构建成都市失地农民多层次社会保障体系有效防范化解重大风险工作机制研究

【摘要】 本文主要分析成都市温江区失地农民养老保障方面存在的问题并提出相关建议。方法：主要是结合自1991年來成都市失地农民要老保障相关方面的政策，通过对温江区部分社区失地农民进行抽样调查，采取简单的数据统计的方法，对数据的分析结果为政策之间差异较大且政策界定不清、政府宣传不到位、就业培训不到位以及农民的等靠要思想比较严重。结论：加强政府责任，理清相关政策，加强政府宣传，落实培训机制以及对养老金进行倾斜调等改进建议。

【关键词】失地农民 养老保障 对策建议

自1991年以来，成都市对于失地农民的补偿方式一般是以货币补偿、实物补偿（通常为住房）、就业安置等为主。但是由于补偿的水平较低，且都是属于一次性的短期补偿，且没有一个可持续性的保障办法，征地农民的生存和发展问题十分的尖锐，为了解决失地农民的社会保障问题，统筹城乡经济，推进城乡一体化，保障失地农民的权益，2004年成都市出台了《成都市征地农转非人员社会保险办法》和成都《成都市已征地农转非人员社会保险办法》（成府发[2004]19号问），正式将社会保险引入到失地农民补偿领域，两个办法前者主要是针对2004年以后的征地人员，后者主要是针对1991-2003年期间征地的人员。同时随着经济的发展和为了进一步解决失地农民的社会保障问题，分别办法了《成都市人民政府关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》（成府发[2009]31号文），主要针对的是2008年4月10日以后征地的农转非人员。使失地农民的社会保障权益不断得以保障，同时，由于不同政策所带来的保障水平有所差异，也会存在一些问题，本文主要是通过比较研究和深入分析失地农民社保政策的三次变化对其养老、医疗保障待遇以及生活水平带来的影响差异，预测2019年新政可能带来的新的社会影响和社会问题，探索成都市失地农民诸多问题爆发的制度根源和经济社会影响因子，并提出一些可行的政策思路。

成都市失地农民三种不同的社会保障政策梳理如下：

一、对象与方法

（一）对象

以温江区万春镇天乡路社区、公平镇惠民社区、公平镇太极社区、公平镇长安路社区和永宁镇新庄社区五个社区在1991年-2018年失去土地的失地农民作为调查对象

（二）方法

主要方法：①问卷调查：通过设计调查问卷，主要内容包括失地农民的就业、社保、养老保险待遇水平等方面的情况，生活满意度问题评价等方面。②调查方法：采用随机调查方法随机选择温江区万春镇天乡路社区、公平镇惠民社区、公平镇太极社区、公平镇长安路社区和永宁镇新庄社区五个社区在1991年-2008年失去土地的失地农民作为调查对象，采取入户调查的方式，共计发放180份问卷，回收180份，有效率为96.66%。③调查分析。采用一般数据处理。

二、调查结果

（一）调查对象的基本情况

调查样本包括了三个政策的人员，分别是已征地、新征地和被征地，其中已征地66份，新征地39份，被征地69份，调查年龄在28-72岁之间，男女比例为3：7;被调查者初中及其以下文化程度的占调查者的82%，高中及其以上文化的占调查者的18%。被调查者职业主要集中在农民，其中6%的人员处于待业或失业状态。

（二）失地农民养老保障方面存在的问题

（1）政策之间差异较大，政策本身存在较大差异且政策界定不清。按成府发[2004]19号、成府发[2009]31号等有关规定，按不同的失地时间，从最早的“已征地”、“新征地”到现在的“被征地”，有三种不同的政策，覆盖1991 年至今的失地农民。就缴费年限上看，已征地的二、三类人员分别补偿10年养老和5年养老;新征地的二、三类人员分别补偿15年养老和10年养老;被征地的人员按照两年补一年的养老年限，到44岁时将补满15年年限。而从待遇上来讲，已征地的人员目前领取的养老金待遇在1000元左右，而新征地的养老金在1700元左右，而被征地的养老金在2000元左右，可以看出已征地人员虽征地时间较早，但是自己交费时间长，缴费较多，但是待遇较低，而新征地与被征地，缴费时间较短，自己缴纳的费用较少，而领取待遇较多，使制度本身差距较大。

（2）政策宣传不够，使部分失地人员对相关政策了解较少。首先，在失地调研中发现，对不断变化的养老保险政策充分了解的人员非常少，有超过55%的人员不能理解失地政策的变化，甚至更多的人员对自身参加的社保政策不了解;其次，在相关政策的宣传上也存在宣传不到位的现象，如目前还存在很大一部分人员既没有参加失地社会保险也没有参加城乡居民社会养老保险和医疗保险，导致目前已经退休的这一部分人员生活风险较大。

（3）由于征地的用途不同，导致征地后失地农民的生活水平以及就业机会差距较大。征地后，失地农民的生活质量普遍提高，但是由于征地政策的不断变化，以及不同的地区发展程度不同，导致部分失地农民的心理产生不平衡感。如，万春天乡路社区有国色天香乐园作为经济发展的依托，不仅可以得到一部分的土地租金收入还具有较多的就业创业的机会;又如，公平镇惠民社区，有四川农业大学作为发展依托，不仅可以有较多的创业就业机会也有较多的房屋租金收入;但是公平镇的长安路社区，征地时间较早，且征地用途主要是作为军工厂，且军工厂的用工条件相对较高，而当地的失地人员的文化素质不高，满足不了当地的用工需求。

