国家治理中的风险监测与预警

马奔

【关键词】国家治理  風险监测  风险预警    【中图分类号】D63    【文献标识码】A

新发传染病是国家治理中的一种新兴风险

人类文明与风险相伴而生，不管人类文明在化解风险威胁的过程中进步到何种程度，新兴风险总是以令人出乎意料的形式挑战着人类的文明进程，历史上的鼠疫、霍乱等无一不在警示着人类对自然的敬畏和对文明的反思。新发传染病无疑是一种新兴风险，对其监测和预警在防止危机扩大或升级方面有着不可替代的作用。但是，对新兴风险的监测和预警又是一个复杂过程，其中不仅涉及到检测技术水平的高低，更与风险认知、专业地位、法律规定、决策机制、政治考量甚至领导担当等多种因素相关。对新兴风险的监测需要专业人员通过检测技术来确定其性质和危害，为预警提供科学依据。很多情况下即使专业人员能够基本确定或者确定新兴风险的危害，并不意味着政府能够及时把风险的危害转化成对公众相应级别的预警和加强自身的应急准备;在科技水平和有限理性的约束下，专业人员有时候甚至很难在短时间内确定何种新兴风险，但考虑到公众对不明原因风险的恐慌、焦虑和担心，即使无法确定，也需要通过预警向公众提醒风险的性质、可能的危害、自我防护措施和政府的应对准备等。

2003年的SARS事件带来的沉痛教训无需赘言。十年后发生的新型人感染H7N9禽流感病毒疫情再一次警示我们不要忽视对新兴风险的预警。2013年2月，上海、安徽、江苏先后发生不明原因重症肺炎病例，经过系列的检测实验，于3月30日确定为人感染H7N9禽流感确诊病例，国家卫计委（时称）在3月31日正式宣布了人感染H7N9禽流感病毒是全球首次发现的新亚型流感病毒。作为最早发现病例的上海市在国家卫计委宣布后，于4月2日启动联防联控工作机制和流感大流行应急预案三级响应。上海市采取的应对措施起到了作用，4月21日后上海市无新发人感染H7N9禽流感病例报告，截至5月31日，我国内地共报告确诊病例131例，死亡39例。《自然》杂志发表的题为《与禽流感之战》社论说，中国对H7N9禽流感疫情反应迅速、措施得当，改变了过去应对疫情不力的负面形象。

一个月内确定新型H7N9禽流感病毒充分证明了我国在SARS之后科技检测水平大幅度提高。但在这一个月内，各地相继出现了人感染H7N9禽流感的患者，有的因治疗无效死亡，当时对这种新兴风险的恐慌在社交媒体开始呈现，微博上已经有了所谓新病毒的“谣言”。在卫计委正式宣布确定的H7N9禽流感病毒后，公众和批评人士提出质疑：如2月19日首例病人患病到公布病毒情况间隔较长，是否存在刻意隐瞒等？一种正式的解释是，人感染H7N9禽流感病毒是全球首次发现的新亚型流感病毒，尚未纳入我国法定报告传染病监测报告系统。一种可能的解释是，在没有确定病毒的性质前不宜对外公布，担心会引起社会恐慌。《自然》杂志的社论认为，在3月中旬仅凭少数严重肺炎病例，中国就迅速意识到了情况异常，这已经是令人钦佩的。

幸运的是，这次人感染H7N9禽流感并没有出现人与人之间的传播。那么，这其中就有个非常关键的问题需要回答：面对不明原因的新兴风险，如新型传染病，假设通过各种检测技术和实验都不能在一定时间内甚至很长时间内，或者说就是永远无法确认是哪一种病毒，那么是不是就保持沉默？直到确定是何种新型病毒后才对公众公开和进行预警？历史教训给出的答案显然是否定的。

疫情的监测和预警：危机预警、应急预案及应急响应

危机的产生来自于风险尤其是新兴风险。危机可以根据不同风险事件的危害性随时间的变化分为突发型危机和渐变型危机。突发型危机指的是一旦发生就会造成非常大的危害，如汶川地震等;渐变型危机指的是随着时间发展，造成的危害不断累积，到了临界点危机突然爆发，如SARS、甲型H1N1流感等。新冠肺炎等传染病属于渐变型危机，虽然在临界点爆发，看似突如其来，但从危机生命周期看，都经历了酝酿期、不断升级和最终爆发的过程。因此，做好对新冠肺炎等新型传染病的监测和预警是避免危机发生的首要任务。鲜活的事实证明，不重视预警，就会受到严厉的惩罚。

