论残疾儿童受教育权保障的国家义务

梁勇

【摘要】受教育权是残疾儿童享有的一项基本人权。一系列旨在尊重、保护和落实受教育权的国际人权文件相继被签署批准。基于这些国际人权法律文件，国家在残疾人受教育权保障方面承担着三种法律义务，即一般法律义务、具体法律义务和核心法律义务。明确残疾儿童受教育权保障的国家义务为我国在立法、司法、行政等层面上构建和完善残疾儿童受教育权保障制度提供了有益的指导。

【关键词】国际人权 国家义务 残疾儿童 受教育权

受教育权是为众多国际人权法文件所不断确认的一项基本人权。随着2017年我国新修订的《残疾人教育条例》的公布，残疾人尤其是残疾儿童受教育权问题越来越受到关注与重视。本文旨在系统深入地探讨国际人权法框架下残疾儿童受教育权保障的国家义务，以期为我国完善残疾儿童受教育权保障体系提供有益参考和指引。

一、残疾儿童受教育权保障的国际法渊源

作为“国际人权法的基石”，《世界人权宣言》中的条款规定都已经演变成国际习惯法的重要组成部分。其关于受教育权的表述不仅不断出现在各国际性和区域性的条约和国际组织的规范性文件，而且被纳入到大多数国家宪法等法律文本中。因而，《宣言》中关于受教育权的表述已然是一项习惯国际法，并构成残疾儿童受教育权保障的国际法框架的一部分。作为联合国人权法律体系的重要支柱之一，1966年的《经济、社会及文化权利国际公约》使得受教育权保障具有国际法约束力。其不仅重申了“人人受教育权利”的基本原则，而且明确了由五个维度和五个层次共同构成的受教育权国际标准的框架[]。作为第一部全球性且具有法律约束效力的儿童权利条约，《儿童权利公约》确认了儿童有受教育的权利，丰富了儿童受教育权的内涵，并进一步确定了国家为逐步实现该权利所应履行的法律义务。《残疾人权利公约》是第一个专门针对残疾人的综合性人权公约，明确载明了残疾人享有受教育的权利，并规定了残疾人不得因残疾而被排除在普通教育系统之外。此外，涉及残疾人受教育权的联合国宣言、决议等文件一般只属于建议性质，但其反映了国际社会中的一种广泛的共识，体现了现有的或者正在形成之中的国际人权法原则、规则、制度等，是确定残疾儿童受教育权国际法渊源的辅助资料。此外，相关人权委员会分别发布的一般性意见[]常常被视为对条约条款最权威的解释，也是确定残疾儿童受教育权国际法渊源的重要依据。这几项一般性意见虽然缺乏人权公约的强制约束力，但是已经被国际社会公认为具有“软法”效力。

二、国际人权法框架下残疾儿童受教育权保障的国家义务

（一）国家是残疾人受教权保障的最主要的义务主体

第二次世界大战以后，国际法的人本化[]趋势发展迅速，大量有关确立人和人类的法律地位和各种权益的原则、规则和制度在实在国际法中得以确认。国际人权法标志着国际法人本化的发展趋势，突显其人权价值的取向。国际人权法除规定了国家相互之间的权利义务关系之外，还包涵着另外一层非常重要的权利义务关系，即一国与“在其领土内和受其管辖的一切个人”的权利义务关系。[]人权公约设立的目的不是在缔约国之间交换权利义务，而是通过对国家人权保障义务的约束，保障所有国家中的个人的义务。[]各类国际人权文件都一致表明，国家是促进和保护受教育权的义务主体，承担着受教育权保障的国际法律义务。

（二）国家关于残疾人受教育权的国际法律义务

鉴于国家所承担的实质性义务和程序性义务仍处于不对称性状态，系统深入探讨国家的实质性义务更具有现实意义。经济、社会及文化权利委员会在其一般性意见[]中为国家实质性义务类型的划分奠定了基础，即一般法律义务、具体法律义务、核心法律义务。

