上海城市更新政策实施现状分析

文/杨剑敏

一、城市更新意义

城市更新是指对上海市建成区城市空间形态与功能进行可持续改善的建设活动，包含：完善城市功能，强化城市活力，促进创新发展；完善公共服务配套设施，提升社区服务水平；改善生态环境，加强绿色建筑和生态街区建设；加强历史风貌保护，彰显人文底蕴，提升城市魅力；增加公共开放空间，促进市民交往；改善城市基础设施和城市安全，保障市民安居乐业。自新政实施以来，全市已成功实施了上港十四区、力波啤酒厂等改造项目，虹桥机场东片区、桃浦中央公园、世博文化公园、三林楔形绿地等项目也在稳步推进中。在调整产业结构、调控土地市场供应、保障民生事业、美化城市环境景观等方面均收到了初步成效。

本市“广义上”的城市更新始于二十世纪八十年代的旧区改造，九十年代末又在“退二进三”政策引导下开展了产业区的功能升级。而本轮城市更新政策创新，是在同时面临城市转型压力与土地资源紧缺的双重挑战背景下展开的，与之前有着不同的政策出发点、落脚点与创新点,具有内涵式、渐进式的有机更新特点。

其一，紧扣国家战略，服务国家战略。上海土地规划政策的制度创新，始终围绕中央战略布局对上海市的总体要求展开，对于自贸区建设、国家科创中心建设、供给侧改革等重大命题，都给予了积极的回应。

表1 近年来上海部分城市更新项目情况表

其二，突出问题导向，跨前一步解决现有城市功能的短板问题。众所周知，存量工业用地比例过大、公共空间不足是上海市土地利用的核心问题，但这一矛盾在不同地区又有着不同形式与不同程度的体现。新政始终坚持因地制宜、有的放矢的原则，以事前现状评估为基础，精确瞄准了城区公共服务设施与开放空间不足、创业创新成本高等现实问题，采取了较为有针对性的策略，有力促进了城市品质与创新活力的提升。

其三，多方参与，共建共享，初步理顺利益协调机制。坚持了以人为本和公共利益优先的理念，强化物业权利人、社区居民、规划设计师及政府部门之间的互动沟通。通过空间权益的调节做出增量，既保留了原权利人的一部分利益，又充分照顾社区、公众的利益诉求，初步摸索出一套市区两级政府、原权利人、周边社区群众等多方参与共建的利益协调机制。

其四，依法合规，形成了法治框架下的空间动态调整机制。新政以不突破国家根本法律框架为前提，重点以土地合同管理为平台和抓手，实施全要素全生命周期管理，从而确保公共政策目标的有效实现。妥善处理了法律法规严肃性、稳定性维护与当前城市空间需求复杂多变间的内在矛盾。

二、现象与问题

（一）市场吸引力略显不足

城市更新并非通过纸面上的规划调整即能实现，而是基于每个参与主体的利益进行计算与理性选择，需要各级政府的大力推动。从全市角度看，市场主体对于近年出台新政的整体反应依然较弱，真正实现转型的空间总量与存量相比占比较小，“量变”还不足以支撑“质变”。

随着城镇化快速发展，形成了巨大的、潜在的土地增值收益。在以往历史实践中，由于政策自身也时有变动，执行尺度不一，原权利人对于分享土地增值收益抱有较高的期待，而政策条件与心理预期之间存在一定落差。地方政府与拥有土地使用权的企业的博弈关系普遍存在于实际案例中，种种因素作用下，各方博弈无法达成一致而陷于僵持的情况屡见不鲜。

（二）出现新的结构不平衡

现有城市更新政策大部分聚焦于工业用地的转性再开发，转性后的用途方向也基本锁定在研发办公、商业等领域，涉及规划居住用地的通常都必须经过土地收储的路径。众所周知，上海市近年住宅土地供应紧缺，而商业、办公物业总体处于供应过剩状态。城市更新压缩了存量工业用地规模，对土地利用结构无疑是一种优化，但对于缓解当前高度紧张的住宅用地市场供应却帮助较小，反而在局部地区可能导致新的结构性不平衡。

