浅谈新时代土地储备工作的定位和方向

叶艳昆 李璐

摘要：2019年是自然资源部完成机构改革后进入业务重构的第一年，也是土地储备事业迎来新任务、新挑战的第一年。土地储备是全民所有自然资源资产的重要组成部分，科学管理储备土地是实现全民所有自然资源资产所有者权益的重要内容。在新时代下，土地储备要如何在新时代背景下发挥积极作用服务国民经济发展格局和社会民生事业，是土地储备工作者的研究重点之所在。本文从生态文明建设、供给侧改革、“两统一”职责三个角度进行思考，简要分析新时代土地储备工作的定位和发展方向。

关键词：土地储备，生态文明思想，供给侧改革，“两统一”职责

随着我国经济发展步入新常态，依赖于要素投入的粗放型经济增长方式难以为继。转变经济发展方式、推动产业结构升级、提高经济效率成为摆脱当前经济发展困境的必由之路。党的十九大报告明确指出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济发展阶段的转变则必将由更高层次的理念进行引领。2015年，习近平同志首次提出供给侧结构性改革的重大命题，要求在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。

同时，党的十八大以来，生态文明建设被纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心，十九大以后，习近平新时代生态文明思想更是推动生态文明建设迈上新台阶，“人与自然是生命共同体”成为新的共识。新时代，新征程，新理念，这些都必然对土地储备事业发展产生深远的影响。

另外，2018年是我国机构改革之年，根据《国务院机构改革方案》，综合了原国土资源部以及住建、农业、林业、海洋、水利、测绘等部门相关职责而成立的自然资源部，被赋予“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间任务管制和生态保护修复职责”的职责，在此背景下，土地储备要如何履行所有者权益保障职能，实现国土空间生态保护修复，也是需要重点关注的一大内容。

总而言之，以新时代生态文明思想为引领、切实履行“两统一”职责、深化供给侧改革已成为新时代的土地储备事业的发展方向，各城市土地储备机构需要在把握好这一方向的基础上，深入思考和厘清自身的定位和发展方向。

一、习近平新时代生态文明思想是土地储备工作的根本引领

生态文明建设是习近平新时代中国特色社会主义思想提出的“五位一体”总体布局中的重要组成部分，党的十九大报告将“树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”与“坚持节约资源和保护环境的基本国策”一并，作为新时代中国特色社会主义生态文明建设的思想和基本方略。土地资源是绿色发展和生态建设的物质基础、空间载体和构成要素，土地储备事业作为自然资源开发利用工作的排头兵、先行者，在綠色发展和生态文明建设中肩负着重要职责。土地资源的开发利用，只有首先保证生态方面的持续性，才能保证社会、经济方面的持续性，并把生态文明建设融入了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。进入新时代，土地资源的综合整治和开发利用应从过去的“资源消耗型”方式，逐步转变到节约用地，内涵挖潜，提高土地质量和生产力水平的“资源节约型”的轨道上来。为此必须改变传统的生产方式和行为方式，树立新型的土地利用观念，由粗放经营转变为集约经营，不断提高利用率和生产率，恢复和改善生态环境，实现土地资源的可持续利用，确保社会经济的可持续发展。

土地储备工作需紧扣历史性变革，坚决贯彻落实生态文明体制改革需求，在做好土地整治、储备和供应保障的基础上，更加重视资源节约和生态环境保护，注重资金节约与生态保护修复，推动资源节约和循环利用，做好自然资源保护工作，努力构建资源节约集约利用和保护生态环境的土地储备事业新格局。

二、深化供给侧结构性改革是土地储备事业的工作重点

近几年，我国的经济发展进入新常态，产业结构的优化升级受到了前所未有的挑战。以往的规模速度型粗放增长模式已渐显无力，必须逐步转向质量效率型集约增长模式，以带动产业经济实现更高质量的持续发展，最核心就是要牢牢把握供给侧结构性改革这条主线。有鉴于此，中央提出现阶段改革“三去一降一补”的五大任务，为供给侧改革指明了方向。

土地要素是供给侧改革的四大要素之一，土地储备工作创新在促进传统企业转型升级、化解过剩产能、降低用地成本等方面大有可为。通过从供给端发力，寻求土地储备和供应的新模式，优化土地利用结构，最终推动经济转型升级健康发展。

2017年新修订的《土地储备管理办法》，提出“优先储备空闲、低效利用等存量建设用地”。结合土地储备机构业务来看，土地供给侧改革的关键在于大力提高土地节约集约利用水平，通过对闲置、存量土地摸底调查，及时将破产企业的土地、闲置和空闲土地进行收回，统一纳入政府储备，为保障城市发展用地需求奠定良好基础，加快“僵尸企业”分类有序处置，盘活企业存量土地，推进国土整治和低效利用土地再开发。

此外，今年8月新修改的《土地管理法》，破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，为土地资源要素更高效率的配置提供了法律依据。破除政府供地的垄断局面，可以更好地促进土地要素在市场上流通，提升土地资源配置效率，满足多元化的用地需求，同时也对土地储备机构未来的工作提出了一定的挑战，各城市土地储备机构应就此研究新的应对思路。

三、“两统一”职责是土地储备工作的指导方针

新时代背景下，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”成为自然资源主管部门的新使命。因此，土地储备机构也应该进一步思考，如何更好地在“两统一”职责中发挥土地储备功能，进一步拓展职能、提升层次，探索土地储备向自然资源大储备格局转变。

土地资源是全民所有自然资源资产的重要组成部分，土地所有者权益是体现全民所有自然资源资产所有者权益的重要内容。在第一个“统一”之下，土地储备机构应做好土地资源调查监测、土地确权、土地所有者权益和土地资源开发利用四个关键环节，在第二个“统一”之下，国土空间规划、国土空间用途管制、生态保护修复的关键环节也为土地储备事业带来了新的机遇和挑战。

在自然资源管理体制改革的新形势下，土地储备机构应进一步完善全民所有土地储备资产管理，通过编制土地储备资产负债表这一基础性工作，全面反映土地储备资产价值，为将来自然资源部精确掌握土地储备的资产底数、科学判断偿债能力、健全土地储备风险防控体系、防范化解债务风险提供基础支撑，从而更好地为经济社会发展提供动能。同时，还需将各类土地储备计划、规划内容主动融入国土空间规划大格局中，促进“多规合一”建立国土空间规划体系的进一步落实，进而服务自然资源管理“两统一”职责。

四、结语

在新的政策形势和职能背景下，土地储备工作须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央、国务院关于生态文明体制改革的总体要求和统筹推进自然资源资产产权制度改革的相关要求，以深化供给侧改革、推动高质量发展为工作重点，落实自然资源管理体制赋予的“两统一”职责，充分发挥土地储备在“履行所有者职责、维护所有者权益”中的作用，将土地储备工作推上新台阶。

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