推进国家治理现代化背景下的行政文化建设

舒洁

摘要：当前，我国经济社会发展正在全面走向现代化，在这个处于全面建成小康社会的关键历史新时期的过程中，推进国家治理体系和能力的现代化的关键是要全面推进社会主义现代化建设，从而实现全面深化改革的奋斗目标。政府需要从文化思想中获取力量、汲取丰厚的精神滋养，从服务于国家治理现代化的要求为出发点，在社会主义核心价值观的统领下，不断对行政理念、行政制度进行创新，进而重塑政府形象，使政府行政管理成为落实国家治理现代化目标的直接能量源泉。

关键词：国家治理现代化;行政文化;政府治理能力

一、国家治理现代化背景下推进行政文化建设的必要性

行政文化是文化在公共行政领域的具体体现，与行政组织、政府职能等不同，它是行政体制中的“软件”。作为社会化集约化程度很高的精神文化类型，行政文化

“渗透于政府公务员的思想和行为之中，是行政人员内在追求与能动创造的灵魂，也是行政组织生存和发展的精神支柱，倡导和建设现代公共行政文化对于激发政府公务员的积极进取精神，加强廉政建设”，对于提升政府效能和政府治理能力具有极为重要的意義。

因此，在全球治理现代化背景下，行政文化建设需要从深层次的层面探入到公共行政生活实际中，放到触及国家政治生活、行政生态系统中最为核心的权力与权利层面进行核心构建。特别是在积极适应经济社会快速发展的变化中，推进行政体制的变革不能只是一味地将注意力放在政府组织结构的设计以及政府职能的调整等“硬件”方面，还必须对行政文化进行系统的分析。唯有如此，才能实现行政体制中的“软件”与“硬件”之间的相互兼容，顺利推进行政体制的改革，有效地提升政府的治理能力。

在中国特色社会主义建设的新时代，行政文化建设也需要传统行政文化的滋养传承，需要从中汲取历史经验，但对于传统行政文化的副作用也需要理性审慎看待。因为随着经济社会的不断发展前进，特别是现代民主社会的推进，传统行政文化中那些基于政权世袭而强调权力至上和等级制度，并非制度建构的思想观点，以及差序格局、等级制、皇权权术文化等等思想观点都是在基于维护当时统治阶级的秩序稳定而建构的，这些都已不能适应国家治理现代化的需要，还会对构建新时代行政文化带来消极的影响。在新时代经济社会发展中，建设有限政府、廉洁政府、高效政府、服务型政府，需要实现行政文化的巨大转型。在公共行政过程中无论政府还是公职人员，都会产生文化与角色冲突，角色的偏好必然影响服务效能。因此，新时代行政文化建设要能够规避行政角色偏离的风险，从而为提高行政效能提供具有较强的实际价值导向。

二、当前行政文化建设的现状

（一）权力本位观念与主权在民观念并存

受悠久的封建传统历史的影响，“权力本位”“官本位”的思想观念依然存在，再加上很长一段时间在计划经济体制下权力高度集中的管理模式作用影响，权力本位观念的存在是有其内在必然性的。行政体系的金字塔结构其基础是权力，一切行政行为都需要权力的支撑才能行使，因此权力的运行情况不仅决定公用行政目标的实现，同时对行政效率等都有一定决定作用。在这种情况下，人们所能看到的，不管是行政体系之中还是行政体系之外，都有权力的影子。在实际的行政活动中，人们都能感受到权力运行的身影，从人们在办事中诸多环节、诸多公章中都有权力作用的存在，人们貌似在观念中已经对此种情形在不知不觉种承认和接受了，而这种观念也逐渐成了一种公共领域中的固有文化，也渐渐被越来越多的人所接受。虽然“官本位”“权力本位”的行政文化依然存在，但随着经济社会的不断发展，有相当一部分官员和学者依然抱有主权在民的现代政治思想，热衷于追求民主法治的精髓，极力主张党和政府推动政治体制改革和相应的行政体制改革。特别是十八大以来，在“以人民为中心”发展思想的指引下，逐步构建和完善了制约和监督政府权力运行的权力运行监督体系，形成决策科学、执行坚决、监督有力、科学有效的权力制约和协调机制，不断规范权力行使，这种行政文化正是国家治理走向现代化所必需的要件。

