法治政府建设的多维面向

曹鎏

【关键词】法治政府  数字化  实质法治    【中图分类号】D922.1    【文献标识码】A

党的十八大明确提出2020年全面建成小康社会目标中包括法治政府基本建成。2015年中共中央和国务院首次联合发布《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》，明确提出2020年法治政府建设目标得以实现的路线图、施工图和时间表。党的十八大以来，特别是在中央全面依法治国委员会的全面部署之下，法治政府建设进入快车道。近期，中央全面依法治国委员会办公室几乎同时启动法治政府建设实地督察和法治政府建设示范创建入围城市的实地评估工作，前者强调通过督察进行法治体检从而形成有效倒逼作用，后者旨在通过评选和榜样示范进而激发地方法治建设的内生动力，反向压力和正向激励共同构成当前法治政府建设的正反组合拳。笔者同时参与了法治政府督察与核查工作，分别对浙江省台州市和广东省深圳市、珠海市以及南沙区法治政府建设进行了深度调研，结合对当地法治政府建设的全景式描绘，以期总结并诠释与全面建成小康社会相适应的法治政府建设的目标构成，进而勾勒出中国特色社会主义法治政府建设之路。

服务型政府、数字化政府与创新型政府交相呼应，激发法治政府建设的内生动力

互联网时代，大数据治理、互联网思维、人工智能在政府活动过程中的普遍使用，已经成为助力放管服改革、建设创新型政府，进而完成服务型政府打造的加速器。放管服改革持续推进，创新动力不减。浙江省从“最多跑一次”行政审批改革，到85%以上事项实现“一证通办”，96.9%政务服务事项实现“掌上可办”，台州市率先实现“无差别全科受理”“无休日办公”，打造“无证明城市”;广东东莞市推进“银证通”“秒批”等改革举措，实现了行政审批流程再造，从源头阻断行政审批可能引发的权力寻租和腐败通道，确保依法行政目标得以实现。相应地，放管结合就要求在减少审批的同时还要确保监管接得住。从珠海城管执法的数字监管到深圳城市管理智慧中心的打造，包括南沙正在探索的行政执法信息平台和监督平台的投入使用，通过智慧监管实现监管和执法的无缝衔接，从而打造无漏洞和无死角监管。可见，面对服务型政府打造的现实之需，数字化政府和创新型政府的互动和融合无疑构成当前法治政府建设最强劲的动力源，法治政府建设在新时代的数字（智慧）之维、行政之维以及得以增强人民满意度和获得感的政治之维，共同构成当前法治政府建设的最生动面向。

法治政府建设需要良好行政和实质法治，真正实现“以人民为中心”和个案的正义性

当前社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。解决不平衡不充分发展问题归根结底就是公平正义问题。法治是治国理政的基本方式，是捍卫公平正义的基本准则。基于此，根据新时代法治政府建设的基本要求，从合法行政到良好行政，从形式法治到实质法治就应当成为新时代法治政府建设的必由之路。实践中，浙江省探索“教科书式”行政执法、编制行政执法裁量基准;珠海市在市场监管领域大力推行行政指导等柔性执法方式;深圳市房屋征收强调实体合法和程序合法并重、市场监管领域推行“你点我查”的市民参与食品监管新模式，这些无疑为有效规制行政执法裁量权，切实推进程序法治，探索公众参与市场监管模式進而培育法治社会，奠定了坚实的基础。当前法治政府建设已经进入精细化发展的新阶段，一方面，强调行政管理过程从实体到程序都要以“看得见”“摸得着”的正义实现为基本目标导向。另一方面，不断创新行政执法方式，将“以人为本”“人文关怀”作为增强老百姓认可度的理念要求，特别是通过充分调动公众的积极性并形成全面有效的公众参与作为倒逼政府实现善治和精治的重要突破口，进而发挥法治政府建设对于推进法治社会和法治国家建设的示范和带头作用。

法治政府建设需要依托于人的因素实现良法善治

法治政府建设强调良法善治，但同时需要依靠人来践行和推进。关键少数，即党政主要负责人在实施管理活动中具有重要作用，作为法治建设第一责任人，必将直接对该地区的法治发展进程产生决定性影响。实践证明，当地党政一把手的法治素养越高，当地法治水平很大可能也越高。为夯实第一责任人推进法治政府建设的职权职责，浙江省台州市出台了党政第一责任人推进法治政府建设的28项职责清单。在调研中，笔者通过查阅地方党委会会议纪要等材料发现，党委会专题讨论法治政府建设的频率、党委书记亲自为法治政府建设布局并谋划的批示数量、法治建设在地方整体发展规划中的比率等数据，能生动反映出该地法治生态情况。在与关键少数交流过程中，“发展要上、法治要让”“效率优先、法治让位”“程序不重要、实体最重要”，“学法”和“用法”两张皮等现象依旧存在，必须根治。法治政府建设必须要解决从口号到文件，从理想到现实的真正转换问题。按照权责一致原则，建立党政一把手在法治政府建设中的领导责任和主体责任的分工与合作机制，并形成有效制度，确保该制度能够落地，这是现阶段解决法治政府建设过程中“形式主义”“口号主义”问题，缓解动力不足困境的必由之路。

多元纠纷化解机制的互补互恰与和谐共生是解决法治政府建设“最后一公里”梗阻的不二法门

广东、浙江两地民营经济发展活跃，争议多发、案件高发。如何高效、有效化解争议已经成为当前两地法治政府建设中的突出难题。调研中发现，将行政调解贯穿于行政争议的始终，积极探索诉前调解、复议前调解，夯实复议和诉讼中与诉讼后调解，建立复议与人民调解和行政调解的衔接机制，通过调解实现化解行政争议的灵活性和高效性，进而达到案结事了、定纷止争的目标，已经成为地方实现化解争议“最多访一地”的重要突破口。比如，浙江省台州市建立了社会治理综合服务中心（信访超市），广东省南沙区作为省复议和调解有机衔接联动试点单位正在推行“1+1+9+N”工作模式等。行政调解的普遍使用直接满足了地方政府希冀灵活、高效化解争议的现实需求，对于缓解现阶段我国争议多发的压力困境作用明显。从长远看，充分利用不同解纷机制的优势，进而实现补强和助力应当成为必由之路，即既要充分利用调解方式实现化解行政争议的效率性和灵活性，同时也要注意已经法定化的解纷机制（比如仲裁、复议、诉讼等多元化解机制）对实现个案正义以及打造稳定、公平、可预期的法治环境所具有的不可替代的重要意义。理论上，任何社会都有争议，关键就在于要建立化解争议的法治体系。建立多元纠纷化解争议的法治体系，相应地就需要结合不同发展阶段争议和矛盾的成因及其特点，采用类型化的进路，结合每一种化解争议机制的优势和劣势，构建最自洽的争议及其争议化解机制的匹配体系，以确保任何一种争议都能在这一体系中得到实质性化解，让每一种解纷机制的优势都能够得到充分发挥，同时其劣势又能够通过其他化解机制予以消解。不同解纷机制之间的互补互恰与和谐共生无疑将为实现定分止争、构建和谐社会夯实基础。

（作者为中国政法大学法治政府研究院副教授、国家监察与反腐败研究中心执行主任）

【参考文献】

①应松年主编：《当代中国行政法》，北京：人民出版社，2018年。

②马怀德主编：《行政法前沿问题研究》，北京：中国政法大学出版社，2018年。

责编/周小梨    美编/陈琳（见习）