综合媒体报道、记者采访、社交媒体、期刊文献和政府发布的信息等资料看，无论是2019年12月27日向疾控部门报告疫情的张继先医生，还是八位“造谣”医生通过社交媒体发出的警示信息，亦或是公众显示出的担心，再或是专业期刊的科学研究证据，公众质疑的是新型冠状病毒的传染性并不像是武汉市卫健委在2019年12月31日—2020年1月20日通报的情况那样：未发现明确的人传人证据，未发现医务人员感染;不能排除有限人传人的可能，但持续人传人的风险较低。在这样的信息内容引导下，公众自然无法树立风险意识，也不需要做好防护，另外，这种公告形式仅仅是简单的信息公开，还没有上升到预警层面。因此，公众质疑的核心问题是监测到了新冠肺炎这种新兴风险的危害，但是并没有及时把这种危害转化为对公众的预警和加强政府应急准备，尤其是八位医务工作者向熟人圈发布警示信息而被界定为“谣言”且遭到“训诫”的事实公开后，公众的质疑或者说不满可谓达到了顶点。

面对新冠肺炎疫情这种新兴风险的威胁，武汉市政府究竟如何来做？从2014年颁布的《武汉市突发公共卫生事件应急预案》（以下简称《预案》）还是可以找到“处方”的。实事求是地评价武汉市的《预案》质量还是比较高的，《预案》对突发公共卫生事件的分级，日常准备与预防，监测、预警与报告，应急响应等有着详细的规定。新冠肺炎疫情属于哪一级别的突发公共卫生事件呢？根据《预案》的规定：Ⅰ级特别重大突发公共卫生事件，包括“发生新传染病或者我国尚未发现的传染病发生或者传入，并有扩散趋势，或者发现我国已消灭的传染病重新流行”;Ⅱ级重大突发公共卫生事件包括“我国尚未发现的传染病发生或者传入，尚未造成扩散”。如果从武汉市卫健委2019年12月31日以来的公告内容看，截至2020年1月5日8时，共报告符合不明原因的病毒性肺炎诊断患者59例，其中重症患者7例，病例最早发病时间为2019年12月12日，最晚发病时间为12月29日;已经追踪到163名密切接触者并进行医学观察等。1月6日—10日没发布公告;11日恢复发布公告后的内容显示1月10日0时—15日24时的密切接触者中没有新病例，相关的解释是确诊标准发生了变化。这个时候，不明原因的病毒性肺炎没有扩散，构不成Ⅰ级特别重大突发公共卫生事件。比照《预案》中Ⅱ级的标准，新冠肺炎疫情是我国尚未发现的传染病，在武汉市构成重大突发公共卫生事件应该是没问题的。根据《预案》规定，市卫健委要向市政府报告监测信息和提出建议，市政府根据市卫健委提出的建议，向本市发出公共卫生事件预警，分别采用红色、橙色、黄色和蓝色表示特别严重、严重、较重和一般四个预警级别。按照新冠肺炎疫情为重大突发公共卫生事件的界定，市政府应该对公众发出橙色严重预警并提出采取相应措施建议等。预警发布后，市、区各相关部门要做好相关应急技术、队伍与物资准备，加强对公众的健康教育与卫生宣传等工作。但从公开的应对过程看，武汉市政府并没发出预警信息，武汉市和湖北省的“两会”如期举行，1月18日举办了百步亭4万余家庭共吃团年饭活动。从突发事件应对的流程看，预警意味着风险的迫近，让公众和政府都做好准备，但这关键的一步并没有完成。

由于没有预警，社会和政府的各种活动仍然如火如荼地进行，虽然有“谣言”和“小道信息”的传播，但公众并没有意识到一场巨大的危机将要爆发，武汉市政府也没有做好应对这场危机的准备。从公开的资料看，2020年1月6日，中国疾控中心内部启动突发公共卫生事件Ⅱ级应急响应，1月15日，中国疾控中心内部启动突发公共卫生事件Ⅰ级应急响应。武汉市《预案》规定，根据突发公共卫生事件级别，市、区人民政府突发公共卫生事件应急指挥部组建突发公共卫生事件现场应急指挥部，组织协调有关部门参与突发公共卫生事件的处理。特别重大（Ⅰ级）和重大（Ⅱ级）突发公共卫生事件的应急响应，是在湖北省人民政府的指挥下，武汉市突发公共卫生事件现场应急指挥部具体组织实施应急处置工作。但作为具有属地责任的武汉市在1月20日之前并没有启动应急响应来应对新冠肺炎疫情。

