邻避型环境群体事件法律对策研究

孙晶晶

摘 要：随着公民环保意识的觉醒，邻避型环境群体事件频频爆发，我国经济、环境和政治等均面临重重考验，生态环境整体发展引起全社会的广泛关注。以“江苏启东反对排海工程项目事件”为例，从实体层面、程序层面和意识层面，提出邻避型环境群体性事件的法律防治对策。

关键词：邻避运动;启东事件;环境群体事件;法律对策

中图分类号：D631.43        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）06-0197-03

一、邻避型环境群体事件概述

环境群体事件则是指由于公众环境权受损所引发的群体性活动。邻避型环境群体运动不单牵涉环境权和利益问题，还影响社会稳定，换言之，是一种泛政治化的运动。

第一，邻避型群体事件的特征。一是诉求内容多样性。民众多以维护环境权为目的，希望通过发起群体活动来满足自己的诉求，既包括利益方面的考量，也包括人身健康的忧虑。但是也有“不怀好意”之人，借环境权之名，用群众之力，打正义之号，实现反对政府权力支配的效果。二是欠发达地区是邻避型群体事件的高发地。然而在改革开放初期，我国为吸引外资入驻，允许国外重污染企业搬迁至我国，毋庸置疑带动了我国经济迅猛发展，但是生态环境也遭受了致命打击。三是理性抗议为先导，暴力抗争为趋势。老百姓经常把“讨个说法”掛在嘴边，当纠纷出现时一个合法合理的回应通常可以化解许多不必要的矛盾冲突。反对呼声最早爆发于“暴风雨中心”。当下公民法治意识逐步增强，会选择合法的方式争取权益，多数民众仍然保持理性抗议状态。

第二，主要类型。国外学者根据成本收益的对象和大小划分为五类，国内学者有的则从功能层面、公众可接受度、邻避设施规模、风险大小进行分类[1]。笔者赞同根据邻避设施的“预期损失和不确定”为标准进行的划分[2]，用数据模式表示为Y（m）=f（a，b），因变量m表示邻避设施的类型，自变量a表示不确定性因素，自变量b表示预期损失，即为如下四种类型：污染类设施、风险集聚类设施、污名化设施、心理不悦类设施。风险类集聚设施风险最高、化解难度最大，污染类设施发生频率最高。对于风险集聚类设施，之所以存在化解难度大问题，主要因为其预期损失难以确定，技术存在壁垒，加上风险程度难估测，一旦发生事故，将造成不可挽回的后果。

第三，成因分析。首先，环境污染事件“后遗症”。田野的研究显示，居民在事先未公开且毫无心理准备情况下得知邻避设施选址时，第一反应必是惊恐与愤怒，最终导致拼命抗议的结果。其次，信任危机。传统的官本位思想在少数地方政府依然存在，片面强调自身利益，忽视百姓呼声，民众心生抱怨，久而久之就会失去百姓信任和拥护，削弱基层政府权威。部分地方政府也因此深陷“塔西佗陷阱”的死循环中。再次，信息不对称导致的认知偏差。邻避项目信息不透明、政府信息公开不及时，加上公众对相关专业知识缺乏储备，加上不良舆论和谣言的扩散，主观上便不自觉地夸大邻避设施的负面效应。全面依法治国背景下，公民法治意识得到提升，越来越注重自身知情权保护。最后，受群体性造势心理的影响。邻避型环境群体事件的爆发，往往是在大家理性讨要说法无果之后爆发的群体性冲突，不乏大量夸大危害后果的不实消息，旨在通过拉拢民众壮大声势。

二、邻避型环境群体事件现状分析

2012年的“7·28江苏启东反对污水排海工程”群体性事件（以下简称“启东事件”）是典型的邻避型环境群体事件，千人游行、围堵市政、市长被强套抵制T恤，市委书记惨遭扒衣，群众纷纷质疑政府引进污染企业的动机，在全市范围内引起轩然大波，造成诸多不利影响。政府在整个邻避事件中，主要存在下列问题。

