阜新市土地储备专项债券工作探讨

邵宇飞

摘要：2017年，财政部、国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号），发行土地储备专项债券，是深入贯彻以习近平同志为核心的党中央关于全面推进依法治国的战略部署，将完善专项债券管理与依法推进土地储备融资模式改革结合，有利于健全和规范地方政府举债融资机制，是促进土地储备融资工作的重大变革。《办法》的发布直接为土地储备专项债的发行提供了政策依据。土地储备专项债券的发行对于顺利推进土地储备工作有着至关重要的作用。

关键词：土地储备，专项债券，工作

一、基本情况

2016年以前，根据阜新经济转型试点市的实际和旧城区改造工程的实施情况，克服收购储备土地资金的不足，按照城市总体规划及旧城区改造需要，在市财政没有拨付收购储备土地资金的情况下，自行贷款运作，对平房区实施统一拆迁改造，腾空净地出让，使土地保值增值，将土地纯收益全部及时上缴市财政，为城市建设做出了巨大的贡献。

市政府在进行土地储备时，无论是收储土地、前期开发还是中后期的储备管理，都需要大量的资金投入。这部分资金在2015年新预算法颁布实施之前以银行贷款为主，大多由土地储备中心以土地抵押方式从银行贷款，或由受市政府委托的土地一级开发的企业向银行借贷等途径筹措资金。新预算法实施后，规定地方各级政府应当通过发行地方政府债券方式举借债务，除此之外不得以其他任何方式举借债务。财政部、国土资源部等四部门印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。

我市每年都在积极争取土地储备专项债券，以合法规范的方式保障土地储备项目合理融资需求，促进了土地市场规范、健康发展。我们认真研究《辽宁省地方政府土地储备专项债券管理实施细则（试行）》，结合我市实际情况，积极争取政策红利，强化风险防控。市政府要求各区申请土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性收益基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

二、存在问题及原因分析

近三年，我市尚无土地储备专项债券额度，这对土地储备业务造成了极大的影响。因我市财力紧张，市政府虽然在每宗出让土地收入中足额提取了土地收益基金，但并未将该项基金全部用于土地收购储备。2016年，财政部、国土资源部等四部门引发的《关于规范土地储备和资金管理的相关问题的通知》中明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，为此我市土地储备工作不能在筹措资金-收购储备-整理开发-挂牌出让-取得收益的整个过程中形成良性循环。

地方政府向银行金融机构举借土地储备贷款的渠道被封堵后，这部分资金需求纳入地方政府债务总额管理，但地方政府债务总额并没有因此而相应扩大，导致土地储备专项债券的发行，挤占了一般债券和其他专项债券的额度，造成地方政府为提供其他基础性、公益性服务的资金短缺问题。目前的土地储备专项债券总规模，无法满足我市发展的资金需求。

土地储备专项债券偿债模式需进一步完善。在实际工作中，由于土地储备项目开发周期一般较长，受经济、社会、土地市场以及国家宏观形势影响较大，土地储备在运行过程中具有不确定性，储备土地并不一定能按照计划按時完成出让，可能会造成违约风险。

三、对策及建议

年度土地储备计划是指导土地储备工作的重要基础，也是测算资金需求以及土地储备专项债券额度的主要依据。2020年我市计划储备土地面积1315公顷，计划入库面积500公顷、计划供应面积100公顷。截至目前，各项准备工作都在紧张进行中，但如有项目因资金等问题中断，直接影响了全年的土地储备计划的实施，这些项目也尚未达到入库储备的条件。我们初步统计保障2020年度计划执行所需的总资金51.93亿元，预期出让收入61.1亿元。目前经过与财政部门通力配合，2020年拟申请土地储备专项债券额度14.92亿元。

建议：一是改进土地储备专项债券额度管理机制，将土地储备专项债券额度从地方政府债务总额中剥离出来单列管理，另行制定土地储备专项债务限额管理分配办法。土地储备专项债券的发行和使用严格对应到项目资产和收益，偿还来源有保障，债务风险较低，因此可以单列出来进行管理，不挤占地方政府债务总额。二是适当扩大土地储备专项债券发行总额。随着地方经济社会的快速发展和城市化进程的加快，地方土地储备资金需求较大。三是加快土地储备专项债券发行的工作进程。每年的土地储备专项债券，由上年年中提出申请，直到次年的10月才能正常发行，与土地储备项目的实施难以同步，应尽可能压缩审批时限，尽早发行土地储备专项债券，以满足项目建设需求。

确保债券发行严格对应项目。为了保证专项债券与项目严格对应，地方政府应当严格按照《办法》强调的“土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目”“土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应”“土地储备专项债券支出应当明确到具体项目”“土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金”等要求，保证专项债券与项目对应实施。此外，《办法》还要求，“地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接”。通过这种制度化、阳光化的安排，保证资金高效准确投放，有效防止土地储备资金的违法违规使用、串用，做到“专款专用”。

优化专项债券预期偿债资金来源。一方面，地方政府要严格按照《办法》的要求执行土地储备专项债券发行工作，即“发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡”。另一方面，积极探索在特定条件下，较为灵活地调剂资金使用，比如可以利用土地出讓收入偿还其他土地储备项目的融资利息，或者可尝试因不可抗力造成的储备土地无法出让即将违约时，通过整个储备库中总的土地出让收入统筹还款。同时，《办法》也提出了“因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还”。通过上述方式，可以优化土地储备专项债券预期偿债资金来源，将专项债券的违约风险降到最低。

四、结语

发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

参考文献：

[1]魏晔.土地储备专项债券开启融资新模式[J].山西财税，2017（06）：48.

[2]张峥，杨红，彭茹燕.关于土地储备专项债券问题的探讨[J].中国土地，2018（01）：31-33.

[3]黄春玲.政府土地收储专项债券融资方案[J].中国农业会计，2018（01）：10-11.