（二）保守守旧思想与开拓进取精神并存

我国传统政府机构具有机械式官僚组织特点，分工过细、机构臃肿、权力集中、行政效率不高等是这一类组织的特点，其在实际运行过程中的所产生种种弊端也是不容回避的。传统的行政文化适应了社会变动节奏缓慢的特点，强调服从和死守规则，上级的命令下级绝对服从，大多数人抱着“不求有功、但求无过”的态度。不得罪上级，不违反规则，依赖上级的指令和过去的老经验工作行事，这样既不会犯什么错误，但也没有什么功劳，因为只有“无过”，才能游刃有余。时间一久，公务员队伍中的积极性、主动性及创造精神就会逐渐丧失，直到最终开始不思进取、因循守旧、墨守成规。同时，近年来随着经济社会的快速发展，市场、社会的变动节奏越来越快，对政府行政能力提出了更高的要求，使得政府间的竞争越来越显现，倒逼着政府无论是在管理思维上，还是在工作方式上都要紧跟市场、社会变动的节奏和步伐，政府中那些开拓进取、创新有为的人和事不断涌现，从而也推动着行政文化的转型发展。随着法治社会的健全和市场竞争氛围的逐渐明朗，在市场经济改革深化的大背景下这种行政文化越来越有市场，对国家治理现代化进程的推进大有裨益。

（三）滥用权力的欲望和依法用权的理念并存

在计划经济向市场经济转型的过程中，社会利益分配格局已经发生了很大的转变，传统“大一统”利益分配方式早已逐渐被多元化、多领域的利益分配所取代。尤其是随着社会主义市场经济的不断深化，刺激着各种合法合理的利益追求逐渐增多，人们的世界观、人生观、价值观、发展观、政绩观、权力观、地位观、利益观也随之而发生改变。由此，社会各个方面、各个层面都开始趋向于追求自身利益的最大化。一些地方和部门也开始加强关注自身的利益，为实现自身利益的最大化，一些人开始想方设法对行政权力加以扩大：有些通过对部门权力的扩大，自己造成的既定事实迫使上级对其进行认可;也有些会向上要政策，通过立法使自身利益合法化;有些为了自身利益甚至不惜对立法进程做出更改，而最终这些又会衍生出本位主义和山头主义，所有这些都会对市场经济的正常运行产生直接影响，甚至替代市场在资源配置中的决定性作用。此外，少数行政人员为了一己私利和金钱享乐，利用职务之便，规避熟知的相关领域里现行行政制度当中的风险漏洞，或者收受贿赂、公款消费等，以权谋私，严重损害了公共利益和政府形象。与此相对应，在社会主义法治体系不断深入完善的过程中，逐渐健全了各种权力制约和监督的机制，加强了政府内部的依法行政，纠正了利用职权任意不作为和乱作为的诸多事项，随着用权为民和自觉按照国家的法律法规和党的路线方针政策办事的观念的日益深入，规范用权、依法办事的文化氛围也越来越浓厚。

三、国家治理现代化背景下行政文化建设的路径探索

（一）以社会主义核心价值观统领行政文化建设

培育和践行社会主义核心价值观是国家治理现代化的一项文化战略。国家治理现代化表现为国家在富强、民主、文明、和谐，社会在自由、平等、公正、法治，公民在爱国、敬业、诚信、友善等方面的实现程度。而社会主义核心价值观体现了中国特色的国家治理文化特性和内在精神，是国家治理现代化所必需的文化软实力。应该说，国家治理文化软实力取决于其核心价值观的生命力、感召力、凝聚力。因此，新时代行政文化建设与创新应紧紧围绕社会主义核心价值观这一主旋律，在“以人民为中心”发展思想的指引下，把以人为本、为民行政、为民服务定为新时代行政文化建设与创新的最高标准，在此基础上形成新的价值体系，同时还要将系统化、理论化的建设与创新成果应用到实践中加以丰富和完善。落实到具体行政实践工作中，就是要求政府全体公务人员树立正确的世界观、人生观、价值观、政绩观、行政道德观，将党的执政能力建设和党的先进性的各项要求贯彻落实到各项行政工作实践始终，坚持群众路线的工作作风和工作方法，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。当前我国国家治理体系中政府治理改革正处于转型发展时期，在这样的特殊历史阶段，通过上述在政府行政系统中培育和弘扬社会主义核心价值观，筑牢政府行政治理体系的核心价值系统，增强公务人员的文化引领作用，使行政文化建设与创新在行政活动实践中更具有生命力、感召力和凝聚力，将有利于推进国家整个治理体系的现代化进程。