（4）培训不到位，临近退休人员就业问题未得到解决。在调研的过程中发现，一些社区对失地农民有相应的就业指导，但是仍然有较大一部分地区没有任何形式的就业帮助，主要集中在永宁镇新庄社区;另一方面是相关的就业培训显得比较粗糙，对实际的就业帮助不大;同时临近退休的失地农民由于年龄的原因就业比较困难，存在较多在家待业的情况。

（5）部分失地农民的等靠要思想较为严重。由于有部分的失地农民观念比较落后、学历较低，选择的工作岗位也是很有限，在一定程度上无法保障基本生活;而又有少部分失地农民想找工作的愿望不是很强烈，因为他们认为征收的土地房屋的补偿款足够他们生活。这些年轻人虽没有参加失地社会保险，但是在他们的心中仍然存在着只要等着就会有养老保险的机会的思想，一心只想向国家，向政府无限制的索取更多的保障。

（三）失地农民养老保障的相关建议

社会保障制度作為一项公共产品政府承担应尽责任是必须的，让失地农民社会保险制度更具有替代性、绩效性、相容性和持续性依然需要制度完善。完善制度则应该着重解决保障水平低、保障资金少的问题，增强制度的绩效性和持续性。

（1）多措并举，加强政府宣传引导。一是开设政策巡回宣讲培训。 成立宣传工作组，深入到每个镇街，开展调查研究，向镇街班子成员、中层干部、村（社区）两委宣讲劳动就业社会保障政策、进行失地农民社保政策培训。二是统一政策解释口径。就群众关心的问题，使用群众更易理解的语言，编印宣传手册。三是面对面解疑答惑。在问题较为突出的村（市区），会同区国土部门，镇街、村（社区）与群众代表进行座谈，直面群众进行解疑答惑，宣传讲解失地农民社保等民生政策。

（2）理清相关政策，形成较为规范的征地流程。部分项目的失地农民没有完成办理被征地农民社保法定手续，不符合参保条件而不能办理被征地农民社保，但不具备参保法定条件导致无法参保，从而引起信访矛盾。同时也存在征地时间与参保时间不一致的现象，因此，政府需要理清相关程序，明确规定是否按照某个时点，如明确规定失地农民的社保时间按照“征地两补”法定手续全部完成的时间为参加社保的时间，这样能在一定程度上避免参加社保的时间没有明确规定，而使失地农民欲重新参加新政策的想法，在政策上规范征地流程。

（3）促进乡村振兴，加强集体经济的发展。从政策上大力扶持社区发展集体经济的发展，社区集体经济犹如一个蓄水池，一处丰润的蓄水池将为社区就业注入重要的活力。因此，一方面政府可以为社区划拨少量的土地，让他们社区自己修建自己的铺面和市场，这些铺面和市场不仅可以方面社区居民的生活，并且可以为社区创造出若干的就业机会，同时，社区参与管理市场，获得的收入，不但可以弥补社区办公资金的缺失，此外，还可以利用节余，为一部分人员购买相应的商业保险，满足当地人员更高层次的生活需求。同时，政府要鼓励不同的社区开展不同的特色经济，因地制宜，从政策上，资金上给予相应的补贴。

（4）将就业培训落到实处，尤其是加强临近退休人员的就业安置工作。我国在城市化进程中，导致大量失地农民的产生，他们在社会就业中处于一个弱势群体。所以政府必须要做好失地农民的就业工作，妥善安置失地农民。第一，政府要提高失地农民的就业技能，加强对失地农民的创业培训。第二，将就业培训落到实处，尽量开展一些能够真真切切帮助失地农民的就业指导活动，尤其是要加强临近退休人员的就业培训和就业安置工作。第三，实施新市民工程，提升新市民职业素能。围绕新市民培育工作，重点构建“四大要素、三个结合、五类项目、五种模式、一项计划”的“43551”职业技能培育体系。

（5）条件允许的情况下，可对养老金采取倾斜调。自2004年以来，成都市的征地社保政策前前后后变了很多次，从已征地到新政地再到被征地，总的来说政策的优惠力度越来越大，越是征地时间越晚，参加社保越晚，目前领取的养老金就越多，虽然随着经济发展越来越好，人民群众应该享受更多的经济社会发展成果，但是政策之间的较大差距也不利于经济的发展，如已征地的人员养老金待遇较少，而被征地的待遇却很多，这样会导致在以后的征地过程中，让人们群众产生越往后拖政策越好的心理，增加以后征地的难度，从而影响整个社会的经济发展。

由于征地政策是面向整个成都市的政策，因此出现的不同类型的人员待遇差距现象也是普遍存在的，因此温江区政府可以积极的向成都市政府反映，使养老金向收入差距较大的几类人员倾斜调节，尤其是对已征地的第二类和第三类人员，从而解决养老金待遇差别较大的问题。进一步在制度上实现公平性。

作者简介：何晴（1992-），女，汉族，籍贯：四川南充，学历：在读硕士研究生，单位：西南财经大学，研究方向：社会保障。