1.一般法律义务

第一，逐步达到残疾人受教育权充分实现的义务。将受教育权归入经济、社会和文化权利范畴，就是因为充分实现受教育权需要采取积极和耗费资源的国家行动。逐渐实现义务侧面反映充分实现受教育权不可能一蹴而就，但并不能否认《公约》为各缔约国确立了明确的义务，因为《公约》制定的目标本身就是为缔约国确立尽可能迅速和有效地争取目标的义务。

第二，采取步骤的义务。从性质而言，采取步骤义务是立刻生效和必须即刻实施的。采取步骤的义务不因缔约国经济资源等国情差异而受到相应的限制，因而所有缔约国都必须要在公约生效之后的合理较短时间之内采取步骤以争取残疾人受教育权的充分实现。从实施手段而言，立法方法是促进国际义务在国内充分贯彻实施的基础和重要手段，但采取了立法措施并不必然代表缔约国履行国家义务的结束。经济、社会及文化权利委员会指出，“其他一切适当的措施包括但不限于行政、财务、教育和社会措施。”[]因而，采取诸如提供司法救济等其他的措施也是缔约国采取步骤义务的应有之义。

第三，国际援助与合作的义务。经济、社会及文化权利委员会强调，国际合作、争取发展从而实现经济、社会和文化权利是所有国家的一项义务，在这方面有援助其他国家能力的缔约国更有这一义务。无论政治，经济和社会制度上的差异，各缔约国都应采取措施通过国家援助和合作以充分实现残疾人的受教育权。国际援助和合作义务要求各缔约国基于主权国家平等原则且国际合作与援助必须致力于建立可以充分实现受教育权的一种社会和国际秩序。

第四，保障在无歧视条件下行使受教育权的义务。在许多国际人权法背后，道义上的当务之急是平等对待全人类。与采取步骤义务性质一样，此项义务不受缔约国经济能力等的限制并且要求必须即刻落实。这不仅需要政府修订或废止构成歧视残疾人的现行法律和法规，还要求采取一切适当措施以消除境内基于残疾的歧视，并且在一切政策中考慮残疾人受教育权的保护和促进。

2.具体法律义务

《世界人权宣言》第一次明确规定国家对保护落实受教育权的具体义务，为后世国家履行具体法律义务奠定了基础框架。《宣言》第26条规定了国家在残疾人受教育权保障层面的义务，即保障人人都有受教育的权利;至少在初级和基本阶段推行免费教育，且初级教育应属于义务性质;技术和职业教育应该普遍设立;高等教育对一切人平等开放;父母对子女受教育种类的优先选择的权利。《经济、社会及文化权利公约》在其权利内容框架内更详细具体地阐明受教育权的内容，并进一步规定了缔约国为充分实现受教育权而应履行的义务。这些具体的义务包括：积极发展各级学校的制度;设置适当的奖学金制度;改善教员的物质条件;保护设立及管理符合于国家最低标准的教育机构的自由。《儿童权利公约》第23条要求缔约国确认残疾儿童有接受特别照顾的权利并在可能时应免费提供援助以确保残疾儿童能有效地获得和接受教育。第28、29条为确保儿童在机会均等的基础上享受受教育权而使缔约国进一步承担以下具体义务：使所有儿童均能得到教育和职业方面的资料和指导;采取措施鼓励学生按时出勤和降低辍学率;确保学校执行纪律的方式符合公约规定;促进和鼓励有关教育事项方面的国际合作。《残疾人权利公约》从残疾的人权模式出发，结合残疾人的特殊需要与差异，为残疾人受教育权保障的国家义务规定了更为具体化的内容。这些义务具体表现为：残疾人不因残疾而被排拒于普通教育系统之外;残疾人可以获得包容性的优质免费初等教育和中等教育;残疾人在普通教育系统中获得必要的支助，提供合理便利以满足残疾人的需要;在包容性的环境中，提供适合个人情况的有效支助措施;聘用有资格的特教老师，并对各级教育的专业人员和工作人员进行培训。