（二）在行政文化建设中对行政理念进行创新

对行政文化理念进行创新在行政文化建设与创新的过程中是必须也是必要的，因为只有有了正确的指导理念，才能将行动落实到正确的道路上。首先，在公共管理活动中政府要树立民主行政的理念。国家治理现代化进程离不开公众的参与和支持，因此要给予公众在政府行政管理活动中有足够的知情权、表达权、参与权，并对公众拥有的这些权利给予尊重、提供必要的制度体系保障，使政府与公众形成双赢互动，才能够使政府真正做到为民众服务。其次，政府公务人员在行使行政权力的过程中应树立法治行政的理念。在当前全面依法治国的时代背景下，政府工作人员在开展政务工作时必须要树牢法治思维、恪守法治原则，在具体的行政活动中其行政行为要严格按照法律规定和程序运行，并自觉地接受法律约束和监督，用法治的力量杜绝滥用权力而取代法律的现象出现，以此来保证经济社会事务运行的公平、公正、公开。再次，要树立高效行政的理念。在实施公共管理、提供公共服务的过程中，要不断深入培养政府及其公务员在成本、效率、效益等方面的工作意识，将企业市场竞争的观念和经营管理方法、管理策略持续引入到实际行政工作中，注意节约行政资源，努力达到最优的公共社会效益，从而实现科学行政、高效行政。最后，要树立合作治理理念。现代公共管理的最新理论强调政府和第三方组织NGO等社会力量的合作共治的必要性，政府在与第三方的合作关系中承担起培育与支持责任、监管责任和参与责任，加大与社会治理力量合作力度，求得社会相关力量的支持、帮助，最终实现合作共赢。

（三）在行政文化建设中对制度加以创新

行政文化建设能够真正持久发展和创新，离不开制度建设与创新。只有具备了制度这种稳定性的保障，才能为行政文化创新提供全局性和长期性的保证。作为一项复杂的系统工程，政府的制度创新涉及的内容很多，具体来说：首先，国家治理现代化的重要方面就是培育和巩固公务人员对国家的政治认同和对国家治理现代化目标的赞同，优化国家治理体系的深层文化结构，增强国家治理能力的文化引导力量。因此，要按照国家治理现代化对行政文化建设的新要求，相应地建立和完善诸如深入联系群众的制度、政务公开制度、机关学习制度等各项保障制度。以这些制度倡导和规范广大公务人员的思想文化观念，以及这种文化所内含的意识形态和价值观，确保符合国家治理现代化的要求。其次，政府必须要在当前行政实践活动的具体情况的基础上对现有制度进行创新，为了保障公共服务的品质，必须要对公共服务的内容、流程、要件进行有针对性的再造和优化，对公共服务的标准进行科学合理地制定，使行政人员能够严格按照制度去规范自身的服务行为，从而不断提高公众对于公共服务满意度，不断提高公共服务的绩效。再次，制度创新，还要求政府对财政支出结构调整和优化，以保障公共服务具有相应的财力基础。为达到制度创新这种目的，政府要做的是要将权力意志转变为服务意识，改变行政权力至高无上的本原性，这是政府制度创新的核心要义。在新的行政制度下，行政权力仅仅是行政为社会服务的一种手段，而不是对整个社会实施压迫的一种力量。“从某种程度来说，服务型行政是我国政府制度创新的‘顶层设计，要完成这种创新和转变将对我国政府行政文化建设提出更高要求。”政府必须对自身定位加以明确，在公共服务方面投入主要精力，使公共服务体系能够得到可持续发展，切实促进政府提高为人民服务的能力和水平。同时将提高公共行政为经济社会发展的服务质量当成重点，以促进能力本位文化基础的形成。

（四）在行政文化建设中重塑政府形象

国家治理体系现代化要求政府的形象要适应现代文明社会的要求，彻底改变那种传统政府给人们的高、深、冷印象，政府形象要更加人性化和具有亲和力，而政府形象的重塑在行政文化建设中也占有重要的作用。第一，要注重对政府整体组织形象加以规范，即政府在对组织形象塑造的过程中，不管是组织的宗旨和价值观，还是管理制度和行政方法等都应该具有一定规范性，实现标准化和统一化。只有在社会公众心目中留下系统深刻的亲和印象，才能使公众对政府及其公务人员产生认同感。第二，政府应重视社会的普遍舆论，特别是在当前互联网发展步入快车道的新时期，需要时刻观察民情民意，学会走网上群众路线，不断加强与公众的沟通和协商，畅通沟通渠道，运用大数据等技术手段了解和分析公众意愿，促进政府与社会公共关系的和谐，对公众的抱怨要及时回应、及时处理，在公众普遍意志的基础上施行政务，满足经济社会发展的大局以及人民群众的美好需要，这也是发扬从群众中来到群众中去理论的优良传统。公务员尤其是各级领导干部要更加深入民众，对民情、民意和民智充分了解、反映、集中和吸收，对民力要切实珍惜、對民利要力图实现。第三，要以德治官、以廉评官，建设廉洁干净的政府。对公务员队伍中破坏政府形象的少数人员，他们作风官僚、缺乏廉洁奉公的品行，公平正义感差、办事效率低、法治观念淡薄，等等，应根据相关制度、条例对其进行批评教育、问责，必要时清除出队伍，违法乱纪的还要对其进行行政责任追究，以取信于民，使政府形象焕然一新，能够真正更有利于实现国家治理体系的现代化。

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