2020年1月20日是应对疫情的关键点，习近平总书记对新冠肺炎疫情防控工作作出重要指示。国家卫健委发布1号公告，将新冠肺炎疫情纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。也就在同日，武漢市成立新冠肺炎疫情防控指挥部，统一领导、指挥全市疫情防控工作，才开始了正式而仓促的应急响应。1月22日，湖北省启动突发公共卫生事件Ⅱ级应急响应，以后的防控进程证明了这个时候武汉市和湖北省启动应急响应无论是对武汉市还是湖北省甚至整个中国而言都已经悔之晚矣，已经错过了防控疫情的黄金期。1月23日凌晨武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部发布第1号通告：武汉全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营;无特殊原因，市民不要离开武汉;机场、火车站离汉通道暂时关闭。公众在以前没有风险意识的情况下突然遭遇到“封城”，这种从一个极端走向另一个极端的应急响应带来的恐慌和失序已经呈现在世人面前。因疫情而“封城”的代价极其沉重，这也是新中国历史上首次因应对危机而采取的不得已之举。

总结经验、吸取教训：困境中如何改进

2003年SARS后，为预防类似事件发生，我国在科技研发和传染病监测信息系统等方面投入重金。十七年后，仍然出现新冠肺炎疫情的危机，是因为没能从过去的危机中充分吸取教训。2020年2月3日，习近平总书记在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话中指出：“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。”新冠肺炎疫情作为特别重大的危机事件肯定会进入到今后改进的政策议程，需要痛定思痛去反思这次疫情应对中暴露出来的短板和不足。

一是平衡政治压力与科学应对之间的冲突。政治压力在任何政治体制下都是存在的，尤其在面临新兴风险的时候，很多地方政府都面临着如何在政治压力和科学应对之间平衡的问题。但从实际情况看，政治压力往往成为地方政府官员优先考虑的因素，如在信息不充分的情况下，实行应对措施如果错了怎么办？会不会耽误目前的核心工作？会不会造成社会的恐慌？会不会成为“狼来了”的笑柄等？过多考虑政治压力就会扭曲地方政府领导者的思维和应对行为。由于新兴风险和危机事件的演变具有不确定性，如何平衡政治压力和科学应对之间的冲突，做到充分尊重科学，这是现实工作中需要深入思考的问题。

二是改进突发公共卫生事件风险监测的预警法律和体制。在新冠肺炎疫情的风险监测和预警过程中，目前虽然还很难确定到底哪个环节出了问题，但法律体制中一定存在不足和短板。如武汉市长周先旺表示：“这次我们的疫情其实各方面对我们信息的披露是不满意的，我们既有披露不及时的一面，也有我们利用很多有效信息来完善我们的工作不到位的一面。前面这个披露的不及时，这一点大家要理解，因为它是传染病，传染病有传染病防治法，它必须依法披露，作为地方政府，我获得这个信息以后，授权以后，我才能披露，所以这一点在当时很多不理解。”SARS后建立的传染病监测信息系统，有地方网络直报中央功能，可以对法定传染性疾病实时网络监测、对不明原因肺炎病例监测与跟踪等，我国传染病监测信息系统建设取得长足进步。但是，再先进的系统本身不会作决策，作决策的是受法律和体制约束的人，而不是机器。我们习惯于应对确定的突发事件，而不擅长应对不确定性的风险。现有法律规定下，尤其难以对新型传染病进行及时预警。SARS之后再出现新冠肺炎疫情危机，需要对《传染病防治法》中新型传染病的监测、定级、发布和预警等内容进行改进。2007年制定的《突发事件应对法》中虽然有预警的规定，但该法更多是指导性和原则性的，并没有被赋予“可操作性”，实践中几乎得不到实施，同样需要进行改进。新型传染病的监测和预警涉及到一线医生、地方疾控中心、地方卫健委、地方市委市政府、国家疾控中心、国家卫健委这些主体，在体制上如何设计多元主体之间激励相容的制度安排亦是需要改进的重要内容。