3.核心法律义务

经济、社会及文化委员会在其第3号一般性意见中确认，缔约国的“最低限度核心义务”是指《公约》阐明的各项权利的落实至少要确保达到最低限度基本水平。核心义务的特点在于它们不仅是缔约国之间承诺各在其境内实现规定的人权，而且是在缔约国对其治下人民或民族，个人或群体的承诺。

委员会进一步在第13号一般性意见中指出：“这项核心义务的内容是：保障在不歧视基础上进入公立教育机构学习的权利;确保教育与第十三条第一款规定的目标相一致;为人人提供初等教育;提供并执行一项包括提供中等、高等教育和基础教育的国家教育战略;确保在不受干涉的前提下自由选择符合‘最低限度教育标准教育机构。”可见，国家核心义务的缺失或不履行，残疾人受教育基本形式无法得到保障，从而导致残疾人受教育权享有遭受困境。因而，如果以缔约国未能履行核心法律义务，那就可以视作为对所承担的公约义务的违反。

三、我国残疾儿童受教育权保障的现状

总体而言，我国在残疾儿童受教育权保障方面获得了很大的发展与进步。在法律层面上，我国目前已经形成了以《宪法》为核心，以《残疾人保障法》为主干，以《教育法》《义务教育法》《残疾人教育条例》等为重支撑的法律保护体系。在残疾儿童教育政策上，我国确立了以普通学校随班就读为主体、以特殊教育学校为骨干、以送教上门和远程教育为补充，全面推进融合教育的特殊教育政策。据监测数据显示，2017年全国共有特殊教育学校2107所，特殊教育专任教师5.6万人，增长23.5%和41.2%;义务教育阶段残疾儿童在校学生56.9万人，比2010年增长36.7%。

然而，残疾儿童受教育权在现实生活中并未获得真正的实现，其主要表现在以下几个方面。首先，残疾儿童接受义务教育程度不高。正常学龄儿童净入学率高达99.95%。但国家统计局数据显示，截止2014年未入学学龄残疾儿童少年数为8.5万人。其次，残疾儿童主要被安置在特殊学校，且随班就读质量不高。据2018年全国教育事业发展统计公报，特教班在校生3316人，占特殊教育在校生0.50%;随班就读在校生32.91万人，占特殊教育在校生49.41%。残疾儿童随班就读缺乏接受特教培训的教师，无法满足残疾儿童的特殊需求，这使得随班就读往往实际上变成随班就混。再者，社会公众对残疾儿童进入普通教育系统学习缺乏认识甚至存在排斥。在社会公众甚至在教育部门、学校和教师的认识中，还普遍认为残疾人教育应当由特殊教育学校完全承担或主要承担。儿童权利委员会在对中国定期报告的结论性意见中指出，我国普遍存在对残疾儿童的歧视，而且他们受到多种歧视，包括获得教育的机会有限。最后，残疾儿童义务教育投入存在失衡，进一步引发教育公平等问题。残疾儿童接受义务教育水平低于正常儿童;农村残疾儿童接受义务教育的水平普遍远远低于城市;中西部地区残疾儿童受教育程度低于东部地区。

四、残疾人受教育权保障的国家义务在我国的实施：问题与完善

（一）立法层面

首先，制定保障残疾人教育的专门性法律。联合国经济、社会和文化委员会也强调，在反对歧视、教育领域等许多方面，立法都是不可缺少的一项内容。我国残疾人教育保障的立法规定较为零散，其多散见于《教育法》、《义务教育法》、《残疾人保障法》等相关法律之中。一方面使得法律法规之间缺少必要的整合与衔接;另一方面导致法律规范内容过于原则性和宽泛性，从而进一步影响其可操作性与可执行性。新修订的《残疾人教育条例》限于其行政法规的性质，其效力发挥不及一般性法律文件。从很大程度上而言，残疾人尤其是残疾儿童缺乏专门性教育立法，导致了其受教育权利出现困境。

