调整要求企业建立更为科学、更为有效的员工管理办法，形成并合理利用科学有效的激励机制以吸引人才、培养人才、留住人才。这是当下国有企业的重要课题之一。

（三）资金使用管理变化

1.前期成本控制。在项目的前期准备阶段，根据新的《浦东新区土地储备管理实施意见》（“1+11”文件），由承接主体开展前期摸底调查工作，包括房屋状况调查处理及房源落实等工作，组织项目投资成本测算，并组织房屋征收事务所会同相关街镇拟定房屋征收口径和征收补偿方案。将两清调查和征收方案拟定的工作前置，改变了以往在实施过程中“边收储边调整” 的协议置换模式，需要国有企业在前期调查、项目立项、征收实施等不同阶段建立与新区财力资金规范一致的多层级的土地一级开发估算、预算资金成本控制体系，精准的成本估算、预算更能在全过程中控制和约束财力资金的使用。

2.资金监管能力。在项目的实施阶段，土地储备资金的使用实行严格的财务（投资）监理制。对承接主体和项目实施主体实施的土地储备项目，由责任主体委派财务（投资）监理单位进行全程跟踪监督，严格按市、区相关政策标准及经批准的房屋征收口径和征收补偿方案进行审核。这就需要在集团内部建立资金内控与投资监管需求相一致的资金科目控制体系与资金使用管理机制。内部资金有效控制和对外负责的审核工作互相配合，可为资金合理与规范使用提供重要保障。

3.资金使用效能。资金使用的充足与周转的通畅是保证企业经济效益发展活力的物质基础，随着4 号文的出台，土地储备资金投入全部转为财政资金，因此，为更好地提高财政资金使用经济效益，实现新区长远战略目标，必须加强对资金的管理。在新的背景下，个别项目规划不落地、征收必要条件不具备、房源紧缺等因素都将增大项目实施的难度，影响正常的实施进度，产生资金闲置占用等不经济的现象。因此，国有企业需不断更新管理方案与管理理念，统筹管理，合理分配。

三.思考与实践

（一）建立多层次、多维度的前期开发项目管控体系

国有企业根据项目不同阶段对前期开发成本精度的不同需求，将资金管控工作分为四个主要阶段，进行精准化管理(图3)。

图3 项目管控流程图

估算阶段：在项目立项阶段，编制成本估算，为初步了解区域内整体开发成本、编制计划及工作方案提供依据。

预算阶段：在项目征地实施前，通过承接主体联合各推进主体及征收事务所对项目整体资金进行分析与研判，依序开展征收补偿方案两轮征询、备案审批、两清数据锁定等工作，编制成本预算与资金平衡分析，为精准了解前期开发成本、确定开发时序、实行全方位资金管控提供依据。

投控阶段：投资监理单位依据政策口径严格监督审核，开展跟踪审核、预算控制、后评估分析等相关成本管控工作，同步对接信息系统，对于审核过程中出现的疑难问题，由投资监理报请主管单位研究处置。

审核阶段：国有企业配合审计单位等有关部门，共同落实好项目结算审计等相关收尾工作。征收补偿收尾及结算阶段，依据财务监理跟踪审核分析结果，配合主管部门对项目实际发生成本进行总结。

（二）建立前期开发成本、科目、数量、标准三级统筹体系

土地一级开发全流程资金管控模式，需要国有企业统一、规范前期开发成本，尤其是对于征收居住、非居住房屋征收补偿科目与标准，这是严格依法行政的需要，也是新形势下土地储备工作可持续推进的基础。因此，要建立各阶段适用的成本科目模型体系，这有助于企业在估算、投控阶段及成本结算全过程实现数量锁定、标准一致、内涵统一。结合浦东新区征收管理“1+17”文件体系、《浦东新区土地储备资金管理办法》、《浦东新区国有土地出让收支预算管理办法》，建立适应土地一级开发的估算、预算、结算审核三级资金管控体系，形成涵盖6 个一级科目、35 个二级科目、43 个三级科目的资金测算体系，其中一级科目主要包括征地规费、被征地人员落实征地补偿费用、非居住房屋征收补偿、居住房屋征收补偿、管线及绿化搬迁与水系平衡相关费用。

（三）建立前期开发数据集成平台

在土地储备的过程中，通过将数据库的搭建、流程数据的清理、项目管理平台的建设、标准库的建立等四方面工作要素相结合，形成信息统计分析高效化、工作流程标准化、操作权限机制化、项目管理规范化的完整信息管理平台，进而有效保障资金的合理与规范使用（图4）。

图4 某市场项目前期数据系统平台

（四）探索形成适应国有企业项目全生命周期资金管控与平衡的协同机制

结合目前执行的《浦东新区土地储备管理实施意见》及《浦东新区土地储备项目实施协同推进机制》的要求，需要建立企业重点区域土地开发全流程资金管控与平衡的协同机制。首先，要建立重要事项、重大问题会商制度，土地前期开发过程中涉及成本认定科目设置不合理、实施超出立项批准范围、操作口径及补偿口径有异议等重大问题，由企业召集投资监理、征收中心及相关镇、征收事务所集体会商。第二，建立全过程项目资金平衡动态核定体系，基于估算、预算、投资成本管控模式，结合控规覆盖、土地储备进度计划与基础设施建设计划，建立土地一级开发资金动态使用平衡模型，探索高效管控使用资金的机制。第三，加强投资监理实时互通机制，形成与投资监理相呼应的资金拨付机制，未经投资监理审核确认的款项不予支付。第四，搭建项目一级开发数据平台，并积极探索与浦东新区目前正在运行的征收信息平台、新区土地储备信息平台在两清调查、征收补偿、房源调拨、资金管理、项目进度等方面进行数据对接、共建共享，确保项目全流程管理的实时、高效、精准与可控。

四.展望与建议

（一）政企合作的特点与优势

包括征收管理“1+17”、土地储备“1+11”等政策的相继推出，促使土地征收开发机制处于不断调整、不断完善的过程中。新形式、新政策促使国有企业突破调整，建立多层次、多角度的协同平台，借助企业配置市场资源的灵活性特点，有效推动项目，从而在变化中趋于完善，实现区域统筹、优势互补、有序推动、功能实现，真正为经济发展带来动力。

（二）促使城市更新与区域一级开发相协同

区域整体开发是一个需要不断协调的复杂过程，综合效益是相关公共利益、政府诉求与企业发展等多种利益的综合平衡。在确保区政府达成区域开发统筹发展目标的同时，国有企业应充分整合存量土地资源，积极依托政府的政策支撑，探索以土地一级开发与城市更新自主开发相协同的捆绑发展模式，不断提高市场资源有效配置，促进企业持续运转的能力发展，不断提升企业内部人员参与区域开发的统筹能力、实践水平与积极性，统筹利益平衡。