第一，重经济效益，轻环境正义。其一，关于科学选址。邻避设施选址首当其冲应考虑环境正义和科学技术，其次考虑最大收益原则。经济收益与环境正义存在一定程度上的紧张关系，虽然推动了经济发展，但常以破坏环境正义为代价。实践中，政府往往会基于成本因素，选择建设难度小、成本付出少的建设位置。其二，关于环保技术。环境保护技术的发展，是人类平衡经济发展与生态保护的重要选择。但环保技术也会带来负面效应，一是无法达到完全根治污染的效果，二是技术运用产生成本高昂。民众即使知道环保技术能够降低污染损害，也会质疑政府和企业在项目建设中是否会真的采用环保技术。在有限治理的情况下，生态环境的保护需要全社会共同努力，不能继续走先污染后治理的老路。

第二，法律困境。法律缺位时，容易造成政府屈从民意，邻避群体事件的障碍主要源自法律制度设计上，顶层设计出现漏洞，政府易忽视环境正义，公民维权就会采取非理智方式。以启东事件中关于排污口选址存在的法律缺位现象为例，《中华人民共和国海洋环境保护法》第30条对入海排污口的位置明确规定，必须经过科学论证、备案、通报等程序;第43条还规定了调查程序、需编制环境影响报告书并经批准。《建设项目选址规划管理办法》规定，政府应对选址和布局工作负责，并且还要征求规划部门同意。既然规划部门有同意权，在承担责任的时候，规划局也应当是承担责任的主体，但是在启东事件发生时，政府部门顿时成为公众的众矢之的。

第三，政府应对策略的优与劣。发生邻避冲突时，政府有关部门应积极应对，消极回应和掩盖事实真相，都会促使事件发酵。启东事件虽造成了恶劣社会影响，好在事件平息速度快，这与政府“包容”的处理方式有关，市委书记即使遭遇群众围堵扒衣之际，也始终未下命令使用武力镇压，相比曾经发生过的群体事件，采用催泪瓦斯、震爆弹等强制驱散措施，政府并未一味为了维护政府威严，显示“官威”，采用武力镇压百姓，而是考虑公众利益，市公安部门为避免事态恶化发布的公告用词也充满人文关怀和劝慰之语，这些做法都能让群众看到政府解决问题的诚意，因此事件才能迅速平息。

三、邻避型环境群体性事件的法律防治对策

笔者针对邻避型环境群体事件的特征、类型和成因进行分析，以启东事件为模型对现状进行深入探究，并从实体、程序和情感三个层面对法律防治对策提出建议。

（一）实体层面

1.遵循立法先行，完善相关法律体系。首先，应明确环境权概念。环境权一旦从法律上得到明确界定，各方当事人就会在法律范围内尊重居民的环境权，做到有法可依、有章可循，真正实现法律意义上的环境承认正义。部分政府公信力下降导致居民对其失去信任，但是随着我国法治进程不断深化和进步，公众对法治信赖感越来越高，基于法律保障，居民邻避情节会大大减轻，发生邻避冲突的风险也会有所下降。

2.加强环境立法体系建设。环境法尽管作为独立的法律部门，然而现行环境法律并未实现对环境利益全面保障，应尽快确立相关环境法律特有原则，如环境利益优先原则、与环境协调发展一致原则等;明确环境侵权责任问题，要从刑法、民法和行政法角度分别确立，“三位一体”，共同构建环境法律责任体系;搭建环境利益损害救济程序，如完善环境公益诉讼诉讼主体资格制度等，充分实现有权利必有救济。

3.落实网络监管方面的法律。邻避型环境群体运动中，网络舆论就好比催酵素，一旦监管和引导不利就会发生难以管控的局面。从启东事件可以看出，从事件萌芽、发酵和处理过程等许多环节向外界传递的信号都不一样。就目前网络监管方面的法律制度而言，首先，各部门需要密切配合，开展互联互动机制，但必须防范多头管理，因此，明确监管部门职责是当务之急;其次，行业自律性对于控制和监管群体事件网络舆情发展有重要意义，自觉遵守网络监管法律法规中的自律条款，确定自媒体责任，加大报纸、电视等传统媒体报道力度，正面宣传、传播正能量。

4.规范补偿原则。在多数人获益与少数人受损之间寻求平衡，是环境分配正义的实质要求，规范补偿原则能够在一定程度上填补多数人与少数人之间落差。上海市政府在垃圾处置补偿标准上充分体现“因地制宜”原则，面对不同补偿对象采取有区别且严格的补偿方式。因此，政府部门应当根据公平原则制定严格补偿标准和补偿方式，既能防止再次出现大闹大补、小闹小补和不闹不补的情形，也能遏制贪腐现象。补偿方式主要包括财产和非财产两种形式，财产方式即支付补偿金，财产方面的补偿有时并不能切实解决环境问题给居民带来的伤害，但是从补偿这一行为可以反映政府和相关部门积极处理事情的态度，不至于引发群众过激行为。