其次，参照国际人权条约修订和完善我国现有的法律规范。我国法律法规中对残疾的定义以及残疾人身份论述广泛采用了残疾医学模式，比如《残疾人保障法》中的定义仍把残疾归咎于残疾人自身因素。这些政策或法律又强化、塑造了社会的消极的残疾观念。“残疾”的人权模式更有利于残疾儿童残疾人独立平等的人权主体形象的树立和实现其包容性受教育权保障。对此，我国有必要进一步对现有的国内法律法规进行审查，确立残疾人的人权模式，修改或者废除与所签署人权条约的宗旨、精神和规定相悖的现行法律法规。

（二）司法层面

联合国主要的人权条约都要求国家保证受到人权侵害者获得充分的国内救济，因为人权的国内救济与人权的国际救济相比更快捷、更有效、更经济。司法救济是残疾儿童受教育权得以救济和实现的最后一道防火线。

首先，完善民事和行政诉讼制度。受教育权在法律性质认识上的困惑和分歧使得我国残疾儿童寻求受教育权司法救济存在障碍。受教育权未被明确规定在民事诉讼和行政诉讼的受案范围内。民事案件中除了人格权或财产权受侵害之外，以及行政案件中除了行政侵权属于《行政诉讼法》受理范围内的具体行政行为，多数残疾人受教育權得不到法律救济。对此，完善民事诉讼制度和行政诉讼制度对受教育权的救济，还是要明确将受教育权纳入到民事诉讼和行政诉讼的受案范围并为残疾儿童诉诸司法救济提供合理照顾和便利。

其次，尝试引入教育公益诉讼制度。目前，残疾儿童受教育权被侵害时，只能通过民事诉讼和行政诉讼途径获得司法救济。但鉴于目前民事诉讼和行政诉讼对残疾儿童受教育权救济的困境，将教育公益诉讼制度引入到我国司法系统内存在很大必要。作为兼具残疾人和儿童身份的双重弱势群体，残疾儿童受教育权容易被忽视而更容易遭受侵害。在残疾儿童不愿、不敢或不便提起诉讼来救济权利时，教育公益诉讼制度可以允许法律规定的政府机关、社会组织、公民个人为维护残疾儿童受教育权利而诉诸法院。

（三）行政层面

首先，完善残疾儿童教育投入机制，加强普通学校包容性教育建设。一方面，残疾儿童进入普通学校系统却面临特教师资、资源教室匮乏等问题而无法满足其特殊教育需求。另一方面，我国特殊教育学校数量众多且逐年递增但还是不能满足其他残疾儿童入学需求。残疾人权利委员会曾在就中国初次报告的结论性意见中指出，积极发展特殊学校的政策不符合包容性教育理念。为缩小与公约差距，我国应转变残疾儿童教育发展理念，综合整合普通学校和特殊学校系统，加强普通学校包容性教育建设，发挥特殊教育学校在专业资源方面的优势和作用，从而确保实现残疾儿童包容性教育。再者，完善残疾儿童教育投入机制，弥补城乡和区域间残疾儿童受教育水平差异，从而保障更多的残疾儿童接受主流教育。

其次，我国应设立独立的国家人权机构并赋予其在保障残疾儿童权利方面充分的权限。虽然我国也在政府内部设置了一些协调特定群体权利问题的机构，但这些机构普遍上存在行政级别较低，人力或财政上不独立，保障人权效果不够且日趋边缘化的问题。对此，我国应建立专门的独立人权机构、监察专员或人权权利专员来促进和确保残疾儿童权利。这不仅是人权条约对缔约国所创设的要求，也是中国履行保障残疾儿童受教育权国家义务的现实需要。

最后，加强相应的人权教育。我国目前的人权教育主要集中于高校或者研究机构，其对社会普通大众而言相对陌生。但人权教育和人权信息的传播对于立法者、法官、政府官员以及社会公众掌握必要的人权知识而言必不可少，它是国家有效适用国际人权条约的基础和前提。因此，应以广大公众和特定的专业人员等群体为对象，加强对性别、平等与反歧视的人权宣传、培训和教育，以防止和消除国内对残疾儿童事实上的歧视。

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