基层需求为何“音量不足”

蓝志勇

【关键词】基层减负  基层公务员  官僚主义

【中图分类号】D261.3    【文献标识码】A

粗粗看起来，“作为、担当、问责”与“基层工作减负”是两个相冲突的要求。但事实上，它们反映的正是同一个问题的两个方面，是为了克服一种现象——官僚主义。

早期的“官僚”原本没有贬义，指的是在法国为国家收税的官局里的工作人员。官僚体制是一种科层结构的金字塔形的管理体制。以上级命令、部门管理领域和权限分工、文牍主义、非人性化管理为特征。但是，在官僚机构长期的运行过程中，逐渐形成了各守一塊的工作方式和部门利益固化的工作惯性，滋生出了官僚主义，这是一种官本位的现象：官员将自己封闭在官位保护的外壳里面，发号施令，遇事不亲临一线，不身体力行，不担当负责，习惯于指挥其他人工作;不愿意做具体工作、难度大的工作、基层的工作，只争夺权势，乐于表现，应付和献媚上级，以换取晋升的机会，成为更大的官僚。为了显示工作成就，就多开会、多做表格、多抄文件，吹毛求疵，导致文山会海，形式主义泛滥，给基层一线工作人员造成了极大的工作压力。一些基层业务部门的公务员说：“我们现在是上班开会，不得不去;下班后再挤时间做本职工作，或者忙里抽空面对基层服务对象，打疲劳战，心情和态度无法好得起来，身心健康也受影响。”

基层工作往往负担较重，表达的需求却较难得到回应

党的十九大以来，党政机构综合改革力度大、牵涉面广，要在基层理顺，还需假以时日。在中央要求勤奋努力，服务人民的时候，一些领导不会干、不愿干、不能干的问题就开始凸显。于是，部分干部只能诉诸形式主义，显示忙碌、做无用功、创造工作，给自己，特别是给基层增加了不必要的工作。

事实上，我国处于高速发展的时期，基层的工作纷繁复杂、十分繁重。有过去一直存在的问题，有改革过程中部门变动、官员变动等变成无人管的问题，还有不少改革开放、移民拆迁、新生活方式带来的新问题。但基层单位行政级别低，人力、物力、财力、管辖权力等都不足以解决已存在和不断出现的问题。社区缺乏行政资源，在人才资源、政策资源方面依赖性强，政策反馈和影响能力弱。一方面，自上而下传达的政策，基层常常出现执行能力减弱的情况;另一方面，基层需求反映到上级部门“音量不足”，很多问题长期得不到解决。比如，高质量的社区生活，需要有良好的社区硬件环境，而这些硬件环境的管理条例出自住建、交通、规划部门;良好的组织设置、政策保障、人员配额和基本管理规则，这些一般需要组织、编制、街道、政研部门来协调;社区组织和社区文化的建设，这些需要民政部、文化部的协调……也就是说，基层社区面临的问题，社区并没有足够的力量解决，也没有能力协调各上级部门。而一些上级部门，各管一摊，碰到需要在社区层面协调的工作，长期扯皮，问题得不到解决。整体的行政安排是“上面千条线，下面一根针”，各个部门分派的工作，到了基层常常是一个人来做。做不过来就施加压力，要求签署“责任状”。

众所周知，“责任状”是“军令状”的翻版。“军令状”则是军队在完成重要的攻坚战时采取的一种特殊的激励安排。往往配以高额的物质激励和严厉的失责惩罚，常常需要用生命的代价来问责。不打仗时签“责任状”，有比照“军令状”的意味，高压推动工作的完成。不少短期行为的豆腐渣工程、政绩工程、形象工程都是这种方法的结果。和平建设的条件下应该注重的是建设、和谐和不断地改进，这种条件下签订“责任状”，就好比用蒸汽大铁锤砸铜锣，得到的不是想要的铜锣响声，而是被砸碎的铜锣。“责任状”常常是个假形式，是不能执行的“废纸”。

少签“责任状”，多下真功夫

按照现有的行政体制和行政方法，基层减负是有困难的。现有的行政体制是上有机构，下必有相应的单位和人员来支持。而下面的单位往往存在人员、编制、资源不足等问题，没有任务时人浮于事;任务一来，排山倒海，难以应付。基层单位横向抽调人员，安排工作的困难大，特别是不同上级部门同时摊派工作，需要同步推进的时候，基层工作人员就会顾东不顾西，顾头不顾尾，十分忙乱。

那么，既要基层把工作做好，又要给基层减负，可能吗？回答是肯定的。只要上级部门把工作理顺，把自己份内的事情做好，不做二传手，不把不必要的任务派给基层，基层自然就减负了。比如说，考察扶贫成就，设计好评估标准，自己抽查就行，不必让基层反复填表。到基层巡查，不需特殊接待，自己找点、立点，探讨问题。要想真正了解基层情况，就要扎在基层，这本身就是对高高在上的官僚主义的一大挑战。

在国家领导人、党中央、国务院高度重视给基层减负，让广大奋斗在一线的基层公务员有更多的时间为人民服务、做好工作、推动党的大政方针有效执行的背景下，基层减负也是一个重大国策，是深化党政综合体制改革，构建现代治理体系的重要抓手。有国家领导人的支持，有提高基层公共服务能力的诉求，基层减负就不仅是何以能，而是必须能的大问题。

为此，要有效给基层减负，可以从几个方面努力：

主观意识上克服官僚主义思维，不忘为人民服务的初心，不做工作上的二传手，身体力行，设定和做好本职工作，哪一级的工作哪一级解决，不层层细化和加码，基层的工作由基层自我调节和完善。加强基层党员和党组织认真担当、一心为民、模范表率和引领风气的作用，带动基层干部群众，建设社会主义新风尚，提高社会诚信度，加强国家和社会治理的软实力。做到不立“责任状”，任务照样干;不靠层层压，工作绝不差。

继续深化行政体制改革，理顺各级政府之间的工作关系，构建现代基层治理体系，加强基层治理能力，权力、资源、人才下沉，让他们服务于一线的民生工作。在合适的政府层级，打造基层综合治理平台。如前所述，很多基层问题根据基层现有的制度安排、资源能力和行政能力并不足以解决，要靠对不同上级部门“求爹爹告奶奶”的方式寻求解决，责权并不相配。在系统性行政体系改革完成之前，构建综合性的基层治理平台，与有能力解决问题的部门进行协调，承接任务，提出诉求，为基层提供一站式服务，综合解决基层的问题，并确定问责方式，给一线基层工作人员减压。

减少文山会海，减少文件转发，减少表格，减少没有意义的汇报和公文，避免过度留痕。同时，加强技术方法的使用。充分运用信息平台进行工作、民事服务和政务服务的沟通。到目前为止，在信息网络高度发达的今天，许多单位还强调要纸质复印件，在签字可以模仿和电子粘贴的情况下，很小的事情也强调要亲笔签字，忽略区块留痕技术，出现许多明知荒唐和不合理、不必要的要求，人为创造了很多不必要的工作。建立可证明和具有合理性的工作原则，用好技术，提高服务意识和效率意识，提高人性化管理的能力，营造科学、高效、和谐、友善、文明、理性的管理文化，让基层工作在高诚信度、高群众支持、低工作压力、无不合理重负的条件下运行。

（作者为清华大学公共管理学院教授）

【参考文献】

①习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》，2014年10月9日。

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