（三）操作流程周期长

城市更新实施程序较为复杂，通常需经过“转性规划——控规编制或修编——年度实施计划——区政府集体决策——公开招拍挂或补缴地价”等步骤，过程中还可能牵涉到资产置换交易、勘测定界、资产评估等事宜，各个流程之间许多环节不能并行推进，因此，相比普通的商办土地开发在手续上更为繁琐复杂。此外，由于政策出台伊始，企业对于规则、程序的熟悉程度有限，需要来回反复地沟通，进一步延长了操作时间。复杂的操作程序无形中增加了政策的不确定性与企业的财务成本，降低了吸引力。

三、问题成因剖析

出现上述问题，固然有基础条件（如存量土地的权利人结构偏于国企）、外部环境（如当前商办土地市场相对偏冷）等方面的因素，但站在政策制定者的角度，更多地应当从政策自身的症结入手，从政策的体系架构、规划衔接、细则可操作性等角度考察问题的深层次成因。

（一）政策体系尚待完善

土地集约利用与城市更新事实上已经远远超出传统的空间规划范畴，其实质是保障城市空间资源高效、公平配置的公共政策，因而必须进行高层级、全面统筹的制度设计。本市系统化的土地集约利用与城市更新工作正式启动时间较短，仍处在探索、试错、修正的过程中，需要根据实施情况不断调整。因此，政策法律性较弱、有效延续期较短、细则调整略显频繁、政策覆盖面既有交叉重叠又留有空白的现象一直存在，客观上也给市场主体全面理解、把握政策带来了一定困难，使政策的系统性、连贯性、协调性略显不足。

首先，目前新政在“顶层设计”上以沪府发〔2014〕14 号文为核心。文件本身仅是实施意见，使后续出台的一系列实施细则也只能停留在较弱的策略层面，社会预期不稳，影响了政策的统筹实施效果。其次，各部门职责的配置缺乏系统性，缺乏相关职能部门的统筹配合。规土部门出台的新政与其他领域既有政策法规难以无缝衔接，不同条线各自为战的局面较为明显。即使在规土系统内部，市、区两级规土部门的职责与权限划分也并不清晰，城市更新与控制性规划、土地收储与出让、不动产登记等制度也存在衔接不畅问题。再次，政策的覆盖面仍有疏漏，呈现出“斑块化”特征，部分转性项目无章可循。全市尚没有一个准确完整的政策对象分类体系，未来随着空间利用的新现象、新诉求不断涌现，这一状况将不利于政策适用与工作推进。

（二）规划引领作用不足

当前，上海城市更新工作均是在符合控详规划及相关土地出让条件的前提下开展的。但从实际操作角度看，郊野单元规划、更新改造计划与城市总规、控规之间的衔接关系并未完全理顺，“创新路径”与“法定路径”之间没有实现无缝对接。规划工作仍然处于被动跟进参与的状态，往往是根据个案化的需求驱动而随时订制，全局性、前瞻性的统领作用尚未体现。项目之间缺乏协调，定位重复、偏差等情况时有出现，城市空间供给又容易出现新的结构性矛盾。未来随着更新对象与规模的不断拓展，此类矛盾会愈发突出。

（三）实施细则仍需优化

新政尚处在摸索阶段，对于实践中可能出现的各类复杂情况无法完全预测到位。实施细则总体上线条较为粗放，规范细节方面存有模糊或界定不清晰之处，需要继续打磨，尤其是利益协调手段较为单一，主要依靠用地性质与容积率的调整加以实现。此外，新政还包括不少硬性的附加条件（如自持比例、开放空间比例等）。当面对不同产权性质、不同核心诉求的市场主体时，利益机制显得缺乏灵活性，难以根据现实需求推出不同的政策“组合包”。

四、展望与建议

“十三五”时期，上海处在创新转型发展的关键阶段。规划与国土管理制度的创新，必须把握新一轮科技革命与产业变革的潮流，服务于“五个中心”建设的战略目标，使顶层设计与重点突破有机结合，探索一条符合特大城市特点的科学发展之路。因此，需着力在以下各个层面开展进一步的探索实践。