三是更加重视应急预案的作用。2003年抗击SARS的教训之一是重视应急预案建设。经过十几年的发展，应急预案在预防和应对各类突发事件中发挥了一定作用，但客观地说，应急预案还没能得到足够的重视和更好地发挥作用。武汉市《预案》对突发公共卫生事件的分级，日常工作与预防，监测、预警与报告，应急响应，组织机构与职责等有着规范要求，但是没有得到落实。其实很多地方对应急预案抱着“纸上画画、墙上挂挂”的态度，应急预案的编制存在“任务化”趋向，即满足于完成制定预案的任务，没有把预案真正当作“法定”的规章来执行，应急预案的严肃性、权威性没有得到很好尊重。另外，如果对相关人员没有进行及时、真实和全面的培训与演练，也会导致预案的功效难以发挥。虽然应急预案不是万能和一劳永逸的，但是如果真正把握好预案的编制、培训、演练、评估和修订等环节，重视预案的执行力，一定会提高应对危机的能力和水平。

四是激励领导者勇于担当和提升危机领导力。“风险社会”中，担心人身安全、健康以及集体安全已经上升到社会和政治议程的顶端，公众日益迫切地要求领导者对危机进行有效预防、准备和响应。新兴风险往往带来“黑天鹅”事件，面对风险的不确定性，一些领导者还不敢勇于担当，缺乏危机领导力。很多领导者没有处理过危机事件，在长期安定的环境下存在麻痹心理，对风险缺乏警惕性，没有及时采取预防措施;存在侥幸心理，对风险预防主动性不足，认为危机发生的概率很小，不可能发生;存在观望和不敢作为心理，面对风险的威胁甚至急于解决的危机习惯于级级请示、层层汇报，把风险上交、听从上级指令，甚至不敢汇报坏消息、不敢担当决策，在观望等待中错过决策良机。当然，勇于担当需要有担当的能力，领导者需要提升压力下的危机领导力，就是直面风险、快速适应变化、解决复杂问题的能力，其中比较重要的是风险识别预警能力和危机决策能力。面对风险的挑战，如何激励领导者敢于担当和勇于决策，不但需要提升领导者个人的危机领导力，也需要在决策体制上探讨如何进行调整。

（作者为山东大学国家治理研究院研究员，政治学与公共管理学院教授、博导，山东大学风险治理与应急管理研究中心主任）

【参考文献】

①《中共中央政治局常务委员会召开会议 研究加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作 中共中央总书记习近平主持会议》，新华网，2020年2月3日。

②黄晓燕、袁政安等：《上海市應对新型流感疫情策略及措施》，《中国卫生资源》，2019年第4期。

③陈健、毛盛华等：《人感染H7N9禽流感流行特征与防控策略》，《第二军医大学学报》，2013年第6期。

④《英国<自然>杂志：中国对H7N9禽流感疫情反应迅速措施得当》，人民网，2013年5月4日。

⑤于安：《<突发事件应对法>的实施问题》，《理论视野》，2009年第4期。

⑥《新冠病毒何以至此》，《财新周刊》，2020年第4期。

⑦韩挺：《武汉时间：从专家组抵达到封城的谜之20天》，经济观察网，2020年2月7日。

责编/赵橙涔    美编/李祥峰

这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。这次疫情暴露出我们在城市公共环境治理方面还存在短板死角，要进行彻底排查整治，补齐公共卫生短板。我们早就认识到，食用野生动物风险很大，但“野味产业”依然规模庞大，对公共卫生安全构成了重大隐患。再也不能无动于衷了！我已经就这个问题作出了批示。有关部门要加强法律实施，加强市场监管，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，坚决革除滥食野生动物的陋习，从源头上控制重大公共卫生风险。要加强法治建设，认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善，还要抓紧出台生物安全法等法律。这次疫情暴露出重点卫生防疫物资（如防护服等）储备严重不足，在其他储备方面还可能存在类似问题，要系统梳理国家储备体系短板，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能。要优化关键物资生产能力布局，在关键物资保障方面要注重优化产能的区域布局，做到关键时刻拿得出、调得快、用得上。

——摘自习近平总书记在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话