（二）程序层面

1.加强信息公开。信息公开目的是充分保障公众知情权，政府和开发商在邻避设施建设中有完全话语权。權利与义务具有天然一致性，政府和企业应及时履行信息公开义务。公开的信息应当包括两个方面：一是邻避项目建成后对周边生产经营环境的负面影响和对生态环境的破坏程度，以及对人身健康的危害;二是政府正在进行和将来预备的发展规划，以及配套法律法规、国家政策等。比如，美国政府会定期公布城市设施需求年度规划，公众可以提前知晓城市将要新建的项目设施，参与听证等，知情权能够最大程度地得到保障。除了信息公开，环保部门也应加大对政府的监督职能。

2.推动公众沟通与参与机制建设。公众参与是实现环境正义的第一步，是解决邻避型环境群体事件的关键程序，实质在于合理、平等地分配环境带来的收益与负担。纵观美国邻避设施选址制度设计，其采用平均分担原则，旨在实现全社会公平，在选择位置选择上，综合考虑各方面因素，每个社区都有可能成为选址目标，避免设施过于集中，能够有效地缓解选址歧视问题;志愿和竞争选址程序，将部分选址权归还公众，公众需权衡当中利弊关系，然后以社区为单位，采取自愿原则参与设施选址竞争，类似投标形式。

3.引入行政诉讼禁令判决。我国现行法律对游行、示威活动有严格规定，于是就创造“集体散步”新模式，国家呼吁公众理智维权，司法途径未尝不是一种良法。鉴于日本和我国台湾地区环境群体性事件治理实践，他们均通过司法途径来完成，但都属于事后救济方式，无法恢复原状或者达到预期效果。于是有学者提出引入行政禁令判决，行政诉讼禁令判决最初源自英美法系的判例。

笔者看来，行政禁令判决制度与民事诉讼的“支付令”制度有异曲同工之妙。在政府做出决策之后、实施邻避项目建设之前，行政禁令能够起到司法制约政府行政行为的效果，待法院实质审查案情之后，做出最终决定。法院适度干预权，有利于制约政府膨胀的行政权力。为防止司法权滥用，法院做出行政禁令判决应当同时具备以下要件：一是经与政府协商无果;二是一旦政府决定建造邻避设施必将或者极有可能危害到居民权益且未给予合理补偿;三是“穷尽规则”，即民众已采取各种合法方式都无法获得权利救济的最后途径。行政禁令判决制度始终属司法救济途径，乃最终防线。

（三）情感层面——从“邻避情结”向“迎臂效应”转变

台湾学者丘昌泰提出“迎臂效应”理论，认为如今的环保回馈措施都是事后、被动的，必须尽快向事前、主动的方式转变[3]。从实体层面和程序层面进行防治固然重要，但也不能忽视居民的邻避情结，积极引导公众从“邻避情结”向“迎臂效应”转变。

1.强化公民的责任意识和构建企业社会责任奖惩机制。权利意识与责任意识相辅相成，社会转型过程中，法治文明不断进步，公民权利意识也不断增强，责任意识反退化。因此，公民应当放下政府成见，提升对政府信任感，打破“塔西佗陷阱”死循环，加强自身责任意识，为多数人利益而甘愿牺牲小我利益。

2.加强法治宣传工作，普及科技知识。环境保护问题很早就已出现，近些年国家才将环保问题提上日程，公众对环保问题才稍有了解，对于环境污染和环境保护方面的知识知之甚少。加强法治宣传，传播科技知识，有利于消除公众抵触情绪，增加认同感。

3.有效利用“心理台风眼效应”化解邻避冲突。国外研究者通过对比研究方法发现，越接近高风险地方的居民，心理反而越平静。但前提是政府要按照上述做法，做好前期准备工作，使“台风眼”中心的居民对风险有充分认知，消除恐慌心理。运用心理战术化解邻避冲突是一种新型且有效的处理模式，当利益关系越密切的人，邻避情结反而越小，那么离“台风眼”越远的民众就越能接受，发生邻避型群体事件的可能性就越低[4]。