（一）宏观层面，提升政策“顶层设计”水平

在全面深化依法治国的背景下，制度创新成果需要通过法律形式进行巩固，明确各方的权利义务边界，建立稳定的社会预期。

一是要系统评估、梳理既有政策的实施情况与难点问题，开展有针对性的专题研究工作，参考借鉴其他省市的经验。在此基础上，选择适当时机启动地方性法规的制订程序。以建立一套“地方性法规（条例）+实施细则+标准规范”为主干目标，充分融入本市规划土地法规的政策体系，以替代目前“实施办法+系列文件”的形式；以全面完整、可持续的创新机制，代替临时性、应急性的措施，保持制度创新的“定力”与“耐力”；将相互重叠、交叉但又有遗漏的政策加以梳理与完善。

二是要明确各个纵向层级的职责。市政府与市规划国土主管部门今后要重点强化规范标准制订、规划审定、技术指导等方面工作。区政府应成为推进本行政区内城市更新工作的主体，由区级规土主管部门具体负责项目的组织、协调与督促。在今后的制度设计中，要进一步向区一级“放权让利”，增量土地收益逐步向基层区域、街镇倾斜。在符合基本法律规范的条件下，允许区政府根据本地实际需求情况，与市场主体以个案协商方式约定更新改造条件，激发基层的创新活力。应更多发挥街道、乡镇政府的联络对接作用，向市场主体普及政策信息，接受意见反馈。

三是在横向方面建立包括财政税务、国资委、经信委、科委、商委、金融办、市场监管、公安户籍、安监消防、环保等多个部门共同参与的政策研究与联合推进机制，主动研究制度间的对接，确保彼此激励相容。

（二）中观层面，充分发挥规划引领作用

抓住上海新一轮总体规划编制的机遇，将新的政策理念融入其中。城市总体规划应针对城市更新中存在的核心问题，明确表达应坚持的基本原则与应遵循的核心共识，使这些共识、理念、方法能够准确流畅地传递到下层规划中。

一是要明确城市更新转型规划与年度实施计划的法律地位，探索“多规合一”背景下空间资源规划与利用新模式，从最初游离于法定规划体系之外，逐步转入常态化和体制化的阶段。同时，还要探索自下而上更新专项规划、更新单元规划内容的法定化路径。

二是各区要利用引入城市更新规划的机遇，将其作为新常态下引导规划工作转型的抓手，更注重更新规划的可实施性与可操作性。深入了解地区所处的发展阶段、存量用地利用状况、权属状况、权利人意愿、公共设施、环境质量、地段风貌等因素，结合自身发展目标，制订本区域城市更新的核心价值与目标导向，提出相应的政策与实施细则需求。在政策制订阶段，可根据各片区诉求，划分片区，执行不同的指标要求，从而真正实现因地制宜、分区施策。

（三）微观层面，增加措施灵活性与适应性

在实施细则层面，应更多发挥市场机制在土地要素配置上的决定性作用。紧紧围绕政策制定的初衷，以公共利益是否得到保障、周边群众是否满意、权利主体是否认可作为最终评价目标。

注重利益引导，将政府的政策目标与参与主体自身的利益捆绑在一起，对政策性指标逐步采取分区引导、弹性管理的落实模式。将开放空间比例、自持比例等要求与地价、容积率挂钩，给市场一定的选择空间，从而调动各类不同主体的积极性，解决城市更新中的动力机制问题。

综上所述，上海城市更新体现了快速发展向理性反思的转变，管理逐渐收紧、更趋细致，开始强调精细化管理与运作。通过打造城市更新的统一平台，市、区两级政府联手积极推进，职能部门相互配合，促使配套措施精准落地、有效实施，大型国企联手参与，科学、高效、规范化的整体运作机制开始逐渐形成，城市整体环境得到了较大改善，上海“全球卓越城市”的国际品牌正在逐步树立。